邵慰

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的全面轉(zhuǎn)型：基于政府行為的視角

邵慰

當(dāng)前，傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)不可持續(xù)，擺在我們面前的首要任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的全面轉(zhuǎn)型，但是市場機(jī)制并沒有有效地促使經(jīng)濟(jì)增長由數(shù)量擴(kuò)張型向效益提高型轉(zhuǎn)變，所以我們需要在政府行為的視角下從政府行為、政府職能轉(zhuǎn)變及制度體系等各個(gè)層面進(jìn)行全方位的調(diào)整和創(chuàng)新。政府迫切需要逐步從當(dāng)前與民爭利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府向公共利益的社會服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從行政干預(yù)過多的全能型政府向讓市場發(fā)揮作用的有限政府轉(zhuǎn)變。然而，中國以GDP為中心的考核體系決定了官員為了地方GDP的增長而不惜訴諸區(qū)域間的惡性經(jīng)濟(jì)競爭及放任企業(yè)對環(huán)境的污染等行為。要實(shí)現(xiàn)政府管理經(jīng)濟(jì)職能的根本轉(zhuǎn)變，就必須實(shí)現(xiàn)對地方政府考核方式的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，必須盡早制定和安排中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，頒布具有強(qiáng)激勵效應(yīng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)振興政策，重點(diǎn)激勵節(jié)能減排技術(shù)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新和引進(jìn)，從制度層面促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的全面轉(zhuǎn)型。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式 政府行為 轉(zhuǎn)型

一、問題的提出

自改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)連續(xù)30年保持了每年近10%的高速增長。然而，在經(jīng)濟(jì)增長的背后，產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)、高污染、高消耗等經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的諸多問題卻愈演愈烈。雖然中國從改革開放初期就提出經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)，中共十七大召開后，中國經(jīng)濟(jì)工作的指導(dǎo)方針又由“經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變”深化為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變”。提法不斷變換和深化，但是經(jīng)過多年的努力，這些問題非但沒有得到徹底解決，甚至在一些地方越來越嚴(yán)重。

從市場的角度看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果資本投資增長率超過技術(shù)進(jìn)步率，資本的邊際生產(chǎn)率會下降，這時(shí)市場機(jī)制會使過快的投資速度降下來。然而中國很多行業(yè)在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、資本的邊際生產(chǎn)率嚴(yán)重下降的情況下，仍然大規(guī)模地進(jìn)行重復(fù)建設(shè)。市場機(jī)制并沒有有效地促使經(jīng)濟(jì)增長由數(shù)量擴(kuò)張型向效益提高型轉(zhuǎn)變。市場機(jī)制的失靈使我們將目光轉(zhuǎn)向政府因素。

按照中國政府治理結(jié)構(gòu)的制度安排，中央政府對地方政府官員具有絕對的任免權(quán)，中央政府確定的目標(biāo)理所應(yīng)當(dāng)?shù)玫降胤秸某浞謭?zhí)行。照此邏輯，中國早就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成功轉(zhuǎn)變。中央政府既然確定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大方向，地方政府為什么卻采取“上有政策，下有對策”的執(zhí)行策略，中央政府對地方政府的應(yīng)對策略為什么未采取更為嚴(yán)厲的措施？中國目前粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的生成機(jī)制是什么？如何解決中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的激勵問題？只有弄清了這些問題，我們才可能有效地解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與現(xiàn)有政策以及政府行為之間究竟存在著什么關(guān)聯(lián)，由此也才可能更準(zhǔn)確地評價(jià)最近廣泛關(guān)注的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型問題，從更深的層面上來理解中央政府提出的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的時(shí)代背景和戰(zhàn)略意義。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)

（一）一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的理論

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”這一用語在國外經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中并不多見。在過去，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都用經(jīng)濟(jì)增長來表示經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最早將經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行區(qū)分的是英國學(xué)者西爾斯（Seers），他在《發(fā)展的含義》一文中首先指出，增長和發(fā)展是兩個(gè)不同的范疇，增長僅僅是物質(zhì)量的增長，發(fā)展則包括一系列社會目標(biāo)。［1］19世紀(jì)初，英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯（Malthus）想像資源是有極限的，未來日益增加的勞動力將使經(jīng)濟(jì)增長陷入停滯。在此研究的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)70年代初美國麻省理工學(xué)院的梅多斯（Meadows）等提出經(jīng)濟(jì)增長極限論。［2］該理論認(rèn)為，世界經(jīng)濟(jì)的增長已經(jīng)逼近自然生態(tài)的極限，人類應(yīng)該制止和防止增長和技術(shù)對生態(tài)環(huán)境的不斷破壞，在發(fā)展過程中，應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，不能過度消耗資源、破壞環(huán)境，應(yīng)充分考慮資源環(huán)境的最終極限對人類發(fā)展進(jìn)步的影響。

