□李舜

試析我國航運(yùn)政策的開放度

□李舜

航運(yùn)政策；航運(yùn)資源；貨載保留；船舶投資；運(yùn)輸權(quán)；船舶登記；金融市場(chǎng)

一、相關(guān)背景

近30年來，我國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，為航運(yùn)業(yè)創(chuàng)造了難得的發(fā)展機(jī)遇。據(jù)聯(lián)合國2014年6月最新發(fā)布的《REVIEW OF MARITIME TRANSPORT》顯示，按載重噸計(jì)算，目前中國商船隊(duì)運(yùn)力共計(jì)19 008萬載重噸，排名世界第三，約占全球總運(yùn)力的11.8%，并且與排名前兩位國家（德國、日本）的差距逐步縮小。我國航運(yùn)業(yè)正是抓住了歷史機(jī)遇，成功實(shí)現(xiàn)了突破式發(fā)展，有力保障了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。近年來，航運(yùn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)趨勢(shì)明顯，多元化、復(fù)合型的現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)是我國航運(yùn)企業(yè)努力的方向。為進(jìn)一步促進(jìn)航運(yùn)業(yè)深化改革，激發(fā)市場(chǎng)活力，制定與之相適應(yīng)的航運(yùn)政策顯得尤為關(guān)鍵。

航運(yùn)政策，是一個(gè)國家或地區(qū)為了達(dá)到某種發(fā)展目標(biāo)，在所能實(shí)施控制或影響的范圍內(nèi)，以某種適宜的表現(xiàn)形式，對(duì)本國或地區(qū)的航運(yùn)業(yè)及其活動(dòng)所制定的行動(dòng)指南或行為準(zhǔn)則。航運(yùn)政策對(duì)本國航運(yùn)業(yè)的影響舉足輕重。在國際航運(yùn)市場(chǎng)，按航運(yùn)政策的性質(zhì)劃分，主要有保護(hù)性和自由性兩種，但是兩者之間存在一定的辯證關(guān)系，并非完全相互獨(dú)立而不相關(guān)。保護(hù)性航運(yùn)政策認(rèn)為必須通過國家在經(jīng)濟(jì)、行政、法律上的直接干預(yù)，才能促進(jìn)和提高本國航運(yùn)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，進(jìn)而促進(jìn)本國航運(yùn)業(yè)發(fā)展。自由性航運(yùn)政策認(rèn)為堅(jiān)持航運(yùn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，要求航運(yùn)業(yè)經(jīng)營不存在任何政府、團(tuán)體或其代理人的干預(yù)，托運(yùn)人可自由選擇承運(yùn)人而不需要考慮承運(yùn)人是本國船東還是外國船東。所以，“非干預(yù)”成為判斷一個(gè)國家是否執(zhí)行自由性航運(yùn)政策的關(guān)鍵指標(biāo)。但必須指出，各國制定的航運(yùn)政策沒有所謂絕對(duì)的自由性或保護(hù)性，只能是偏向某一方向，即便是航運(yùn)發(fā)達(dá)國家，也會(huì)采取一定的保護(hù)性政策，而航運(yùn)水平相對(duì)落后國家的航運(yùn)政策也會(huì)含有一些自由性成分。從國際航運(yùn)發(fā)展的歷史規(guī)律來看，隨著航運(yùn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大，航運(yùn)政策中的保護(hù)性成分會(huì)逐步減弱，而自由性成分則逐漸增強(qiáng)。

二、中國航運(yùn)政策的自由性演變過程

回顧中國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展歷程，中國航運(yùn)政策經(jīng)過多次改革調(diào)整，基本上形成了一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，其性質(zhì)也從保護(hù)性過渡至自由性。筆者從貨載保留、船舶投資、沿海運(yùn)輸權(quán)和船舶登記等4個(gè)方面分析我國航運(yùn)政策的自由性發(fā)展。

