陳婉玲

義工組織系統(tǒng)信任的制度構(gòu)建

陳婉玲

由慈善信任危機(jī)引發(fā)的社會(huì)不信任環(huán)境在客觀(guān)上遏制了義工組織的發(fā)展，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于以法律形式確立多層次約束機(jī)制，以制度形塑義工組織的系統(tǒng)信任，其核心是以監(jiān)管制度約束義工組織行為，以健全的評(píng)估問(wèn)責(zé)機(jī)制、明確的社會(huì)交代義務(wù)增強(qiáng)義工組織信用的可見(jiàn)性和組織的可識(shí)別性。

義工組織 系統(tǒng)信任 制度構(gòu)建

傳統(tǒng)的人際信任以道德和價(jià)值觀(guān)為基礎(chǔ)，在熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被打破以后，共同的道德價(jià)值規(guī)范面臨重建和形成有效約束機(jī)制的問(wèn)題。制度作為博弈的規(guī)則是培育和塑造社會(huì)信任的基礎(chǔ)，尤其是法律制度更是維護(hù)和推進(jìn)社會(huì)信任的重要保障。人們“之所以信任他人，是因?yàn)橄嘈胚@些社會(huì)機(jī)制的有效性”[1]鄭也夫、彭泗清等：《中國(guó)社會(huì)中的信任》，〔北京〕中國(guó)城市出版社2003年版，第3頁(yè)。。法律是社會(huì)組織一致性和穩(wěn)定性的牢固基礎(chǔ)，一個(gè)強(qiáng)有力的法治系統(tǒng)會(huì)降低交易成本，使信任的風(fēng)險(xiǎn)更低。因此，通過(guò)法律制度的約束規(guī)范義工組織運(yùn)行是義工組織培育社會(huì)信任主要途徑[2]約束機(jī)制的構(gòu)建，并不表明取消或者限制組織的自由和社會(huì)自治，而是為了更好地維護(hù)組織自由和社會(huì)自治。美國(guó)學(xué)者祖克爾通過(guò)對(duì)美國(guó)工業(yè)化過(guò)程信任產(chǎn)生機(jī)制的變化考察，認(rèn)為“大量外來(lái)移民的涌入、人口流動(dòng)的加劇及企業(yè)組織的不穩(wěn)定等因素導(dǎo)致基于交往過(guò)程而產(chǎn)生的信任(process based trust)機(jī)制相當(dāng)混亂，有效性降低。另一方面，由于理性化科層組織的發(fā)展、專(zhuān)業(yè)資格制度的推廣、規(guī)章和立法的加強(qiáng)，使得由法制而產(chǎn)生的信任(institutionally based trust)機(jī)制得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用”。Zucker,L.G.(1986)Production of trust:Institutional sources of economic structure,1840-1920.In B.M.Staw&L.L.Cummings(Eds.),Research in Organizational Behavior,8,53-111.Greenwich,CT:JAIPress.。

一、完善政府過(guò)程監(jiān)管，規(guī)范義工組織發(fā)展

監(jiān)管是國(guó)家（政府）對(duì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵤└深A(yù)的基本方式，它是特定的國(guó)家機(jī)構(gòu)或其授權(quán)組織，根據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵤┕芾?、控制和引?dǎo)的一系列制度和行為的總稱(chēng)[3]楊道波：《公益性社會(huì)組織約束機(jī)制研究》，〔北京〕中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第162頁(yè)。。監(jiān)管不同于管制，監(jiān)管是基于市場(chǎng)的必要措施，具有契合經(jīng)濟(jì)規(guī)律或發(fā)展規(guī)律的相容性和規(guī)范性特點(diǎn)，而管制則主要體現(xiàn)政府單方的意志性，常常蘊(yùn)含著反市場(chǎng)的強(qiáng)力干預(yù)行動(dòng)，“全能?chē)?guó)家”的集權(quán)式理念色彩濃厚。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)施嚴(yán)格的設(shè)立管制[1]，從源頭上實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)組織的控制。從思想淵源上看是政府公權(quán)力壟斷與民眾社會(huì)力量的對(duì)抗，反映了對(duì)固有社會(huì)秩序的維護(hù)與公民社會(huì)發(fā)展的沖突，本質(zhì)上是一種典型的控制型管理模式[2]。從理論上看，服務(wù)于特定群體利益的社會(huì)組織，雖無(wú)經(jīng)濟(jì)利益之追求，但也不具有公益組織的目的，不會(huì)惠及社會(huì)普通民眾，這種社會(huì)組織為特定群體利益驅(qū)使，有可能謀求不正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)利益，確有實(shí)行設(shè)立管制的必要。然而，義工組織與其他社團(tuán)的不同之處在于它的公益性和去政治化，義工組織成員無(wú)償提供自己的勞動(dòng)與服務(wù)，奉獻(xiàn)愛(ài)心、扶貧幫困，有公益而無(wú)私利、有奉獻(xiàn)而無(wú)索取，既有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)，也可以提高社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理水平，增加社會(huì)凝聚力，弘揚(yáng)社會(huì)道德和核心價(jià)值觀(guān)，如此有百利而無(wú)一害的社會(huì)團(tuán)體，政府應(yīng)確立鼓勵(lì)發(fā)展而非限制的監(jiān)管目標(biāo)。