發(fā)展中國家在追求經(jīng)濟(jì)增長的過程中容易出現(xiàn)梅多斯等提出的問題。如何解決這些問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，便是經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論關(guān)注的核心。在探究這些問題的過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論先后經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)主義階段、新古典主義復(fù)興階段和多種理論的融合階段。［3］

結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的興起，起始于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)對拉美新自由主義發(fā)展思路的質(zhì)疑。［4］主張繼承傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)主義合理內(nèi)核的同時(shí)，充分吸收新自由主義的營養(yǎng)成分，尋求市場機(jī)制與國家干預(yù)的統(tǒng)一，以保證短期和長期的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“越是依賴市場，越需要政府的積極主動作為”。［5］但是，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對結(jié)構(gòu)主義思路提出了深刻的批評。利特爾（Little）、西托夫斯基（Seitovsky）等人都指出，在發(fā)展中國家，由結(jié)構(gòu)主義思路指導(dǎo)的大規(guī)模的進(jìn)口代替工業(yè)化戰(zhàn)略造成了過多的政府干預(yù)、人為壓制市場機(jī)制的作用、過高的保護(hù)率和效率低下，以致許多經(jīng)濟(jì)有增長而無發(fā)展。［6］這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家嘗試重新用新古典的方法來解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。他們根據(jù)發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)，從不同的側(cè)面突破了新古典傳統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所持的見解，試圖引入各種制度因素對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的正面和負(fù)面影響。到了多種理論的融合階段，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們嘗試用各種方法解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的問題。在此時(shí)期，有許多新的經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)模型出現(xiàn)，例如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、后發(fā)優(yōu)勢假說、可持續(xù)發(fā)展理論等。

由于諾思（North）的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)，讓經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開始審視制度安排，特別是政治制度對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。［7］一切經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象背后都是制度在起作用。制度決定經(jīng)濟(jì)、社會和人的行為及績效，只是不同的經(jīng)濟(jì)問題有不同的表象而已。表面上看轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緩慢是市場機(jī)制的問題，深層次的根源則需要思考市場體系為何不能隨心所愿，以及市場規(guī)則未能合理形成的制度原因是什么。循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想旨在改變經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三維分裂的局面，調(diào)整并整合三維關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)活動既能創(chuàng)造更多價(jià)值，又使社會有充分的就業(yè)崗位，達(dá)到安定和諧，同時(shí)在生態(tài)環(huán)境上減少負(fù)面影響，使資源得到有效配置，環(huán)境得以保護(hù)。20世紀(jì)80年代初期出現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展理論作為一種與傳統(tǒng)增長模式截然不同的發(fā)展觀，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境、自然資源、人口、制度、文化、技術(shù)進(jìn)步等因素結(jié)合起來，加深和拓展了人們對發(fā)展的認(rèn)識和理解，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的新發(fā)展。

（二）一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與政府轉(zhuǎn)型的關(guān)系

關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在以下方面達(dá)成了共識，即資源是有限的，長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要受到資源瓶頸的制約，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要改變以自然要素投入為主要推動力的發(fā)展模式。但是如何進(jìn)行轉(zhuǎn)變，是依靠技術(shù)創(chuàng)新、資源循環(huán)利用還是制度創(chuàng)新等方面各有不同看法。政府應(yīng)該扮演哪種角色也始終是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們爭論的焦點(diǎn)。