1.貨載保留

作為一種單邊保護(hù)措施，貨載保留主要指一國政府在立法中強(qiáng)制規(guī)定本國全部或部分進(jìn)出口的貨物由本國船隊(duì)承運(yùn)或優(yōu)先承運(yùn)。在新中國成立時(shí)，我國采取完全的貨載保留政策，貨物一律國貨國運(yùn)。隨著改革開放的不斷深化，該政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1984年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革我國國際海洋運(yùn)輸管理工作的通知》中規(guī)定，在航線、船期和運(yùn)價(jià)水平同等的條件下，要優(yōu)先使用國輪。在進(jìn)出口海運(yùn)總量中，中方派船的份額應(yīng)保持60%～65%。在中方派船的進(jìn)出口運(yùn)量中，國輪承運(yùn)的份額不低于80%，租船和僑資班輪作為國輪的補(bǔ)充，其份額應(yīng)控制在20%以內(nèi)。直到1988年，我國為盡快與國際慣例接軌，推進(jìn)復(fù)關(guān)談判，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)貨載保留政策進(jìn)行了重大改革，發(fā)布了《關(guān)于改革我國國際海洋運(yùn)輸管理工作的補(bǔ)充通知》，基本取消了貨載保留政策，僅在與巴西、泰國、孟加拉、扎伊爾、阿爾及利亞、阿根廷和美國等7個(gè)國家的雙邊海運(yùn)協(xié)定中保留貨載分配比例。由于上述協(xié)議在實(shí)踐中很難執(zhí)行，1995年交通部公開承諾放棄貨載保留政策。至此，貨載保留政策在我國已完全取消。

2.船舶投資

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國船東絕大多數(shù)屬于國有性質(zhì)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改變，國家對(duì)國有船東的相關(guān)投資政策做了重大修改。1981年交通部決定，凡是實(shí)行獨(dú)立核算且具備償還貸款能力的國營航運(yùn)企業(yè)，包括買船和造船在內(nèi)的基本建設(shè)投資均由原先的計(jì)劃撥款改為企業(yè)向銀行貸款，但在貸款方面給予一定的優(yōu)惠政策。1990年以后，國家實(shí)行宏觀調(diào)控，對(duì)基建投資也實(shí)行適度從緊的經(jīng)濟(jì)政策，船舶貸款利率上調(diào)。1994年，國家取消了對(duì)國有船東國內(nèi)造船免交增值稅、進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅、生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠政策。同時(shí)，為鼓勵(lì)國內(nèi)造船企業(yè)獲得更多國外訂單，國家制定了多項(xiàng)外輪建造的優(yōu)惠政策，包括國家對(duì)出口船實(shí)行退還增值稅的退稅政策，而建造國輪則照常交稅。在造船貸款利率方面，近20年歷經(jīng)了從上升到下降而后又上升的過程，特別是近年來造船貸款利率過高，使國有船東在國內(nèi)造船的成本不斷攀升。

3.沿海運(yùn)輸權(quán)

1992年以前，我國原則上禁止外國航運(yùn)公司進(jìn)入我國沿海及內(nèi)河運(yùn)輸市場(chǎng)。1992年7月，交通部在《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于深化改革、擴(kuò)大開放，加快交通發(fā)展的若干意見>的通知》中指出，“允許適度發(fā)展中外合資水路運(yùn)輸企業(yè)，從事我國境內(nèi)沿海和內(nèi)河運(yùn)輸”，政策開始有所松動(dòng)。根據(jù)我國1992年《海商法》第4條規(guī)定，我國的沿海運(yùn)輸和拖航原則上由中國旗船舶承擔(dān)，但交通部予以批準(zhǔn)的可以例外。2004年，我國放開中外航運(yùn)公司在沿海港口捎帶空箱業(yè)務(wù)，但重箱捎帶業(yè)務(wù)一直沒有放開。時(shí)至今日，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（國發(fā)〔2013〕38號(hào)）提出的“允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)”進(jìn)一步撬開了沿海市場(chǎng)的大門。