“政府盡管建立了一套注冊(cè)體系，但這些程序不應(yīng)阻礙組織的發(fā)展，而應(yīng)輔助慈善組織的創(chuàng)立和適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作。”[3]對(duì)慈善組織的行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于主體從設(shè)立到終止的整個(gè)過(guò)程，但嚴(yán)格的身份控制立法思維在很大程度上牽制了公益慈善組織的快速發(fā)展，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)借鑒英美法系國(guó)家行為控制之立法思路，將行為作為政府監(jiān)管的重點(diǎn)[4]。過(guò)程監(jiān)管應(yīng)側(cè)重義工組織活動(dòng)過(guò)程的合法性控制和質(zhì)量控制，有利于激發(fā)民眾參與社會(huì)服務(wù)的熱情，提升民間義工組織服務(wù)質(zhì)量，防止和減少社會(huì)資源浪費(fèi)。一個(gè)值得借鑒的成功例證是新加坡政府對(duì)義工組織的引導(dǎo)模式。新加坡政府對(duì)民間組織一向?qū)嵤﹪?yán)格的政府管制，凡社團(tuán)成立必須注冊(cè)，否則被視為非法，總的理念是在保安、穩(wěn)定及公眾期望之間維持一個(gè)平衡點(diǎn)，但對(duì)“那些不太可能引起法律、治安與保安問(wèn)題的社團(tuán)”仍一經(jīng)申請(qǐng)“即可自動(dòng)注冊(cè)”[5]。在新加坡，政府一般不干預(yù)社團(tuán)活動(dòng)，但是卻有較為嚴(yán)格的社團(tuán)活動(dòng)規(guī)范。凡在政府注冊(cè)的社團(tuán)都必須在該社團(tuán)登記的宗旨范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，不能從事章程規(guī)定以外的任何活動(dòng)，如有違反，政府將處以包括監(jiān)禁、罰款在內(nèi)的懲罰措施，任何民間社團(tuán)均不能以社團(tuán)的名義進(jìn)行任何政治活動(dòng)。注冊(cè)社團(tuán)要遵守新加坡的一切法律和條令，社團(tuán)實(shí)行自治，社團(tuán)在章程指導(dǎo)下進(jìn)行自我管理。

