張 旭
(重慶大學 城市科技學院,重慶 402167)
社會資本視角下的政府治理
張 旭
(重慶大學 城市科技學院,重慶 402167)
社會資本和政府治理是當今學術界的兩個重要概念,屬于兩個不同的范式,從內涵界定上看,兩者存在著相互依存的正相關關系。社會資本在政府治理過程中發(fā)揮著重要作用,如可以減少公共行政成本、加大公民和政府的互動力度、培養(yǎng)官民的互相信任以及培育公民社會等。良好的政府治理有利于社會資本進一步發(fā)展。良好的政府治理,體現著政府和社會的互動合作及公共權力的共享,催生合作、信任、規(guī)范等理念。從軟實力的角度來審視社會資本,政府在社會資本建構中可以從以下幾方面入手:整合社會資本,著力培育現代意義上的社會資本;適應社會發(fā)展的需要,轉變公共行政理念,改革公共服務方式,重新界定政府的職能,構建服務型政府;以制度和法制建設為契機,構建法治型政府;打造誠信政府,提高政府公信力以及通過發(fā)展公民社會、公共領域,培育公民品德來培育公共精神。
社會資本;政府治理;公民社會;政府職能
1.作為一種觀念性資源:社會資本
社會資本是社會學、政治學以及經濟學等學科的一個重要概念。對于什么是社會資本,目前學術界還沒有形成共識。第一個提出社會資本概念的學者是 法 國 社 會 學 家 皮 埃 爾·布 迪 厄 (P.Bourdieu)。1980年,法國社會學家皮 埃 爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)在《社會科學研究》雜志上發(fā)表了題為“社會資本隨筆”的短文,正式提出了“社會資本”(Social Capital)這一概念。隨后,布迪厄、科爾曼、福山和帕特南等人從不同角度對社會資本進行了界定和闡述。皮埃爾·布 迪 厄 (Pierre Bourdieu)提 出,所 謂 社會資本就是“實際的或潛在的資源的集合體,那些資源是同對某些持久的網絡占有密不可分的。這一網絡是大家共同熟悉的,得到公認的,而且是一種體制化的網絡,這一網絡是同某團體的會員制相聯系的,它從集體性擁有資本的角度為每個會員提供支持,提供為他們贏得聲望的憑證”[1]。詹姆斯·科爾曼(James S.Coleman)從社 會 資本的功能 來 定 義 社會資本:“社會資本是根據其功能定義的。它不是一個單一體,而是有許多種,彼此之間有兩個共同之處:它們都包括社會結構的某些方面,而且有利于處于某一結構中的行動者——無論是個人還是集體行動者——的行動?!盵2]他 還 認 為:“和 其 他 形 式 的 資本一樣,社會資本也是生產性的,使某些目的的實現成為可能,而在缺少它的時候,這些目的不會實現。與物質資本和人力資本一樣,社會資本也不是某些活動的完全替代物,而只是與某些活動具體聯系在一起。有些具體的社會資本形式在促進某些活動的同時可能無用甚至有害于其他活動?!盵3]弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在《社會資本、公民社會與發(fā)展》一文中這樣界定社會資本:“社會資本是一種有助于兩個或更多個體之間相互合作、可用事例說明的非正式規(guī)范。這種規(guī)范從兩個朋友之間的互惠性規(guī)范一直延伸到那些像基督教或儒教之類的復雜而精巧的教條,牽涉范圍十分廣泛。它們必須能夠用現實人際關系中的具體事例來說明?;セ菪砸?guī)范潛在地存在于我與所有人的交往之中,但它只是當我與我的朋友交往 時才成 為現實?!盵4]在政治 學 領域對社會資本進行實證研究首推羅伯特·帕特南(Robert D.Putnam),他認為“社會資本是社會組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網絡,它們能夠通過促進合作行 為 來 提 高 社 會 的 效 率 ”[5]88。豐 富 的 社 會資本有利于解決集體行動的困境,提高社會效率。
基于以上定義,我們知道,作為一種觀念性資源,社會資本是存在于一定社會結構中的個人與團體、社會甚至國家在互動過程中體現的社會參與網絡、權威以及以公共精神形式出現的信任、規(guī)范、誠信等。社會資本是一個國家的“軟實力”,它具有外部性、不可轉讓性、共存性、公共性、增值性和可再生性等特征。社會資本可以降低人們的交易成本,提高社會效率。它通過人們之間的合作互動,增強彼此的信任和理解,促進公民社會的形成和民主政治的發(fā)展。
2.作為治理的一個中心:政府治理