4.船舶登記

按照登記條件劃分，世界范圍內(nèi)的船舶國籍登記可分為嚴(yán)格登記和開放登記。中國就是采取嚴(yán)格登記制度的國家之一，由此導(dǎo)致隨著中國船隊(duì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中資船舶在境外注冊(cè)、懸掛“方便旗”的比例也不斷上升。據(jù)聯(lián)合國最新統(tǒng)計(jì)，截至2013年，中國擁有的“方便旗”船運(yùn)力共計(jì)1.23億載重噸，約占中國船隊(duì)總運(yùn)力的三分之二，而“五星旗”船運(yùn)力占比僅為三分之一?！胺奖闫臁贝?duì)增加，造成了國有資產(chǎn)失控、稅源流失；同時(shí)，“方便旗”船在國外買賣和建造又嚴(yán)重影響了中國船舶制造業(yè)的發(fā)展，使相關(guān)企業(yè)失去了船舶制造、船舶零配件的供應(yīng)市場(chǎng)。為此，2007年國家在上海、天津、大連等城市推出了特案免稅政策，對(duì)符合條件的船舶免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，以鼓勵(lì)中資船舶移籍回國，懸掛“五星旗”航行。2012年，洋山保稅港區(qū)成為中國首個(gè)“保稅船舶登記”試點(diǎn)區(qū)域，允許為注冊(cè)在洋山保稅港區(qū)的航運(yùn)企業(yè)所擁有的從事國際航運(yùn)業(yè)務(wù)的保稅船舶辦理船舶登記業(yè)務(wù)。2014年年初，交通運(yùn)輸部批復(fù)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國際船舶登記制度試點(diǎn)方案》指出，未來上海市自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國際船舶登記制度將有5個(gè)方面的新變化，主要體現(xiàn)在船舶登記主體、船齡放寬限度、外籍船員雇傭、船籍港選擇和船舶登記種類。由此可見，中國的船舶登記制度正在從嚴(yán)格登記逐步轉(zhuǎn)向開放登記，其目的就是積聚航運(yùn)資源要素、壯大“五星旗”船隊(duì)。

三、我國航運(yùn)政策從保護(hù)性過渡到自由性的基本條件分析

從理論上分析，一個(gè)國家若要制定自由性航運(yùn)政策，必須具備兩個(gè)基本條件。

1.需要發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)

作為一個(gè)資本密集型行業(yè)，航運(yùn)業(yè)實(shí)物資本耗費(fèi)巨大，僅靠企業(yè)自身資本能力創(chuàng)建一支具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的船隊(duì)難度極大。中國正是得益于加入WTO后對(duì)國外銀行業(yè)的全面開放，逐漸形成了一個(gè)發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)，為國內(nèi)航運(yùn)企業(yè)提供了強(qiáng)大的金融支持。

2.需要優(yōu)良的航運(yùn)要素稟賦

這些稟賦既包括先天優(yōu)勢(shì)，比如，該國是島國或具有很長的海岸線和內(nèi)河航道；也包括后天的“努力”，比如，該國是貿(mào)易大國，因?yàn)閲H航運(yùn)是國際貿(mào)易的派生需求，一個(gè)高效的國際航運(yùn)市場(chǎng)，是國際貿(mào)易迅速發(fā)展的保證。中國擁有豐富的航運(yùn)要素稟賦，毋庸置疑；再加上WTO的加入，近10多年來，中國逐步成為世界工廠，“MADE IN CHINA”的字符全球隨處可見，這為中國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展提供了豐富的貨源。此外，若想錘煉出一支具備國際競(jìng)爭(zhēng)力的商船隊(duì)，光靠航運(yùn)保護(hù)是無法實(shí)現(xiàn)的，必須使本國商船加入到國際航運(yùn)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，才能真正鍛煉隊(duì)伍、培養(yǎng)實(shí)力。