有一個(gè)共識認(rèn)為，市場的不完善性——市場不能起到它應(yīng)該發(fā)揮的作用，這不一定需要政府來代替市場，但通常給政府一個(gè)機(jī)會來促進(jìn)市場的發(fā)展從而加快發(fā)展進(jìn)程。［8］世界銀行在一部題為《東亞奇跡》的報(bào)告中，把東亞國家（地區(qū)）分為“投資驅(qū)動型”和“效率驅(qū)動型”。在投資驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)中，投資增加對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)較大，在效率驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)中，全要素生產(chǎn)率（TFP）提高對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)較大。［9］投資驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)，效率驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)則是市場為主導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與政府在經(jīng)濟(jì)中扮演的角色密切相關(guān)。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式若想從投資驅(qū)動型向效率驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，迫切需要政府轉(zhuǎn)型。到目前為止，從政府體制角度解釋中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型最有影響力的理論是張卓元等提出的“政府職能轉(zhuǎn)型”論［10］。該觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式并未實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變的原因是除了還存在粗放型擴(kuò)張的空間以外，主要是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，特別是政府改革不到位，政府職能沒有很好的轉(zhuǎn)換。政府特別是地方政府過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，使其應(yīng)履行的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能大大弱化。出現(xiàn)了政府職能的錯(cuò)位、越位和缺位，嚴(yán)重影響了市場有效配置資源的法律法規(guī)的建立和完善。周黎安則從中國M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下地方官員之間的晉升錦標(biāo)賽［11］及地方政府間的競爭與合作的博弈角度，討論了產(chǎn)能過剩等中國經(jīng)濟(jì)增長過程出現(xiàn)的一系列問題得不到改變的原因［12］。魏杰認(rèn)為中國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式有其重點(diǎn)，關(guān)鍵是從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的增長方式。轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是：政府退出資源配置，宏觀調(diào)控必須被約束在合理的限度內(nèi)，國有經(jīng)濟(jì)必須回歸本意，金融必須作為市場機(jī)制起作用，政府作用受法治社會約束等。［13］

上述文獻(xiàn)雖然從不同角度涉及政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一些關(guān)聯(lián)，但都沒有單獨(dú)將政府行為作為一種經(jīng)濟(jì)活動所表現(xiàn)出來的系統(tǒng)特征及其影響加以研究，而這正是本文的研究重點(diǎn)。

三、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型困難的原因

（一）地方政府官員對發(fā)展觀的曲解

經(jīng)濟(jì)行為短視的思想根源在于傳統(tǒng)政治與意識形態(tài)的閾限，曲解“貓論”形成了意識形態(tài)的片面化和極端化。

在傳統(tǒng)政治與意識形態(tài)的極左理念支配和影響下，經(jīng)濟(jì)行為長期被“政治化”“意識形態(tài)化”“運(yùn)動化”，以至于這一行為慣性至今仍時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，最終演化成GDP錦標(biāo)賽運(yùn)動。

鄧小平提出的“不管黑貓白貓，只要抓住耗子就是好貓”的貓論理念，主要針對的是四人幫“突出政治”和“以階級斗爭為綱”的極左意識形態(tài)，號召人們拋棄極左理念，全力把經(jīng)濟(jì)搞上去。

貓論與以階級斗爭為綱是相悖的。這個(gè)理論鼓勵人們，允許通過一切形式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解放生產(chǎn)力，而不要拘泥于形式。該理論在改革開放初期確實(shí)對解放思想和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動作用，以務(wù)實(shí)代替了務(wù)虛。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這種既形象又通俗的提法對于那個(gè)時(shí)代的民眾來說，具有極為強(qiáng)大的感召力和號召力，一下子就打破了長期束縛在人們頭腦里的極左觀念。因而其歷史地位和實(shí)踐意義是不容忽視的。

但是近些年來，地方政府在單純追求GDP增長的同時(shí)，卻忽略了GDP增長過程中帶來的生態(tài)破壞、重復(fù)建設(shè)、資源短缺等一系列問題。貓論被曲解為：為增長而增長，不問環(huán)境等其他成本。“貓論”及“發(fā)展才是硬道理”被一些地方官員曲解為經(jīng)濟(jì)增長唯一論，似乎只要經(jīng)濟(jì)增長了就可以不顧及其他了。然而這種只顧短期經(jīng)濟(jì)利益而忽視長遠(yuǎn)利益的做法已經(jīng)走到了極其危險(xiǎn)的邊緣。資源的枯竭、環(huán)境的惡化，構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸和嚴(yán)重的障礙，中華民族又一次面臨生死攸關(guān)的重大抉擇。