作為治理的一個中心,政府在社會發(fā)展中起著至關重要的作用。政府的職能定位、規(guī)模、治理理念、治理工具以及治理模式都影響著治理的效果。英國治理理論學者杰瑞·斯托克曾指出:“公共管理從傳統的公共行政向治理的轉變,反映了政府在當代環(huán)境中運作方式的重大及持久的變化;相應地,政府履行功能與任務的能力框架也要隨之發(fā)生重大及持久的變化。”[6]包國憲認為,政府治理的概念有狹義和廣義之分。從狹義角度來說,政府治理意味著政府內部的治理,這包括政府體制改革、政府管理創(chuàng)新、政府管理價值理念的創(chuàng)新等諸多內容。從廣義上說,政府治理意味著政府對人們行使屬于社會的權力。政府代表社會施政,從社會獲取權力以促使全體社會成員履行自己的社會義務并使他們服從法律。同時,它也意味著政府及其公職人員切實履行社會契約規(guī)定的條件,即保障社會利益、促進社會公共意志的實現。這就是說,政府治理意味著政府通過行使公共權力而管理社會公共事務,解決公共問題,創(chuàng)造公共價值的活動。在這一過程中,政府必須處理其與 市 場 和 社 會 的 關 系[7]。本 文 采 取 的 是 廣義的概念,認為政府治理就是政府運用權力處理公共事務,解決公共問題,創(chuàng)建公共服務型政府,實現善治目標的過程,具有明顯的公共性和服務性特征。政府在這一過程中秉持的理念以及實現目標的方式與傳統政府管理有著本質的區(qū)別。政府治理重點強調政府與公民以及社會的合作理念,強調公共權力的分享。
作為兩個不同的理論范式,它們的研究對象是不同的。社會資本主要關注人與人之間的社會關系以及鑲嵌在社會結構中的信任、規(guī)范和參與網絡等公共精神。政府治理主要關注采取什么樣的治理理念以及什么樣的治理架構來實現公共利益的最大化,也就是如何實現“善治”,涉及到公共權力的運行、公共組織的改革及公民社會的培育等問題。但是,根據對社會資本和政府治理的概念界定,我們知道,社會資本和政府治理并不是毫無聯系的兩種范式,從公共管理的實踐角度出發(fā),結合治理理論來看,社會資本和政府治理存在著內在的關聯性,是相互依存的關系。
在社會資本和政府治理的關聯性這個問題上,中外學者進行了一系列的探討和研究。在國外,最早做出實證研究的是美國政治學教授帕特南,他在《使民主運轉起來:現代意大利的公民傳統》一書中通過分析意大利南北地區(qū)發(fā)展的差距得出社會資本和政府治理的正相關關系,認為“社會資本是使民主轉起來的關鍵因素”。弗朗西斯·福山在這個問題上和帕特南的觀點相近,他認為社會資本在促進社會經濟發(fā)展和民主制度的建設方面發(fā)揮著至關重要的作用,政府在社會資本的培育方面可以通過發(fā)展教育和提供必要的公共物品來發(fā)揮作用。“國家不僅能夠做一些積極的事情來創(chuàng)造社會資本,而且也能夠通過阻止一些事情來減少社會資本儲存的消耗?!痹趪鴥?,對這一問題進行研究的學者有燕繼榮、馬得勇、葉笑云、黃曉東等。燕繼榮在《投資社會資本——政治發(fā)展的一種新維度》一書中論述了社會資本在社會政治經濟發(fā)展中的功能,并認為作為一種資源,社會資本是值得投資的,但政府在促進社會資本的發(fā)展過程中應該減少對社會的干預,保護傳統。馬得勇認為社會資本和政府治理之間到底存不存在正向關聯性,取決于具體的政治制度,這是他通過對 69個國家的實證對比研究得出的結論?!霸诿裰髦贫冉ㄔO不完善、民主發(fā)展水平較低的情況下,社會資本對政府治理并不能產生顯著的影響;只有在民主發(fā)展水平比較高、民主制度比較健全的情況下,社會資本才能顯著地促進政府治理績效的提高?!比~笑云認為,社會資本和政府治理存在著辯證的關系,“既存在相輔相成的一面,又存在相對相反的一面”。黃曉東的觀點和葉笑云的觀點相似,也認為應該辯證地看待社會資本和政府治理的關系,政府在發(fā)展社會資本方面應該有所為有所不為。通過梳理相關研究,筆者發(fā)現,無論國外學者還是國內學者,都認為社會資本和政府治理存在著密切的聯系。本文無意重復其他學者的觀點,文章的切入點在于通過對社會資本在政府治理中的作用的闡述,基于我國的實際情況有針對性地提出政府治理的途徑。需要強調一點,在這些途徑中,政府公信力的建設無論是對社會資本的發(fā)展還是對政府治理都起著至關重要的作用,信任和社會資本有著本質的聯系。
1.社會資本在政府治理中的作用
首先,社會資本可以降低公民和政府交易的成本,確保公共政策的制定質量和提高公共政策的執(zhí)行效率。社會資本的核心價值要素信任、規(guī)范和參與網絡,尤其是信任在降低交易成本,確保公共政策的制定質量以提高公共政策的執(zhí)行效率方面發(fā)揮著重要的作用。信任是整個社會發(fā)展以及政府和公民互動的潤滑劑,“它與政治關聯密切,通過控制人們的行為來整合社會資源,有利于政治制度的架構,并且維系著政府治理行為趨向規(guī)范而強制,確保政府績效”[8]。美國公共管理學者弗萊希曼(Fleishman)認為,“如果人們確信民選的或者任命的公共官員所關心的并非是選民們的利益,而是這些官員的自我利益的話,再沒有任何一種事情,如判斷的失誤、浪費、低效、高稅率、過度的管制甚至戰(zhàn)爭的死亡,會比這種信念更能動搖代議制政府的根基。如果選民長時間普遍持有這樣的信念,那么,觀眾不僅會對從事治理的官員失去信任,而且會對整個政府本身失去信任”[9]。美國當代著名的公共行政學家弗雷德里克森也認為,如果公眾對政府失去信任,對民選的官員和任命的官員失去信任,那么,公眾就會對政府決策的執(zhí)行持不合作態(tài)度,特別是出現危機或者資源短缺的時候,如果這些決策的執(zhí)行需要某些犧牲,公眾是不會合作的。在這種情況下,政府的公共行政成本會增加,行政效率也會降低。因此,官民的良好互動與信任,加上順暢的政治參與渠道和利益表達渠道,不僅可以提高公共政策的制定質量,而且有利于公共政策的順利實施,提高政府執(zhí)行力。