四、對(duì)我國航運(yùn)政策開放度的思考

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)全球化的外部環(huán)境下，特別是奧巴馬總統(tǒng)第二任期伊始，美國改變了之前的全球戰(zhàn)略，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（TPP）和泛大西洋貿(mào)易投資合作伙伴關(guān)系（TTIP）的談判，以經(jīng)濟(jì)圍堵代替軍事圍堵，希望以此重建世界經(jīng)濟(jì)規(guī)則和世界經(jīng)濟(jì)秩序，逆轉(zhuǎn)美國和西方國家的衰退，重振其在世界的主導(dǎo)地位。而中國則被排擠在新貿(mào)易規(guī)則的大門之外，所以未來中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展必將面臨新的外部挑戰(zhàn)。而在國內(nèi)方面，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依然表現(xiàn)出穩(wěn)中有憂、經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足的基本態(tài)勢(shì)，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始出現(xiàn)分化，地方政府融資平臺(tái)進(jìn)入還債高峰期，化解過剩產(chǎn)能面臨諸多制約，實(shí)體企業(yè)融資成本居高不下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨著調(diào)整變化。航運(yùn)業(yè)作為國家重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同樣面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，迫切需要通過全面深化改革、擴(kuò)大開放來激發(fā)市場(chǎng)活力。而航運(yùn)政策關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家利益安全，因此，航運(yùn)政策開放的程度、涉及的方面以及實(shí)施的手段和步驟都需要仔細(xì)斟酌、謹(jǐn)慎操作。

依托于上海自貿(mào)區(qū)平臺(tái)先行先試的航運(yùn)政策，為中國航運(yùn)政策改革發(fā)展探索出一條新路。2014年7月，上海市政府公布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2014年修訂）》。新版的負(fù)面清單特別管理措施共計(jì)139條，相比2013版減少了51條，成功“瘦身”。其中涉及航運(yùn)業(yè)的內(nèi)容主要包括“限制投資水上運(yùn)輸公司（中方控股），投資定期、不定期國際海上運(yùn)輸業(yè)務(wù)須合資、合作”、“除從事公共國際船舶代理業(yè)務(wù)的，外資比例不超過51%外，限制投資船舶代理”、“限制投資外輪理貨（限于合資、合作）”，并且刪除了“投資國際海運(yùn)貨物裝卸、國際海運(yùn)集裝箱站和堆場(chǎng)業(yè)務(wù)限合資、合作”。由此可見，未來我國航運(yùn)政策的開放力度還將進(jìn)一步加強(qiáng)，這是大勢(shì)所趨。但是，國家對(duì)政策的開放程度需要拿捏得當(dāng)，某些方面需要加大開放力度，而某些方面則應(yīng)有所保留或加以保護(hù)。

1.在“國貨國運(yùn)”方面，目前承運(yùn)比例明顯偏低，需要給予保留

總體來看，無論集裝箱運(yùn)輸，還是干散貨和油品運(yùn)輸，“國貨國運(yùn)”的比例都明顯偏低。因此，為提高資源運(yùn)輸?shù)脑捳Z權(quán)，保障國內(nèi)石化、鋼鐵和航運(yùn)企業(yè)經(jīng)營穩(wěn)定，國家應(yīng)吸取和借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，從兩方面抓起。一是積極推進(jìn)國有大型石油和鋼鐵企業(yè)的海外戰(zhàn)略性布局，通過投資、兼并等資本運(yùn)作方式加快“走出去”步伐，徹底擺脫國外資源“大佬”的束縛，扭轉(zhuǎn)賣方市場(chǎng)為主導(dǎo)的貿(mào)易關(guān)系，完全掌握進(jìn)口物資的運(yùn)輸權(quán)。二是鼓勵(lì)航運(yùn)企業(yè)（特別是中國原油進(jìn)口商和大型鋼鐵企業(yè)）和貨主通過市場(chǎng)和資本紐帶關(guān)系，加強(qiáng)戰(zhàn)略合作，構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成自主選擇形式的“國貨國運(yùn)”。從航運(yùn)企業(yè)角度，需要通過加強(qiáng)戰(zhàn)略合作，以確保貨源穩(wěn)定。例如，大型干散貨船及油輪應(yīng)與大貨主簽訂長期合作協(xié)議，既保障貨源，又保證運(yùn)價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)整條產(chǎn)業(yè)鏈上所有企業(yè)的共贏。從中國航運(yùn)企業(yè)的層面思考，集裝箱運(yùn)輸無疑為2014年7月國家商務(wù)部禁止P3網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的決定叫好，一旦P3網(wǎng)絡(luò)正式運(yùn)作，國內(nèi)航運(yùn)企業(yè)承運(yùn)中國進(jìn)出口集裝箱的比例或?qū)⒋蠓陆?。但是P3網(wǎng)絡(luò)的停擺只能帶給中國船東一夜的喘息，不到3周時(shí)間，2M聯(lián)盟應(yīng)運(yùn)而生。畢竟在降低成本為核心競(jìng)爭(zhēng)力的當(dāng)今，結(jié)盟經(jīng)營已經(jīng)成為集裝箱運(yùn)輸市場(chǎng)的主流，中國航運(yùn)企業(yè)除需國家支持外，自身還得提升實(shí)力，努力做到在全球范圍內(nèi)提供“門到門”的全程物流運(yùn)輸服務(wù)。同時(shí)，要打破馬士基等國外大型班輪的壟斷格局，國內(nèi)的貨代企業(yè)也要提高經(jīng)營服務(wù)水平，要在全球網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)方面狠下功夫。