（二）政府業(yè)績主導(dǎo)下的短期功利型增長理念

中國政府官員每一屆的任期是短暫的幾年，任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長是立竿見影的政績，而由此帶來的環(huán)境破壞等方面的問題則需要很多年才能顯現(xiàn)出來。所以政府官員只關(guān)心自己任期內(nèi)所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，而不考慮由此可能帶來的其他問題，尤其是那些不被列入考核范圍的諸多因素所帶來的影響。對于上級政府而言，一方面由于環(huán)境破壞的成本不易測量，許多破壞環(huán)境造成的后果需要很多年之后才能體現(xiàn)出來。上級政府無法通過這個(gè)指標(biāo)對下級政府的績效進(jìn)行評價(jià)。另一方面，各級政府都同樣承受著GDP增長的壓力。所以，上級政府對下級政府如何獲得經(jīng)濟(jì)增長的具體方式并沒有特別嚴(yán)格的要求。

正是由于對短期GDP的追捧，使得一些地方政府放任企業(yè)高消耗、高排放、高污染的損害環(huán)境的行為。在GDP的感召下，地方政府成了企業(yè)的保護(hù)傘，彼此之間建立了某種意義上的利益聯(lián)盟，使得環(huán)保部門的職能形同虛設(shè)。因?yàn)榄h(huán)保部門屬于地方政府的分支機(jī)構(gòu)，其官員的任命和辦公經(jīng)費(fèi)均來自于地方政府，所以很難獨(dú)立和公正地對企業(yè)的環(huán)境影響進(jìn)行客觀評價(jià)。正是基于這樣一種制度背景，政府業(yè)績主導(dǎo)下的短期功利型增長理念才暢行無阻。

（三）地方政府官員晉升的地區(qū)間競爭

自20世紀(jì)80年代初以來，地方官員的選拔和提升標(biāo)準(zhǔn)由過去的純政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，地方官員的晉升與地方經(jīng)濟(jì)績效之間存在著顯著的關(guān)聯(lián)性。這一觀點(diǎn)也被周黎安等學(xué)者的研究所驗(yàn)證。［14］周黎安通過中國改革開放以來的省級水平的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，省級官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，而且中央在考核地方官員的績效時(shí)理性地運(yùn)用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增加其可能的激勵效果。

在這種情況下，各級政府追求GDP增長的熱情空前高漲，上級政府制定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)被下級政府逐級放大。當(dāng)國家公布的“十二五”發(fā)展規(guī)劃中全國GDP增長率為7%時(shí)，各省區(qū)公布的規(guī)劃中GDP增長率平均達(dá)到9%以上，個(gè)別省份甚至達(dá)到12%。官員們?yōu)榱嗽诟偁幹蝎@得優(yōu)勢地位，不惜采用各種手段。地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題越來越突出，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頑疾。地方官員不愿意進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與合作，各個(gè)地方競相甚至過度進(jìn)入同一行業(yè)或一擁而上從事國家重點(diǎn)項(xiàng)目。從大煉鋼鐵到開發(fā)區(qū)熱，再到最近的造車熱，這些重復(fù)建設(shè)的背后都不難發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)和推動的身影，而這些一擁而上、一哄而起的過程中都包含著明顯的相互攀比和相互較勁的動機(jī)。各地為招商引資紛紛推出了許多具有血拼色彩的“優(yōu)惠”政策，如為了“以市場換技術(shù)”、“以市場換資金”，有些產(chǎn)業(yè)對外資開放的政策非常寬容，無節(jié)制的稅收優(yōu)惠和減免愈演愈烈，導(dǎo)致市場秩序的混亂和國家利益的流失。

（四）宏觀經(jīng)濟(jì)政策帶來“超經(jīng)濟(jì)紅利”

1．出口退稅政策導(dǎo)致“稅收政策紅利”的存在。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2008～2009年，中國先后11次上調(diào)出口退稅率，從而擴(kuò)大了企業(yè)的贏利空間，增加了出口企業(yè)的資金充裕度和出口額。在理論上，查奧等（Chao et al．）運(yùn)用一般均衡模型［15］，發(fā)現(xiàn)對于進(jìn)口的中間產(chǎn)品進(jìn)行退稅增加了使用這些產(chǎn)品進(jìn)行出口加工的企業(yè)的出口量。查奧等（Chao et al．）建立了一個(gè)古諾競爭的局部均衡模型，也得出了同樣的結(jié)論。［16］