其次,社會資本可以促進政府和公民的互動,有利于公民社會的形成。公民社 會,英 文為 civil society,又譯為市民社會。當代社會理論家哈貝馬斯用“公共領域”(public shpere)來闡明對“公民社會”的認識?!肮?共 領 域”是哈貝 馬 斯 (Jürgen Habermas)提出的概念。他認為,公民社會是獨立于國家的私人領域和公共領域。私人領域指以市場為核心的經濟領域,公共領域指社會文化生活領域。“公民社會由那些在不同程度上自發(fā)出現的社團、組織和運動所形成。這些社團、組織和運動關注社會問題在私域生活中的反響,將這些反響放大并集中和傳達到公共領域之中。公民社會的關鍵在于形成一種社團的網絡,對公共領域中人們普遍感興趣的問題形成一種解決問題的話語體制。”公共領域則成為調節(jié)國家與社會、公民關系的緩沖 地帶。[10]帕特南認為,作為一個公民共同體,公民社會的含義有:公民的參與;政治平等;團結、信任和寬容;合作的社會結構即社團的 存 在。戈 登·懷 特 (Gordon White)的 定義頗具代表性。他指出,“當代使用這個術語的大多數人所公認的公民社會的主要思想是:它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域,這一領域由同國家相分離的組織所占據,這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成,以保護或增進他們的利益或價值”。他主張將企業(yè)或經濟機構同公民社會分開來對待,前者作為經濟社會或經濟系統構成了公民社會的基礎。[11]
筆者認為,公民社會是介于國家和市場之間的社會民間組織和團體,是處于“公”與“私”之間的一個領域。發(fā)展公民社會,其意義不僅能夠體現民主政治的發(fā)展,體現國家權力向社會的回歸,體現還政于民的過程,而且是實現政府有效治理的現實基礎,沒有一個健全和發(fā)達的公民社會,就不能實現政府的良好治理。羅伯特·B·登哈特指出,“公民社會的發(fā)展有利于公民以多種方式參與社會公共生活,提高他們參與國家政治生活和管理公共事務的積極性。公民社會的出現是社會發(fā)展的必然結果,公民需要在行動中追求共同的善,并且和政治系統的核心價值——政治參與、政治公平、正義,保持行動上的一致”[12]。戈蘭·海 登 也 指出,“在世 界 上 許 多 地方,公民社會的興起有助于民主政府的出現。而在其他一些地方,民主選舉的政府制度的引入促進了公民社會的形成。這為新形式的社會資本的建設提供了政治空間”[13]。
公民社會的出現,體現著“小政府,大社會”的理念。作為社會資本的核心要義,信任、互惠、規(guī)范以及參與網絡是政府和公民溝通及聯系的關鍵。信任、互惠、規(guī)范以及參與網絡等價值理念的大量存在,公民之間互相以公民而不是陌生人、競爭者或潛在的敵人來對待。所以,社會資本非常重要,“因為它組成了一種力量,這種力量能提高社會的凝聚力,把人們從缺少社會道德心或共同責任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉變?yōu)槔婀蚕怼⒇熑喂矒陀猩鐣娓械纳鐣蓡T”[14]。公民社會的形成和強大,公民的參政意識和參與能力不斷提升,都對政府治理起著積極的作用。
再次,社會資本有利于提高公共行政人員的責任意識,提高他們處理公共事務的能力。公共行政人員的責任意識不僅是一種理念,更是一種行政倫理。公共行政人員的責任有主觀責任和客觀責任兩種。主觀責任是與公共行政人員本身相關的一種價值理念、倫理準則和職業(yè)道德,客觀責任主要是與行政環(huán)境相關的責任,表現為公共行政人員嚴格履行自己的職責,實現公共利益;對上級組織負責和對公民負責,切實回應公民的利益訴求。無論是主觀責任還是客觀責任,對于公共行政人員來說,關鍵就是在行使公共權力的過程中來實現公共利益的最大化,做到嚴己自律,權為民所用、情為民所系、利為民所謀。責任意識的培養(yǎng),不僅需要公共行政人員的自身建設,還需要社會資本這個外部條件。公共行政人員只有與公民加強聯系,增強互信,才能切實了解公眾的期盼和需要,在此基礎上來滿足公民的需要,實現公共利益和善治目標的實現。在這種公共行政實踐中,公民的責任意識不斷得到強化,處理公共實務的能力不斷增強,治理水平得以提高。
最后,社會資本有利于公民參與網絡的形成,促進民主制度的建立和民主的發(fā)展。民主制度的建立和民主的發(fā)展是需要過程和條件的,社會資本為民主制度的建立和民主的發(fā)展提供了很好的條件。在一個社會資本豐富的社會中,公民之間的信任度才會較高,公共參與意識才會不斷增強,才會有公民參與網絡的形成和民主制度的建立以及民主的發(fā)展。在一個社會資本匱乏、爾虞我詐普遍存在的社會,人與人之間缺乏理解、信任和尊重,以消極的心態(tài)來看待政治和公共事務,再加上參與渠道的不暢通,公民的參與網絡無從談起,民主制度的建立和民主的發(fā)展就會受到很大的限制。