政府對(duì)義工組織由設(shè)立管制變?yōu)檫^(guò)程監(jiān)管，就應(yīng)當(dāng)重新定位監(jiān)管目標(biāo)，界定公益和慈善的標(biāo)準(zhǔn)，摒棄傳統(tǒng)的準(zhǔn)入雙重審批制，實(shí)行設(shè)立階段的備案登記制，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，取消組織資格的財(cái)產(chǎn)規(guī)模限制，簡(jiǎn)化認(rèn)證程序，統(tǒng)一審查監(jiān)督機(jī)關(guān)，做好義工組織設(shè)立的事前審查[1]如《德國(guó)民法典》第21條規(guī)定：非營(yíng)利性社團(tuán)因登記于主管初級(jí)法院而取得權(quán)利能力，其成立無(wú)須獲得許可，只要符合法律規(guī)定的形式要求，即可因注冊(cè)而取得法人資格。可喜的是，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》，提出重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門(mén)依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理。；除此之外，最為重要的是加強(qiáng)對(duì)義工組織日常運(yùn)作監(jiān)管，明確監(jiān)管機(jī)關(guān)及其職責(zé)。政府對(duì)義工組織實(shí)施過(guò)程監(jiān)管的職能部門(mén)應(yīng)該是各級(jí)民政部門(mén)，通過(guò)考核指標(biāo)的設(shè)置和完成情況，系統(tǒng)跟蹤義工組織開(kāi)展服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。過(guò)程監(jiān)管的內(nèi)容主要是對(duì)義工組織執(zhí)行法律、法規(guī)、章程情況，開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，公益項(xiàng)目執(zhí)行情況以及機(jī)構(gòu)、人員變動(dòng)情況等進(jìn)行監(jiān)督管理，包括（1）資格審查；（2）不定期檢查；（3）年度檢查（定期檢查）；（4）變更和終止監(jiān)管等，同時(shí)，對(duì)檢查結(jié)果做出評(píng)價(jià)并以此實(shí)施獎(jiǎng)懲。我國(guó)現(xiàn)行社團(tuán)年檢制度雖然已經(jīng)確立，但法制化水平不高，年檢內(nèi)容形式化審查嚴(yán)重，年檢結(jié)果運(yùn)用不充分，更沒(méi)有建立有效的激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制，而不定期的臨時(shí)檢查則沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定，這都嚴(yán)重影響了政府對(duì)義工組織運(yùn)營(yíng)過(guò)程監(jiān)管的有效性。

二、建立評(píng)估問(wèn)責(zé)機(jī)制，助推義工組織信用可見(jiàn)性

大量慈善公益異化事件侵蝕了慈善組織的社會(huì)地位和形象，只有透明而負(fù)責(zé)任的義工組織才能恢復(fù)公眾的信任度，而有效的外部監(jiān)督則是引導(dǎo)義工組織健康運(yùn)行的保障。盡管改革后民政部門(mén)集登記審查和監(jiān)督管理于一身，但行政監(jiān)督所花費(fèi)的高成本往往使政府官員對(duì)社團(tuán)組織的過(guò)程監(jiān)管流于形式，重登記而不注重管理[2]我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第五章分別規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理職責(zé)，其中，業(yè)務(wù)主管單位不僅擁有登記審批權(quán)，還必須負(fù)責(zé)所轄社會(huì)團(tuán)體的日常監(jiān)督管理，“監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策，依據(jù)其章程開(kāi)展活動(dòng)”。見(jiàn)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第28條第1款第2項(xiàng)。《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能集中由民政部門(mén)行使。。在行政監(jiān)督乏力狀況下，必須探討社會(huì)監(jiān)督的多元模式，構(gòu)建更具獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性與技術(shù)性的社會(huì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，增加組織的可識(shí)別性，彌補(bǔ)政府監(jiān)督方式的不足。行政監(jiān)督以強(qiáng)制和懲罰為后盾，而社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮效力的機(jī)制為利益引導(dǎo)，社會(huì)監(jiān)督主體的評(píng)價(jià)將形成組織的生存壓力，生存壓力將促使組織完善自身，維護(hù)公信力。