2．土地使用成本過低導(dǎo)致“土地紅利”的存在。地方政府為了增加政府業(yè)績以及當(dāng)年GDP的增長指數(shù)，常常以土地廉價(jià)優(yōu)惠來鼓勵外商和民間企業(yè)投資，這在一定程度上激發(fā)了企業(yè)的投資沖動。［17］地方政府通常采用的形式是建立各種名目的開發(fā)區(qū)。

3．國家區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略的提升導(dǎo)致“區(qū)域政策紅利”的存在。在中國，區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃此起彼伏，既有振興東北、西部大開發(fā)、中部崛起、東部大發(fā)展的協(xié)調(diào)性規(guī)劃總藍(lán)圖，又有“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”“長三角經(jīng)濟(jì)圈”“珠三角經(jīng)濟(jì)圈”“五點(diǎn)一線沿海經(jīng)濟(jì)帶”“天山北坡經(jīng)濟(jì)帶”“魯南經(jīng)濟(jì)帶”“成渝經(jīng)濟(jì)帶”等多種中觀戰(zhàn)略規(guī)劃，國家和地方都會對此制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，從而促進(jìn)區(qū)域企業(yè)的投資規(guī)劃。［18］

4．環(huán)境成本過低導(dǎo)致“環(huán)境經(jīng)濟(jì)紅利”的存在。環(huán)境成本是指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中所形成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的代價(jià)。由于外部性影響，市場機(jī)制并不能使環(huán)境質(zhì)量在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張過程中得到充分的保障，從而出現(xiàn)“市場失敗”。中國雖然已經(jīng)征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，但在環(huán)境治理機(jī)制中尚缺乏有效的監(jiān)督管理體系和懲戒機(jī)制，尚未征收環(huán)境稅和環(huán)境保護(hù)基金，也就是說，大量環(huán)境成本尚未內(nèi)部化為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營費(fèi)用。［19］因此，很多企業(yè)透支環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營空間依然很大，投資沖動也較強(qiáng)。

5．人民幣匯率低估導(dǎo)致“匯率紅利”的存在。當(dāng)人民幣較之于國外幣值較低的情況下，出口產(chǎn)品價(jià)格競爭力增強(qiáng)，這極大地吸引了眾多企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，增加出口。國家統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，中國自20世紀(jì)80年代改革開放以來，出口貿(mào)易一直處于高增長狀態(tài)，以低成本、低價(jià)格著稱的中國出口商品幾乎占據(jù)了美歐等發(fā)達(dá)國家的低技術(shù)、勞動密集型商品的主要市場。戴永良通過1989～1999十年的數(shù)據(jù)驗(yàn)證了人民幣匯率變動對中小企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出口的影響是顯著存在的。［20］人民幣匯率的低估，極大地促進(jìn)了中小企業(yè)的出口。馬紅霞的研究也證明了人民幣升值抑制了中國勞動密集型的競爭優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的出口。［21］人民幣被低估也增加了進(jìn)口商品的成本，給貿(mào)易品生產(chǎn)者提供了補(bǔ)貼。

6．國內(nèi)利率水平較低導(dǎo)致“利率紅利”的存在。前幾年，中國采取的是適度寬松的貨幣政策工具，貨幣供給量較為充裕，利率上調(diào)幅度較小，上調(diào)間隔周期也較長。對于企業(yè)而言，貸款成本相對較低，同時(shí)獲取貸款比較便捷通暢。利率過低迫使家庭（大部分儲戶）給貸款利率提供補(bǔ)貼，而大部分貸款者為生產(chǎn)者。［22］

四、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型的基本途徑

傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是建立在創(chuàng)新少、技術(shù)低、高通脹、外貿(mào)依存度高、儲蓄高消費(fèi)低、稅收高收入低、高污染、高消耗、高排放、低效率基礎(chǔ)上的扭曲型的非均衡增長。隨著環(huán)境的惡劣和可利用資源越來越少，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐漸顯現(xiàn)出增長的不可持續(xù)性特征。因此，擺在我們面前的首要任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的全面轉(zhuǎn)型，建立起效率高、創(chuàng)新強(qiáng)、資源節(jié)約、環(huán)境友好、民生幸福、可持續(xù)發(fā)展的和諧社會。為此，我們必須在政府行為的視角下從政府行為、政府職能轉(zhuǎn)變及制度體系等各個(gè)層面進(jìn)行全方位的調(diào)整和創(chuàng)新。