2.良好的政府治理對社會資本的形成起著積極的促進作用
治理強調治理主體和權力來源的多元化,強調政府和公眾的互動與合作,突出社會力量在解決公共問題上的作用。政府治理要想實現善治的目標,必須注重官民的互動與合作,提高公民的參政意識和參政的積極性。政府治理的關鍵在于準確界定政府的職能,恰當處理政府與社會及市場之間的關系。政府治理的有效開展,良好秩序的形成以及規(guī)章制度的合理建構,這些都離不開政府對公眾權利的尊重和保護,以及在互惠互信的基礎上形成的公民社會,而公民社會正是社會資本培育和發(fā)展的土壤。弗朗西斯·福山就認為,“國家通過有效提供必需的公共物品特別是通過保護財產權和公共安全,間接地促進了社會資本的創(chuàng)造”[4]。
首先,政府治理基于公共利益價值取向的基礎有利于提高整個社會的信任程度。政府治理在實現公共利益的過程中強調公民的參與作用,增強官民和公民與公民之間的互動和互信。因此,“在行政人員與公民的對話和治理過程中,行政人員可以更多地了解社情民意,而同時強化了公眾對行政人員的監(jiān)督。這樣,行政人員才會真正做到執(zhí)政為民,勤政為民,勵精圖治以高度負責任的精神及效率和效能兼具的方式服務公眾,因而從某種意義上講提升信任社會資本 的 存 量”[15]。另 外,政 府 治 理 過 程 中的公開透明和內外溝通渠道的暢通,對社會資本的發(fā)展起著重要的推動作用,“如果政府增加自身運作的透明度,允許公民通過各種渠道表達他們的政策偏好和不滿,并使自己的所作所為向公民負責,人們就會增強對政治制度本身公正性、穩(wěn)定性和可預測性的信心,對制度的信心反過來可以增強人們彼此間的信任感”[16]。
其次,政府治理有利于形成良好的社會規(guī)范和拓寬公民的參與網絡,提升社會資本水平。政府治理的發(fā)展,公民社會的公共精神和公民意識不斷得以提高,公民權得到保證,社會活力得以激發(fā),公平意識逐步形成,平等參與意識提高,參與制度和社會規(guī)范得以確立,這些都有利于提高社會資本水平。在政府治理過程中,由互惠形成的規(guī)范是一個相互信任和緊密合作的整體秩序,反映了群體內的公共利益取向。由于這種制度化的規(guī)范涵蓋著愛、忠誠、奉獻、尊重、友誼以及恨、憤怒、恐懼和嫉妒等復雜情感,從而有利于增進社會成員的行為可預測性和組織的凝聚力,容易取得社會組織和公民的認同,政治必然具有較強的合法性基礎。但互利互惠的社會規(guī)范形成的秩序有其自身的脆弱性和局限性,需要政治權力的有效參與來協調社會組織間的關系,需要自上而下的強制性來捍衛(wèi)正常的社會秩序。
政府治理就是為了實現“善治”,要實現這個目標就要對政府職能進行恰當的定位,正確處理政府與社會、政府與市場、政府和公民的關系。社會資本具有明顯的公共性特征,政府要履行培育社會資本的職能,從推動力來看,“政府是社會資本的最大來源之一,政府的合法性和可信度對于社會資本的形成和增加至關重要”[17]。結合目前我國政府治理的現狀,為了更好發(fā)揮社會資本在政府治理中的作用,政府應該在整合社會資本、培育當代價值規(guī)范;建設服務型和法治型政府;加強政府誠信建設,構建社會信任機制;培育公民精神等方面切實履行好自己的職能。
1.整合社會資本,提高社會資本水平
中國目前處于社會的轉型期,社會價值多元化,社會資本正經歷著由傳統社會資本向現代社會資本的轉變。中國目前的狀況是,傳統社會資本存量較充分,現代社會資本存量不足。我國傳統社會資本主要以家族社會資本、血緣社會資本、鄉(xiāng)土社會資本等形式存在,以“關系”為核心。中國社會是一個傳統的人情社會,人們在交往過程中注重面子和人際關系。中國傳統社會資本存在的范圍較小,人們之間的信任較容易達成,強調非正式的社會關系,社會資本主要以血緣關系和地緣關系為核心?,F代社會資本主要指人們在交往過程中以權利和義務為基礎形成的信任、互惠、規(guī)范和參與網絡。隨著我國民主政治的發(fā)展以及市場經濟體制的確立和不斷完善,“我國在現代民主政治和市場經濟的發(fā)育過程中生長出諸多現代社會資本要素,這些要素強調公民的主體、權利和參與意識,提倡團結、合作和信任的公共精神,他們的出現為我國治理型行政模式的構建奠定了堅實的 基 礎 ”[18]。與傳 統 社 會 資 本 相 比,現代社會資本更加注重個人能力的發(fā)揮和個人價值的實現,強調社會成員之間的自主、平等、信任和互惠合作關系。面對我國傳統社會資本和現代社會資本交織并存的現狀,基于發(fā)揮社會資本的作用和善治目標的實現,我們必須加以整合社會資本。