首先，建立征信系統(tǒng)，提供義工組織真實(shí)信息，形成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這將有利于規(guī)范義工組織行為，助推義工組織信用的可見(jiàn)性[3]王青斌：《社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)的治理：行政法視角的分析》，〔北京〕《中國(guó)法學(xué)》2012年第5期。。征信是征信機(jī)構(gòu)通過(guò)各種手段收集個(gè)人和組織的信用信息，然后對(duì)這些信息進(jìn)行分類(lèi)和篩選處理，并依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析判斷，以評(píng)估、驗(yàn)證調(diào)查對(duì)象的信用狀況[4]目前，征信主要是圍繞以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)企業(yè)資信或消費(fèi)者個(gè)人信用進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)的活動(dòng)，其中的采集的信息主要是指“信用信息”，義工組織以公益活動(dòng)為宗旨，不存在資本信用問(wèn)題，因此，對(duì)其進(jìn)行征信活動(dòng)主要是圍繞其組織品格和運(yùn)營(yíng)狀況而言，而非局限于其“信用信息”。。征信在建立社會(huì)信任、減少交易風(fēng)險(xiǎn)、改善組織管理等方面具有獨(dú)特的價(jià)值和功能。義工組織組織既沒(méi)有政府部門(mén)的權(quán)力，也沒(méi)有利益的驅(qū)動(dòng)，只有不斷地向公眾證明自己是一個(gè)良好的組織才能贏得公眾的支持；而除了通過(guò)品牌建設(shè)創(chuàng)造聲譽(yù)，贏得社會(huì)公信力之外，也需要通過(guò)完善的征信機(jī)制，彰顯組織的公益形象及社會(huì)使命，為社會(huì)提供充分信息資源，幫助公眾來(lái)解讀組織的特性，增進(jìn)社會(huì)大眾對(duì)組織的認(rèn)識(shí)與信任。社會(huì)組織的透明度與秘密性事關(guān)信任的獲取，“如果它們的構(gòu)造、存在的目的和理由、運(yùn)作原理、能力及成效是高度可見(jiàn)的——被公開(kāi)報(bào)道、容易檢查、容易理解，人們傾向于把它們與信任聯(lián)系起來(lái)；如果運(yùn)作原理是不清楚的、難以理解的、遠(yuǎn)離視線(xiàn)的、被神秘的面紗包著的，可以推測(cè)一定有某種惡兆要隱藏，將會(huì)出現(xiàn)流言、閑話(huà)和陰謀，而且人們對(duì)給予信任將猶豫不決”[1]〔波蘭〕彼得·什托姆普卡：《信任——一種社會(huì)學(xué)理論》，程勝利譯，〔北京〕中華書(shū)局2005年版，第165-166頁(yè)。。為克服“陌生人社會(huì)”里人們相互之間的不信任，幫助利益相關(guān)者判斷合作的義工組織是否可以信賴(lài)，使之警惕和遠(yuǎn)離那些偏離公共精神的假冒、失信組織，消除對(duì)義工組織的不知情狀態(tài)或“眾人致誤現(xiàn)象”，必須發(fā)展獨(dú)立的征信系統(tǒng)，為社會(huì)公眾提供一個(gè)全面、便捷、可靠的了解義工組織的信息平臺(tái)，增加義工組織信用的可見(jiàn)性。

作為征信活動(dòng)的客體，信息貫穿了征信活動(dòng)的全過(guò)程，從輸入(采集)到加工(分類(lèi)、篩選、評(píng)估等)，直至輸出(披露、傳播、使用)，涉及的對(duì)象都是“信息”。鑒于對(duì)義工組織的征信主要目的在于為公眾提供一個(gè)透明的、容易了解的組織構(gòu)造和狀態(tài)的渠道，需要采集的信息主要包括：組織的背景和宗旨、組織的項(xiàng)目和運(yùn)作、組織的成員和權(quán)利義務(wù)。我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的義工組織乃至非政府組織的征信機(jī)構(gòu)，按照程序登記注冊(cè)的義工組織的信息掌握在政府機(jī)構(gòu)手里，大量沒(méi)有登記注冊(cè)的義工組織信息則分散且難以收集，而構(gòu)建獨(dú)立、統(tǒng)一的信息采集、發(fā)布機(jī)構(gòu)是國(guó)際社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)[2]如英國(guó)與美國(guó)的征信機(jī)構(gòu)都是私人部門(mén)所有，德國(guó)和意大利則既有國(guó)有的征信機(jī)構(gòu)（一般也被稱(chēng)為公共信用調(diào)查系統(tǒng)或公共征信機(jī)構(gòu)），也有私人部門(mén)所有的征信機(jī)構(gòu)（即民營(yíng)征信機(jī)構(gòu)）。。對(duì)義工組織的征信程序應(yīng)該為：（1）征信機(jī)構(gòu)從各種渠道采集某義工組織的各種信息；（2）征信機(jī)構(gòu)對(duì)信息進(jìn)行核實(shí)、歸類(lèi)、篩選；（3）征信機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)信息進(jìn)行分析評(píng)估，作出評(píng)估報(bào)告；（4）征信機(jī)構(gòu)將經(jīng)過(guò)加工分析的報(bào)告進(jìn)行公開(kāi)披露；（5）如果發(fā)現(xiàn)信息有偏差或者失誤，及時(shí)予以修正或者刪除[3]葉世清：《征信的法理研究》，《西南政法大學(xué)年博士論文》2008:18。。這個(gè)過(guò)程將涉及到征信機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)、信息采集的途徑、信息評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、信息披露的方式和信息保護(hù)等問(wèn)題的制度構(gòu)建。義工組織征信制度可以減少社會(huì)公眾為了與義工組織建立信任關(guān)系而投入的時(shí)間、精力、金錢(qián)等成本，可以降低信任風(fēng)險(xiǎn)，保證信任安全。信息如何采集，需要精心設(shè)計(jì)、理性安排，屬于我國(guó)目前立法亟需解決的問(wèn)題。