2.在沿海運(yùn)輸權(quán)方面，應(yīng)堅(jiān)決予以保護(hù)

美國、日本等海運(yùn)發(fā)達(dá)國家都沒有放開沿海運(yùn)輸權(quán)，我國更沒有理由在該問題上有所松動(dòng)。因?yàn)檠睾＿\(yùn)輸權(quán)的開放勢(shì)必削弱國內(nèi)干線船公司的比較優(yōu)勢(shì)，影響到國內(nèi)沿海內(nèi)支線的發(fā)展。但是，根據(jù)2013年頒布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，航運(yùn)服務(wù)是擴(kuò)大開放的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，涉及到“放寬中外合資、中外合作國際船舶運(yùn)輸企業(yè)的外資股比限制”和“中資非五星旗船沿海捎帶試點(diǎn)”兩條政策，當(dāng)這兩條政策疊加時(shí)，就可能涉及到沿海運(yùn)輸權(quán)問題，因此必須在實(shí)施細(xì)則中謹(jǐn)慎明確地界定“中資”含義，如果出現(xiàn)偏差，可能出現(xiàn)沿海運(yùn)輸形同開放的局面，大量的外輪流入中國沿海，由此帶來集裝箱運(yùn)輸?shù)膰鴥?nèi)市場(chǎng)和國外市場(chǎng)深度融合，加大了國內(nèi)運(yùn)輸市場(chǎng)混亂的風(fēng)險(xiǎn)。

3.在取消和下放部分行政許可事項(xiàng)方面，應(yīng)加強(qiáng)開放力度

近兩年來，按照國務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)”的統(tǒng)一部署，交通運(yùn)輸部在2013年已經(jīng)取消了“國際船舶代理業(yè)務(wù)審批”和“國際船舶運(yùn)輸企業(yè)兼并收購審批”兩項(xiàng)行政許可項(xiàng)目，放開了水運(yùn)企業(yè)準(zhǔn)入門檻，便于小微企業(yè)發(fā)展。同時(shí)，在完善無船承運(yùn)保證金保險(xiǎn)制度等多項(xiàng)措施的基礎(chǔ)上，交通運(yùn)輸部已在2014年5月將上海市作為無船承運(yùn)審批的試點(diǎn)地區(qū)，之后將陸續(xù)在全國范圍內(nèi)推廣，以便于企業(yè)的屬地化管理。長期以來，航運(yùn)業(yè)中存在靠“搞關(guān)系、批資質(zhì)”占市場(chǎng)等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率的發(fā)揮，同時(shí)也制約著航運(yùn)業(yè)商業(yè)模式的創(chuàng)新。這次國家推行的行政審批制度改革，是十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革部署的關(guān)鍵之一，過多過繁的行政審批阻礙了市場(chǎng)的發(fā)展。因此，在條件成熟的情況下，應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，適度擴(kuò)大取消和下放行政審批事項(xiàng)的范圍，更好地促進(jìn)航運(yùn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中國海運(yùn)（集團(tuán)）總公司）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.012