首先,改造傳統資本,促進傳統資本向現代資本的轉變。以地緣、宗族和血緣等為載體的傳統社會資本,對我國經濟社會的發(fā)展起到了積極的作用,有利于社會的穩(wěn)定和社會秩序的建立。但是,中國存在著大量的不良傳統社會資本要素,像官本位意識、對權威的服從和人治理念、金錢萬能意識、個人崇拜理念等,這些不良傳統社會資本的存在,導致社會的信任和互惠程度較低,不利于民主精神的發(fā)展和政府治理的開展。對傳統社會資本的改造,使之向現代社會資本轉變,政府的作用就是“通過法律、制度和機構的建立與健全以及政府工作作風的改進,全面塑造和提高政府形象:加大制度創(chuàng)新的力度,從制度規(guī)范的角度對垂直型的政府治理結構進行重組,合理規(guī)范各級政府內部不同職能部門和不同層級政府之間的權限劃分,從而通過新型的治理方式進行有效的治理 ”[19]。 也 就 是 說,政 府 要 “強 化 制 度 建設、規(guī)范政治權利的使用,降低人際關系在資源配置中的重要性,發(fā)揮市場資源配置的決定性作用,使社會資本成為法治的彌補和社會良性運轉的潤滑劑而不是資源配置的主要機制和社會不公平的起點,防止社會資本成為既得利益的代名詞。通過市場、法治、民主、效率等一系列現代要素的培育將傳統社會資本轉變成現代意義上的公民型社會資本是治理視野下我國社會資本整合的重中之重”[4]。
其次,培育現代社會資本。
第一,政府要“以人為本”,實現“依法治國”和“以德治國”相結合,不斷提高整個社會公民的法律意識和道德水平?!耙婪ㄖ螄焙汀耙缘轮螄毕嘟Y合,就是以法律的形式規(guī)定政府以及公民的權利和義務,不僅使法律、法規(guī)以及正式制度在政府治理過程中發(fā)揮重要的作用,而且也要發(fā)揮非正式制度和文化價值的作用。
第二,大力發(fā)展市場經濟,創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境。市場經濟的本質就是競爭經濟和法制經濟,強調商品交換者的平等互惠。大力發(fā)展市場經濟,可以不斷提高公民的法制意識和平等互惠理念。
第三,加強社會信用體系建設,不斷提高整個社會的信用水平。信用不僅是市場經濟發(fā)展的保障,還是社會發(fā)展的潤滑劑。政府信用是社會信用體系的重要組成部分,政府信用水平對社會信用體系的建設起著至關重要的作用。因此,加強社會信用體系建設,政府要發(fā)揮主導作用,從兩個方面入手:加強制度建設和法律法規(guī)建設,逐步實現國家治理的制度化、法制化。
2.轉變行政理念和政府職能,打造服務型政府
公共行政理念,簡單地來說就是公共行政機關和公共行政人員在從事公共活動,實現公共利益的過程中秉持的價值觀念。傳統的公共行政理念認為政府是“全能政府”,生產和提供公共物品是政府的專利。實踐證明,政府也不是萬能的,政府也會失靈,政府失靈造成的后果有時候比市場失靈造成的后果還嚴重。所以,政府不可能是全能政府,只能是有限政府,管得最少的政府就是好政府。從政府治理的角度來看,政府不僅要“瘦身”,而且新型的公共行政文化和公共行政人員行為規(guī)范必不可少。所以,就當下中國的治理實踐來說,迫切需要政府摒棄權威主義治理理念,實現從“政府本位”向“社會本位”,從“全能政府”向“有限政府”的轉變。服務型政府是我國政府的發(fā)展目標,中國行政管理學會2007年年會認為,與我國社會主義和諧社會相適應的“服務型政府”概念應是一個更為廣義的概念,即服務型政府是在公民本位,社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的,以服務為宗旨并承擔服務責任的政府。服務型政府是民主政府、法治政府、有限政府和責任政府。服務型政府的理論基礎是新公共服務理論,新公共服務理論強調以人為本、尊重公民的公民權和參與權。服務型政府就是在公民本位和服務理念的指導下,政府在社會發(fā)展過程中扮演服務者的角色,依據公民的意愿和需要來履行提供公共產品和服務的職能。服務型政府一個重要的內容就是增進政府和公民之間的相互信任,公民在治理中扮演至關重要的角色。服務型政府的作用在于“服務”以及“創(chuàng)造各方共同參與政策制定和執(zhí)行的機會。為了確保公共利益居于主導地位,政府有責任促進公眾之間的對話和協商,鼓勵公眾形成 共同的價值理念、集 體 意 識和 采 取 一 致 的 行 動”[20]。 打 造服務型政府就要以公民為中心,以轉變政府職能為契機,進行政府的流程再造,優(yōu)化公共行政體制,實現電子政務;全面提高公共行政人員的素質;健全公民參與機制;健全政府問責制;實現政府的績效管理;加強公民教育,培育公共精神;大力發(fā)展非政府組織和公民社會。
3.加強制度創(chuàng)新,建設法治型政府