其次，配合績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化監(jiān)管效果，通過(guò)客觀(guān)、公正、權(quán)威的績(jī)效評(píng)價(jià)樹(shù)立義工組織形象，幫助公眾加深對(duì)義工組織的了解，提高組織的問(wèn)責(zé)性和公信度。慈善組織不以經(jīng)濟(jì)利益為追求目標(biāo)，因此往往缺乏內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力，這種先天不足會(huì)直接影響其服務(wù)質(zhì)量與績(jī)效的提高，通過(guò)外部評(píng)估，可以使慈善組織取得正當(dāng)性依據(jù)，從而持續(xù)獲得社會(huì)信任的注入。20世紀(jì)90年代初期，在美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大等國(guó)家先后建立了許多獨(dú)立于政府和慈善組織的評(píng)估機(jī)構(gòu)，采用定量和定性相結(jié)合的指標(biāo)體系，定期或不定期對(duì)慈善組織進(jìn)行包括活動(dòng)情況、項(xiàng)目管理、綜合能力、服務(wù)質(zhì)量以及影響持續(xù)性等做出綜合性評(píng)價(jià)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)基于其權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，通過(guò)外部評(píng)估對(duì)義工組織的工作績(jī)效和信譽(yù)做出比較客觀(guān)公正的、具有說(shuō)服力的評(píng)估結(jié)果和報(bào)告，確保對(duì)義工組織監(jiān)管的有效性。我國(guó)民政部于2007年8月16日發(fā)布《全國(guó)性民間組織評(píng)估實(shí)施辦法》，由民政部設(shè)立、各領(lǐng)域?qū)＜医M成的全國(guó)性民間組織評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)民間組織評(píng)估工作，并將評(píng)估結(jié)果分為5A、4A、3A、2A、1A五個(gè)等級(jí)。但《辦法》存在以下缺陷：（1）評(píng)估對(duì)象只限于在民政部登記滿(mǎn)一年以上的全國(guó)性民間組織，對(duì)于大量因準(zhǔn)入門(mén)檻限制無(wú)法登記的、非全國(guó)性的公益組織沒(méi)有效力；（2）采用評(píng)估自愿選擇原則，不具有強(qiáng)制性；（3）評(píng)估指標(biāo)過(guò)于粗糙，缺乏精細(xì)化設(shè)計(jì)[4]國(guó)家民間組織管理局曾組織課題組對(duì)公益性社會(huì)團(tuán)體評(píng)估指標(biāo)的基本框架和評(píng)分細(xì)則做了深入研究，但其范圍也僅以依法在民政部門(mén)登記的公益性社團(tuán)為限。詳見(jiàn)“公益型社會(huì)團(tuán)體評(píng)估指標(biāo)研究”，載國(guó)家民間組織管理局編《中國(guó)民間組織評(píng)估》，〔北京〕中國(guó)社會(huì)出版社2007年版，第296-308頁(yè)。。