（一）各級政府需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念

根據(jù)新經(jīng)濟(jì)增長理論，經(jīng)濟(jì)每增長兩個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)率則增長一個(gè)百分點(diǎn)。在這樣的理論影響下，中央政府為了促進(jìn)就業(yè)以保持社會穩(wěn)定而追求經(jīng)濟(jì)增長率的硬性指標(biāo)。但是如果短期的經(jīng)濟(jì)增長以犧牲環(huán)境、效率及社會公平等為代價(jià)，仍然停留在依靠低水平重復(fù)建設(shè)的層面上，則短期經(jīng)濟(jì)增長帶來的負(fù)面后果，不僅會透支長期經(jīng)濟(jì)增長的潛力，還在長期影響了就業(yè)和穩(wěn)定。從這個(gè)角度上說，中央政府在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中放棄了保8%經(jīng)濟(jì)增長的硬性指標(biāo)，這不僅是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的尊重，也是發(fā)展觀的進(jìn)步。但是這種進(jìn)步并不徹底，高速的經(jīng)濟(jì)增長仍然被各級政府確定為未來最重要的目標(biāo)。放棄追求單純的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，建立多種發(fā)展維度的發(fā)展觀是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)行為短視的錯(cuò)誤根源是我們傳統(tǒng)的價(jià)值觀和發(fā)展理念存在著嚴(yán)重的問題，要走出傳統(tǒng)思維的閾限，就必須實(shí)現(xiàn)由工具理性到價(jià)值理性、由個(gè)人理性到社會理性的轉(zhuǎn)變。

工具理性是從工具或功用的視角理解事物，以尋找達(dá)到某一目標(biāo)的手段。改革開放后，為了彌補(bǔ)信仰失落的“真空”，在務(wù)虛主義向務(wù)實(shí)主義轉(zhuǎn)向的過程中，工具理性得到張揚(yáng)，一度曾取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。但是工具理性也有兩面性。作為一種理性化工具，它給予人們創(chuàng)造物質(zhì)輝煌的動力，向我們展示出結(jié)構(gòu)、功能、手段、程序、效率等一系列被理性化的工具的價(jià)值和意義，有其合理性。然而，一旦它失去終極價(jià)值等人文理性的依托，將GDP增長作為單一的目標(biāo)，只顧效率，不顧其他，就會適得其反，走向“理性的暴政”。［23］地方保護(hù)主義、產(chǎn)能過剩、勞動者權(quán)益缺少保障、環(huán)境的肆意破壞等一系列問題就會隨之而來。而這就需要轉(zhuǎn)向價(jià)值理性。價(jià)值理性關(guān)注行動的意義和終極效果，具有人文性。因此，中國政府首先需要轉(zhuǎn)換價(jià)值理念，不再以某幾項(xiàng)工作指標(biāo)（如GDP、計(jì)劃生育、城市建設(shè)等）為考核內(nèi)容，單純地追求所謂的短期績效和GDP目標(biāo)，而應(yīng)把廣大民眾的福利最大化作為政府工作的首要目標(biāo)與核心內(nèi)容，一切政府行為都應(yīng)以此為準(zhǔn)繩和最終落腳點(diǎn)。

（二）完善地方政府的激勵和考核機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變之所以異常艱難，根源之一還在于中央政府與地方政府的目標(biāo)函數(shù)存在著尖銳的內(nèi)在矛盾。從中央政府的角度看，一方面中央政府要依賴于地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，維持社會的穩(wěn)定；在硬指標(biāo)考核的前提下，中央政府為了保持地方政府的積極性，一般情況下對其行為不做過分的干涉。并且，單一的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)容易度量，也降低了中央政府對地方政府的監(jiān)督成本。另一方面，中央政府又要求地方政府之間加強(qiáng)合作，擯棄地方保護(hù)主義，避免重復(fù)建設(shè)，并充分考慮對環(huán)境的保護(hù)。從地方政府的角度看：上級制定的GDP指標(biāo)是硬指標(biāo)，必須要完成；并且在面對同級政府之間的激烈競爭，GDP增長率越高，政府官員得到晉升的機(jī)會就越大。反過來即使在重復(fù)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面無所作為，影響也不大?？梢?，政府官員的治理機(jī)制是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式能否轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性制度安排。