制度規(guī)范人行為的準則和規(guī)程,在社會運行過程中起著極其重要的作用,鄧小平曾說過“好的制度能讓壞人變好,壞的制度能讓好人變壞”。在制度的遵守和運行方面,社會資本起著重要的作用,“社會資本是溝通個人和制度的介質。一方面,以信任、規(guī)范、互惠、合作等為內容的社會資本構成了公民美德的基礎,為法律的遵守和維護提供了倫理基礎。社會資本形成對政府權利的制約力量,把政府的運行納入法律框架內。另一方面,法律、法規(guī)是支持社會資本運作的正式制度系統。社會資本存量的增加,信用社會的建立有賴于政府提供完善的正式制度和法治并有效執(zhí)行這些制度作保障,有賴于政府為公民社會活動確立人人適用的普遍法律規(guī)則以及對公民社會自身無力解決的矛盾或沖突進行協調,克服社會的 不 自 足 性。”[21]政 府 要 提 供 法 律、法規(guī)和制度,規(guī)范人們的行為,首先要健全自身制度建設。因此,政府要以建設法治型政府為契機,加強自身制度建設。法治型政府,一般來講,就是在法治理念下成立和從事公共活動的政府。從某種意義上講,法治型政府也就是責任政府、廉潔政府、有限政府、民主政府和效率政府。首先,政府要依法成立,也就是政府的合法性問題。其次,政府的一切活動要有法律依據和依法進行,做到依法行政。再次,政府要受到法律的監(jiān)督和制約,做到廉潔高效。最后,政府是有限政府和民主政府,政府的職能由法律來規(guī)定,政府履行職能要切實尊重民意。以制度創(chuàng)新來推動法治型政府建設,就要做到政府制度以及法律法規(guī)的健全;政府內部監(jiān)督制度的建構和完善;公務員制度的完善;政府決策制度和執(zhí)法制度的完善和政治民主化制度建設。建設法治政府,政府不僅要懂法、守法,還要敬畏法律,以自身做表率,以制度作為法治的基礎,推動整個社會的法治進步。因此,“在社會的理性化和制度化基礎上產生的社會資本,越來越成為法治的重要補充,這樣可以逐步杜絕權力向社會關系和人際關系的介入,是社會資本逐步從傳統的封閉狀態(tài)走向現代的開放格局,進而改變傳統社會資本的分布不均衡狀況,使個體的自利行為在理性的指導下進行博弈,防止特殊利益對公共利益的侵蝕,以實現公共利益的最大化”[16]。
4.加強政府信用建設,提高政府公信力
政府信用,說到底還是政府的公信力問題。燕繼榮認為,政府公信力來自兩個方面:第一,政府所提供管理和服務的“公共性”,體現為政府在多大程度上秉持公正立場,不為自己謀利,也不為特殊利益集團所“俘獲”。第二,政府滿足民眾需求的“回應性”體現為政府的作為能力,特別是對于公共制度、公共規(guī)則和公共政策的供給能力或創(chuàng) 新能力。[22]政府信用反映公眾對政府的信任程度以及政府在公眾心目中的形象和地位。在政府治理過程中,政府信用水平決定著政府治理的效果,“多元主體參與治理需要以普遍的社會信任為基礎,這其中以政府信用為社會信任的核心。政府一切行為都必須以政府信用作為前提,政府信用可以減少政府的公共治理成本,提高公共治理效率,政府信用更是社會信用體系的支柱。政府應該以建設政府信用、提高普遍的社會信任為目標。”[23]
因此,加強政府信用建設,政府一方面要秉持公共價值理念,遵紀守法,做好榜樣,體現公平和正義,行政行為合法合理、公開透明,切實尊重公民的合法權益,對公民合法合理的訴求給予及時的回應;另一方面,政府要在信息公開的基礎上廣泛調動公民參政議政的積極性,讓公民在治理過程中扮演重要的角色。高水平的政府信用,可以提高整個社會的信任水平,有利于社會資本的發(fā)展。另外,政府信用建設還要加強行政人員自身素質建設,提高他們的政治素質和道德素質。
5.大力培育公共精神
首先,發(fā)展公民社會。促進公民社會的發(fā)展,關鍵在于打破國家動員和配置資源的壟斷地位,放松社會管制,對社會進行授權,提高公民社會的自治能力。鑒于此,政府就要盡力改變國家與社會在治理過程之間的不平衡關系,創(chuàng)造寬松、和諧的制度環(huán)境來發(fā)展社團,并有序地推進社團自主性、自治化和制度化的發(fā)展,不斷使公民參加社團、參與公共事務和公共生活的積極性得以提高。創(chuàng)造條件不斷增強公民與公民之間、公民與群體之間乃至群體和群體之間的互動和溝通,政府在治理過程中推行的電子政務、聽證會制度、市長熱線、政府公開等措施不僅利于提高公民的政治參與水平,而且還可以培養(yǎng)公民的公共品質。在公民社會中,只有存在著團結、互信、信任、友愛、幫助等優(yōu)良品質,公民具有高度的主體意識、權利意識、參與意識和責任意識,才會有政府和公民社會的良好互動,才會不斷積累政府治理所需的社會資本,為政府治理順利進行創(chuàng)造條件。
公共精神一般指公民以平等的主體資格積極參與公共事務,對社會基本價值觀念的認同、公共原則和公共規(guī)范的遵守和維護,是一種基于公民權而體現的公民美德,也是一種社會資本。公民精神的內涵不僅包括信任、尊重、規(guī)范、誠信等公共精神,還包括權利理念、平等理念、公共責任理念、包容理念、法制理念、公共參與理念等現代公民理念。帕特南認為對公共利益產生重要影響的公共精神,其實質含義有:(1)公民的參與。公共精神本質上就是一種政治參與精神。對公共事務的參與,公民不僅可以實現個人利益,更重要的是在實現個人利益的同時促進了公共利益的實現。(2)政治平等。社會共同體的所有成員都擁有平等的權利,承擔平等的義務,內部成員之間的連接紐帶是互惠合作的橫向關系。(3)團結、信任和寬容。盡管公民對各種具體事務的意見可能并不一致,甚至可能產生沖突,但是有美德的公民還是樂于助人和相互尊重的。(4)團結和協作。社團成員在政治上更成熟,更有社會信任感和認同感,有更多的社會參與,也有更強的行為能力。參與公民組織培養(yǎng)了參與人合作的技巧和在集體活動中分擔責任的意識。[5]100-103較強的公共 精 神可以為政府治理提供良好的條件,而政府治理的實施也有利于公共精神的培育。為此,政府要加強制度建設,更新治理理念,保證政治參與渠道的暢通,切實尊重公民在現代社會所具有的公民權,使每個公民在公共管理的過程中都能夠發(fā)揮自己的作用,獻言獻策,積極參與公共事務。