績(jī)效（Performance）就是組織活動(dòng)的“績(jī)”與“效”之和，即“做了什么樣的事情”和“獲得什么樣的效用”。外部的評(píng)估是組織提升績(jī)效與服務(wù)質(zhì)量的重要?jiǎng)恿?lái)源，績(jī)效評(píng)估不是目的而是手段，通過(guò)評(píng)估組織服務(wù)對(duì)社會(huì)政策、社區(qū)、受助者的影響，一方面讓組織在行動(dòng)過(guò)程中有所擔(dān)當(dāng)，對(duì)行動(dòng)后果知曉并負(fù)責(zé)；另一方面增強(qiáng)組織可見(jiàn)度，幫助利益相關(guān)者衡量、控制自己的信任。實(shí)際上，不同的民間組織具有不同的組織目標(biāo)和行動(dòng)方式，很難制定出一套統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。義工組織與其他民間組織相比，具有服務(wù)的非市場(chǎng)產(chǎn)出性和提供服務(wù)與最終效果之間的時(shí)差性[1]聯(lián)合國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系（2008SNA）文本將非營(yíng)利機(jī)構(gòu)分為市場(chǎng)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和非市場(chǎng)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，前者是市場(chǎng)生產(chǎn)者，以有經(jīng)濟(jì)意義的價(jià)格銷(xiāo)售其全部或大部分產(chǎn)出，如通過(guò)收費(fèi)彌補(bǔ)其經(jīng)常性生產(chǎn)費(fèi)用的醫(yī)院、學(xué)校等；后者為非市場(chǎng)生產(chǎn)者，免費(fèi)或以無(wú)經(jīng)濟(jì)意義的價(jià)格將其產(chǎn)出提供給其他機(jī)構(gòu)單位，如專(zhuān)業(yè)性學(xué)術(shù)團(tuán)體、慈善和救濟(jì)機(jī)構(gòu)等。義工組織屬于非市場(chǎng)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，其向社會(huì)提供的服務(wù)在性質(zhì)上屬于非市場(chǎng)產(chǎn)出，其貢獻(xiàn)的程度難以捉摸和難以度量。，其績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該著重考慮以下因素：（1）組織行為和服務(wù)效果。包括義工組織提供無(wú)償服務(wù)的職業(yè)作風(fēng)與技能、態(tài)度與行為、服務(wù)的易獲性與靈活性、可靠性與可信任性、服務(wù)補(bǔ)救能力、服務(wù)環(huán)境組合、聲譽(yù)與信用[2]芬蘭營(yíng)銷(xiāo)學(xué)教授克里斯廷·格羅魯斯(Christian Gr?nroos)在研究企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)時(shí)認(rèn)為，企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)異的服務(wù)過(guò)程是創(chuàng)造差異和獲取持久競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)真正的推動(dòng)力，由此，他提出了顧客良好感知服務(wù)質(zhì)量的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為，這七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同樣適合于非營(yíng)利性的義工組織提供公益性服務(wù)的質(zhì)量評(píng)估。詳見(jiàn)〔芬蘭〕克里斯廷·格羅魯斯：《服務(wù)管理與營(yíng)銷(xiāo)：服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)中的顧客管理》（第3版），韋福祥等譯，〔北京〕電子工業(yè)大學(xué)2012年版，第67頁(yè)。。雖然義工組織提供的是免費(fèi)的社會(huì)服務(wù)，受助者對(duì)其服務(wù)質(zhì)量如何一般無(wú)法考量，但質(zhì)量?jī)?yōu)劣作為一種口碑，將直接影響到義工組織社會(huì)信任的形成。（2）內(nèi)部治理。包括組織結(jié)構(gòu)、角色定位、責(zé)任界定、培訓(xùn)溝通、決策程序等是否清晰有序。（3）結(jié)果評(píng)價(jià)。包括受助人接受服務(wù)后在身體、心理、生活品質(zhì)上的改變，幫助義工組織認(rèn)知他們所推行的服務(wù)的成效，并為未來(lái)服務(wù)方案推動(dòng)提供參考依據(jù)。義工組織的評(píng)估結(jié)果可以作為其信譽(yù)的證明，也可以成為其接受獎(jiǎng)勵(lì)（如優(yōu)先享受政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等）的依據(jù)，因此，評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用，明確不同等級(jí)義工組織的獎(jiǎng)懲機(jī)制是調(diào)動(dòng)義工組織提高自身組織質(zhì)量、積極參與評(píng)估的關(guān)鍵。