當(dāng)前中國以GDP為中心的考核體系決定了官員為了地方GDP的增長而不惜訴諸區(qū)域間的惡性經(jīng)濟(jì)競爭及放任企業(yè)對環(huán)境的污染等行為。只要中央政府還是以GDP增長作為地方政府的主要考核指標(biāo)，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變就依然困難。要實(shí)現(xiàn)政府管理經(jīng)濟(jì)職能的根本轉(zhuǎn)變，就必須實(shí)現(xiàn)對地方政府考核方式的轉(zhuǎn)變。需要調(diào)整制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，使政府把維護(hù)民眾的基本權(quán)益放在首位，逐步削減“超經(jīng)濟(jì)紅利”的存在規(guī)模。傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是以犧牲民眾利益來維持的非均衡經(jīng)濟(jì)增長，民眾的收益水平大大低于經(jīng)濟(jì)增長的速度，甚至低于政府收入的增長水平，顯然，這不符合建設(shè)以人為本的和諧社會發(fā)展目標(biāo)的要求。為此，應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)增長中的民眾共享機(jī)制，大幅度提高民眾的實(shí)際收入水平，減少稅收，逐步提高人民幣匯率水平，改善經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，把增長與發(fā)展統(tǒng)一到人民群眾的根本利益上去。

（三）實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變

中央政府“十二五規(guī)劃”相比“十一五規(guī)劃”降低了GDP的增長率目標(biāo)，既要確保經(jīng)濟(jì)按照一定的速度增長，又力圖削弱GDP考核指標(biāo)的弊端。在浙江、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的“十二五”規(guī)劃中則突出了民生的指標(biāo)，這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平上的要求，也是一種必然?？傊?，政府需要逐步從當(dāng)前與民爭利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府向公共利益的社會服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從行政干預(yù)過多的全能型政府向讓市場發(fā)揮作用的有限政府轉(zhuǎn)變。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所提出的“國家悖論”表明了國家是一把雙刃劍。它制定規(guī)則，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時(shí)它又是個(gè)人產(chǎn)權(quán)最危險(xiǎn)的侵害者，是人為造成經(jīng)濟(jì)衰退的根源。因而，“國家悖論”是我們解析政府行為的一個(gè)很好的切入點(diǎn)。經(jīng)過多年來對政府行為的觀察和思考，我們得出了“無為而治”的政府才是最好的政府這一結(jié)論。該判斷隱含著一個(gè)命題，就是如何規(guī)范政府的行為?！盁o為”并非是要求政府完全不作為，而是指政府不宜做的和不能做的，就不要去做。從而降低成本，成為廉價(jià)政府。在中國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)這一背景下，凡是市場機(jī)制能夠解決的，政府就不要干預(yù)。這就是政府行為的界限。只有在市場失靈和逆向調(diào)節(jié)的情況下，政府干預(yù)才可以介入。具體來說：首先，在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府可以運(yùn)用財(cái)政和貨幣等政策工具來彌補(bǔ)市場的缺陷，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。其次，在自然壟斷領(lǐng)域，政府可以通過經(jīng)濟(jì)規(guī)制來監(jiān)控產(chǎn)品的質(zhì)量和價(jià)格，消除壟斷的弊端。再次，在社會產(chǎn)品供給市場上，政府可以運(yùn)用社會規(guī)制的手段來監(jiān)控產(chǎn)品的質(zhì)量與安全，如食品安全。最后，當(dāng)市場調(diào)節(jié)的方向與社會目標(biāo)相背離，即出現(xiàn)逆向調(diào)節(jié)時(shí)，才需要政府干預(yù)。