首先,大力發(fā)展公民社會。促進公民社會的發(fā)展,關鍵在于打破國家動員和配置資源的壟斷地位,放松社會管制,對社會進行授權,提高公民社會的自治能力。鑒于此,政府就要盡力改變國家與社會在治理過程之間的不平衡關系,創(chuàng)造寬松、和諧的制度環(huán)境來發(fā)展社團,并有序地推進社團自主性、自治化和制度化的發(fā)展,不斷使公民參加社團、參與公共事務和公共生活的積極性得以提高。創(chuàng)造條件不斷增強公民與公民之間、公民與群體之間乃至群體和群體之間的互動和溝通,政府在治理過程中推行的電子政務、聽證會制度、市長熱線、政府公開等措施不僅利于提高公民的政治參與水平,而且還可以培養(yǎng)公民的公共品質。在公民社會中,只有存在著團結、互信、信任、友愛、幫助等優(yōu)良品質,公民具有高度的主體意識、權利意識、參與意識和責任意識,才會有政府和公民社會的良好互動,才會不斷積累政府治理所需的社會資本,為政府政府治理順利進行創(chuàng)造條件。
其次,促進公共領域的發(fā)展,不斷提高公民的政治積極性和參與意識。公共精神的培育和形成需要公民公共生活的體驗和政府的推動,為公民的平等參與和政治對話創(chuàng)造實踐空間,這種空間我們稱為公共領域。按照哈貝馬斯的觀點,公共領域指的是一個國家和社會之間的公共空間,市民們假定可以在這個空間中自由言論,不受國家的干涉。意指的是一種介于市民社會中日常生活的私人利益與國家權利領域之間的機構空間和時間,其中個體公民聚集在一起,共同討論他們所關注的公共事務,形成某種接近于公眾輿論的一致意見,并組織對抗武斷的、壓迫性的國家與公共權力形式,從而維護總體利益和公共福祉。[24]也就是說,公共領域是指“公民自由討論公共事務、參與公共活動的非官方空間”。公民在公共領域里可以就某個政治議題進行公開討論,表達意見和建議,形成公眾輿論。公民在參與實踐的過程中,不斷提高參與技能水平,民主價值理念和法治精神得以塑造,一方面鍛煉了自己,另一方面學會了相互尊重和理解,為政府和別人著想,把個人利益和國家利益聯系起來,這都有利于公共精神的培育和形成。
最后,大力培育公民間的互信、合作、真誠等公民品德。政府治理不僅要求政府發(fā)揮主導性的作用,而且要求社會以及公民的參與,治理離不開政府,更離不開公民。在對公共事務的參與中,公民之間的信任和合作至關重要,直接影響治理的結果。具備良好品德的公民有著較高的政治參與積極性,在政治參與中善于合作和奉獻,尊重法治和規(guī)則,形成適合民主和法治要求的“公民性”社會資本。
作為政府管理社會的一種工具或者模式,政府治理是在西方國家提出治理理念的背景下而出現的,是為了達到善治的一種手段。學者從不同角度來探討提高政府治理水平的途徑,主要分為“硬件”和“軟件”兩個角度。從“硬件”角度來講,提高政府治理水平途徑有:改善政府組織機構、重新定位政府職能、轉變公共行政方式、強化公民參與的制度建設等。從“軟件”角度來講,主要基于兩個維度:治理理念和社會資本。至于社會資本和政府治理的關系,很多學者通過相關研究證實了他們之間的正相關性,帕特南教授對意大利南北地區(qū)的實證研究證明了這一點。意大利北部地區(qū)比南部地區(qū)的經濟發(fā)展順利,政府績效較高,民主制度較完善,關鍵在于北部地區(qū)蘊含著較為豐富的社會資本,并且存在著多個自治團體。以社會資本為視角來研究政府治理是有理論價值和現實意義的,對于轉型中的中國來說更是如此。至于社會資本的作用,在公共行政學界有“資源說”和“工具說”兩種?!百Y源說”認為,作為一種軟實力,社會資本是一個國家和社會的資源,關鍵在于投資和開發(fā)?!肮ぞ哒f”認為,社會資本作為一種工具,可以降低社會運行的成本,在社會發(fā)展過程中起著潤滑劑的作用。本文把社會資本看做一種觀念性的無形資源,這種無形的資源在個人、社會和國家層面都存在著,對政府治理水平的提高發(fā)揮著重要的作用,是政府值得投資的資源。