第三，建立義工組織責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)肅責(zé)任性。責(zé)任性即可信性的強(qiáng)制性，意味著監(jiān)督和懲罰被信任者行為的機(jī)制和機(jī)構(gòu)的存在。對(duì)被信任者而言，責(zé)任性意味著不實(shí)現(xiàn)信任或背叛信任將面臨著監(jiān)督和懲罰；對(duì)信任者而言，責(zé)任性使其對(duì)給予信任或委托行為更有信心。由于義工組織提供的社會(huì)服務(wù)在性質(zhì)上屬于非市場(chǎng)產(chǎn)出，存在嚴(yán)重的質(zhì)與量的度量困難，尤其是義工服務(wù)的受助者大都是社會(huì)上身心殘弱、需要幫助的弱勢(shì)群體，他們根本無(wú)力對(duì)自己的“施主”行為進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，“營(yíng)利組織中發(fā)揮重要作用的‘用手投票’、‘用腳投票’監(jiān)督機(jī)制很難在公益社會(huì)組織中發(fā)揮其作用?！盵3]楊道波：《公益性社會(huì)組織約束機(jī)制研究》，〔北京〕中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第76頁(yè)。這在一定程度上阻礙了受助人給予義工組織充分信任的積極性?！柏?zé)任性消除給予信任的障礙并鼓勵(lì)一種更加開(kāi)放的信任，因?yàn)樗o信任者提供一種防止可能損失的保險(xiǎn)，一種防止?jié)撛诘男湃伪撑训膫溆眠x擇?！盵4]〔波蘭〕彼得·什托姆普卡：《信任——一種社會(huì)學(xué)理論》，程勝利譯，〔北京〕中華書(shū)局2005年版，第118頁(yè)，第167頁(yè)。創(chuàng)立有助于安全的責(zé)任機(jī)制有利于幫助、支持和促進(jìn)信任，反之，如果缺乏責(zé)任機(jī)制或者它們沒(méi)有效率則會(huì)向行動(dòng)的任意性敞開(kāi)大門(mén)。如果每個(gè)人的權(quán)利保證只掌握在他們自己手中——因?yàn)榭梢砸揽康闹俨谜卟淮嬖诨虿蝗菀椎玫交蛴衅缓筒还膼好?，人們將感到無(wú)助，懷疑和不信任將變成自然的反應(yīng)[5]〔波蘭〕彼得·什托姆普卡：《信任——一種社會(huì)學(xué)理論》，程勝利譯，〔北京〕中華書(shū)局2005年版，第118頁(yè)，第167頁(yè)。。建立完善的義工組織責(zé)任制度，讓受助人有足夠的積極性接受義工組織的救助，減少義工組織的不當(dāng)行為，有利于提高義工組織的公共性與公共服務(wù)的品質(zhì)。

三、強(qiáng)化社會(huì)交代義務(wù)，增強(qiáng)組織的可識(shí)別性

社會(huì)交代是對(duì)組織依照其被授權(quán)的職責(zé)所進(jìn)行的工作給予解釋、說(shuō)明的要求，其目的是為了督促組織有效完成所計(jì)劃的服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能。一個(gè)組織被它所在的社會(huì)承認(rèn)的過(guò)程，也是它公示自己并獲得公信力的過(guò)程，這就要求組織(l)在行使職責(zé)時(shí)，應(yīng)考慮公眾的信任問(wèn)題，即社會(huì)公信力的問(wèn)題；（2）有義務(wù)提供詳細(xì)資料來(lái)通告和解釋自己是如何執(zhí)行其職責(zé)范圍內(nèi)的工作的，以獲得公眾對(duì)其工作的了解，從而建立社會(huì)公信力；（3）必須承認(rèn)和糾正工作中的問(wèn)題，而不是回避或向公眾隱瞞問(wèn)題[1]崔玉、馬鳳芝：《中國(guó)非營(yíng)利組織社會(huì)公信力建設(shè)的制度化途徑：自律與社會(huì)交代》，http://www.help-poverty.org. cn/helpweb2/ngo/n37.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期：2013-2-26。。雖然，社會(huì)交代屬于社會(huì)組織自律行動(dòng)的范疇，但社會(huì)交代義務(wù)必須以法律形式加以固化，才能強(qiáng)化義工組織履責(zé)的自覺(jué)性。

“非營(yíng)利組織接受社會(huì)的捐贈(zèng)和以稅收優(yōu)惠等形式獲得公益資產(chǎn)，前提是做出非營(yíng)利性宗旨的承諾，因而有責(zé)任向公眾作出交代，向社會(huì)公眾公開(kāi)其財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信息?！盵2]吳文浩：《國(guó)外非營(yíng)利組織的發(fā)展及啟示》，〔北京〕《商業(yè)時(shí)代》2006年第29期。我國(guó)《公益慈善事業(yè)捐贈(zèng)法》對(duì)接受財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)以從事公益事業(yè)的慈善組織的社會(huì)交代義務(wù)有直接要求，規(guī)定受贈(zèng)人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受政府監(jiān)督；應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督；捐贈(zèng)人有權(quán)向受贈(zèng)人查詢(xún)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見(jiàn)和建議。對(duì)于捐贈(zèng)人的查詢(xún)，受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)答復(fù)[3]《中華人民共和國(guó)公益慈善事業(yè)捐贈(zèng)法》第20、21、22條。。但是，鑒于這些規(guī)定對(duì)于以慈善救助、奉獻(xiàn)時(shí)間為主的義工組織缺少針對(duì)性，義工組織社會(huì)交代機(jī)制處于空白狀態(tài)。如果義工組織讓民眾看不到、摸不著，它如何了解民眾的訴求？如果它不能給民眾提供有效服務(wù)，民眾如何知道它的有用性？又如何相信它能真正幫助自己排憂(yōu)解難？為確保義工組織高效、準(zhǔn)確完成公益性使命，樹(shù)立良好社會(huì)形象，必須建立義工組織社會(huì)交代機(jī)制，賦予義工組織將其所有活動(dòng)向交代對(duì)象進(jìn)行公開(kāi)、完整的報(bào)告和解釋的義務(wù)，做到組織透明、咨詢(xún)公開(kāi)、結(jié)果明確。