（四）重構(gòu)和完善新型產(chǎn)業(yè)制度體系

在推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，存在著一個(gè)理論上的誤區(qū)，那就是把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變誤讀成實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從勞動密集型向資本密集型或技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而把外延增長、粗放增長等同于勞動密集型，把內(nèi)涵增長、集約增長等同于資本密集型或技術(shù)密集型，并倡導(dǎo)廢棄勞動密集型，崇尚資本或技術(shù)密集型。［24］顯然這是一種錯(cuò)誤理解。勞動密集型產(chǎn)業(yè)有其存在的理由，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不是要消除勞動密集型產(chǎn)業(yè)，甚至可以說某些勞動密集型產(chǎn)業(yè)更符合低碳化標(biāo)準(zhǔn)。即使是“三高一低”企業(yè)，也要通過制度的設(shè)計(jì)促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行升級改造，消除其負(fù)外部性，或?qū)⒛切┎荒苌壍钠髽I(yè)進(jìn)行逐步的淘汰。地方政府在產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施過程中，要依據(jù)自身不同的經(jīng)濟(jì)狀況、自然稟賦、區(qū)位情況以及不同的主要制約因素，選擇有利于地方長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施、產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建及其相互協(xié)調(diào)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。毋庸置疑，多年來，產(chǎn)業(yè)政策對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡化乃至經(jīng)濟(jì)集約增長等方面確實(shí)起到了積極的推動作用。但在現(xiàn)階段，由于受種種因素的影響，產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建還存在著較大的局限性，實(shí)踐中產(chǎn)生了一些矛盾，在一定程度上影響和阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。例如，產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥、化工、煉油等許多行業(yè)已經(jīng)成為一個(gè)十分嚴(yán)重的問題，而許多地方政府仍然繼續(xù)支持產(chǎn)能的“盲目”擴(kuò)大，“重復(fù)投資”和“重復(fù)建設(shè)”，忽視了中長期可能釀成的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）制定中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和新興產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)振興與保護(hù)政策

科學(xué)技術(shù)是引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的排頭兵，特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)，將關(guān)系到整個(gè)民族的生存和國家興旺的大事。因此，必須盡早制定和安排中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，頒布具有強(qiáng)激勵效應(yīng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)振興與保護(hù)政策，重點(diǎn)激勵節(jié)能減排技術(shù)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新和引進(jìn)工作，力爭使中國在這一領(lǐng)域走在世界的前列。從表面上看，當(dāng)今人類社會的競爭是技術(shù)與人才的競爭。實(shí)際上，在更深層面上隱藏著的是制度的競爭。科技、人才、教育乃至社會的各個(gè)方面最終都是由制度決定的。為此，要在教育和人才培訓(xùn)等方面加大改革的力度，把創(chuàng)新能力的培養(yǎng)擺在首位，為科技創(chuàng)新奠定人才基礎(chǔ)。各級政府必須站在時(shí)代的戰(zhàn)略高度上，借鑒印度大力發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)的雄心壯志和時(shí)代壯舉，拿出大手筆，加大投入力度，打造世界上激勵效應(yīng)最強(qiáng)的科技激勵制度，以制度創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新，走出一條獨(dú)特的民族科技振興之路。

一言以蔽之，上述所討論的問題實(shí)際上是由生產(chǎn)方式的變革所引發(fā)的整個(gè)社會形態(tài)的革命。如果說工業(yè)革命開啟了獲取資源的歷史之門，讓財(cái)富極大地涌流出來，那么，我們今天所進(jìn)行的這場生產(chǎn)方式的變革則實(shí)現(xiàn)了對資源獲取方式、速度、程序、數(shù)量的有效控制，從而達(dá)到人類與自然和諧相處的均衡狀態(tài)。

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Transformation of Economic Growth：The View of Government Behavior

SHAO Wei
（School of Economics＆International Trade，Zhejiang University of Finance＆Economics，Hangzhou 310018）

The change of economic growth is a benefit for country and great epoch-making feat．After discussing the relationship between the government behavior and the transition of economic growth，the main reasons are identified for the lagging transition of economic growth in China．First，because of traditional politics and ideology trends，the government still plays a role of economic orientation rather than society orientation；second，the traditional evaluation system mainly focuses on GDP，which has caused virtuous competition among regions and lack of interference with pollution．Therefore，in order to change the government′s administrative function of economics，it is necessary to improve the current evaluation system．Toward this end，some means of promoting a fundamental change are proposed in government behavior by conceptual innovation，management innovation，and institutional innovation，in order to achieve a comprehensive restructuring of the economic growth in China．

Mode of Economic Growth；Government Behavior；Transformation

F120．3

A

1000－7636（2014）09－0054－08

責(zé)任編輯：魏小奮

2014－06－25

浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與國際貿(mào)易學(xué)院副教授，杭州市，310018。