由于封建社會的長期存在,我國目前整個社會還有深深的“人治”烙印,再加上歷史原因,人們對公共事務普遍持較冷漠的態(tài)度,這些都影響現代意義社會資本的發(fā)展。從這一角度來講,政府培育現代社會資本任重道遠,政府可以在法制建設、公民社會發(fā)展、公共精神培育以及提高公民素質方面發(fā)揮積極的作用。至于政府自身而言,要打造服務型政府和法治政府,不斷提高政府的公信力,提高政府的合法性基礎。在社會資本和政府治理存在正相關的前提下,以上措施可以提升政府治理的績效。當然,社會資本只是政府治理績效函數中的一個自變量,不能把一切都寄托在社會資本這一要素上來,社會資本作用的發(fā)揮也需要一定的社會土壤和制度環(huán)境。總之,作為一種軟實力和資源,社會資本是有利于提高一國政府的競爭能力和治理能力,促進社會的良性運轉。當然,政府治理水平的提升,亦可以促進社會資本的發(fā)展。
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責任編輯:鄭曉艷
(E-mail:zhengxiaoyan1023@hotmail.com)
The Governm ent Governance in the Perspective of Social Capital
ZHANG Xu
(School of City Science and Technology,Chongqing University,Chongqing 402167,China)
Government governance and social capital are two important concepts in today’s academ ic circle,belonging to two different paradigms,there is a positive relationship of interdependence between them judging from the definition.Social capital plays an important role in the process of government governance,such as reducing the cost of public administration,increasing the intensity of the interaction of citizens and government officials,training the trust between the citizen and government officials and cultivating the civil society.Good government governance is conducive to the further development of social capital.Good government governance reflects the interaction of the government and the society and the share of public rights,creates the concept of cooperation,trust,specification and so on.To examine social capital from the angle of soft power,the government can start from the following several aspects in the construction of social capital:the integration of social capital,cultivating the modern social capital;meeting the needs of social development,changing the idea of public administration,reforming the public service mode,redefining the functions of government,building a service-oriented government;based on the system and using legal construction as an opportunity,to construct the government ruled by law;to build an honest government to improve the credibility of the government.Through the development of civil society,public sphere,public morality to cultivate public spirit.
social capital;government governance;civil society;functions of the government
D630
A
1006-6152(2014)05-0083-09
2014-04-21
本 刊 網 址·在 線 期 刊 :http://qks.jhun.edu.cn/jhxs
張 旭,男 河南周口人,重慶大學城市科技學院講師。