義工組織社會(huì)交代的對(duì)象包括包括政府、社會(huì)公眾、工作對(duì)象和義工成員。義工組織不僅要對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)交待，還必須建立對(duì)其他相關(guān)利益群體，如義工成員、社區(qū)、被服務(wù)對(duì)象、普通公眾等進(jìn)行問(wèn)責(zé)交待的機(jī)制，特別是對(duì)被服務(wù)對(duì)象的問(wèn)責(zé)交待機(jī)制。義工是義工組織的主力軍，其基于自我實(shí)現(xiàn)、奉獻(xiàn)他人的精神為組織花費(fèi)了時(shí)間和勞動(dòng)，是義工組織開(kāi)展公益事業(yè)不可或缺的人力資源，義工組織必須正視其問(wèn)責(zé)權(quán)利，尊重其崇高理想，向他們交代和說(shuō)明組織的狀況和工作環(huán)境、要求與權(quán)義，避免將義工淪為廉價(jià)勞動(dòng)力或小時(shí)工。

義工組織社會(huì)交代的內(nèi)容包括對(duì)工作的方向性、項(xiàng)目或活動(dòng)內(nèi)容、工作過(guò)程和結(jié)果等方面做出公開(kāi)說(shuō)明和解釋。所謂工作方向的交代包括對(duì)組織的使命、工作的優(yōu)先重點(diǎn)和整體工作狀況進(jìn)行說(shuō)明；財(cái)務(wù)方面的交代包括怎樣籌措和募集資金、如何使用的；工作過(guò)程的交代則側(cè)重在組織如何運(yùn)作和行使職責(zé)，包括是否善用工作人員、志愿者及服務(wù)對(duì)象；對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況的交代則涉及項(xiàng)目的受益者，包括項(xiàng)目是否使目標(biāo)人口受益、具體的成本、項(xiàng)目是否改變和提升了目標(biāo)人口的生活質(zhì)量等方面。義工組織履行社會(huì)交代義務(wù)的規(guī)范化方式則主要包括總體工作報(bào)告、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)布、項(xiàng)目工作簡(jiǎn)報(bào)、事務(wù)工作簡(jiǎn)報(bào)、財(cái)務(wù)年度報(bào)表和年度工作計(jì)劃等。

完善的社會(huì)交代機(jī)制能夠促使義工組織強(qiáng)化內(nèi)部自律與治理。由于義工組織具有崇高、神圣而與經(jīng)濟(jì)利益相去甚遠(yuǎn)的公益性使命，這種使命不乏“興奮之情——有時(shí)甚至是一種急迫之情，這些使命陳述還可以對(duì)那些認(rèn)同組織的信念、關(guān)心組織成敗的職工、志愿者與其他人士形成號(hào)召力”[4]〔美〕詹姆斯·P·蓋拉特：《21世紀(jì)非營(yíng)利組織管理》，鄧國(guó)勝等譯，〔北京〕中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第19頁(yè)。。為契合社會(huì)公眾對(duì)其抱有的崇高期望和保持良好的組織形象，義工組織必須強(qiáng)化其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)組織的章程、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度安排對(duì)組織的內(nèi)部人所形成的牽制與約束，避免無(wú)序和混亂。同時(shí)，引入使命與戰(zhàn)略規(guī)劃的自我評(píng)估機(jī)制和項(xiàng)目績(jī)效的自我評(píng)估，加強(qiáng)內(nèi)部能力建設(shè)，提高業(yè)務(wù)水平。

〔責(zé)任編輯：錢(qián)繼秋〕

陳婉玲，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院教授 201620

本文系2012年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《民間義工組織法律問(wèn)題研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：12BFX037）的階段性成果。