李穎超

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

在轉(zhuǎn)型社會環(huán)境下，面對人財物大規(guī)模流動帶來的社會治安挑戰(zhàn)，探索具有中國特色的現(xiàn)代警務(wù)機制，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公安工作運行機制，切實提高駕馭治安局勢的能力和水平，推進我國公安工作改革的不斷深入，成為新形勢下公安工作的重要發(fā)展目標(biāo)，也是當(dāng)代公安人的責(zé)任所在。近年來，繁重的公安工作任務(wù)與警力不足的矛盾日益突出，挖掘已有警力的潛力、對警力進行合理配置，是我國警務(wù)改革的關(guān)鍵。因此，立足當(dāng)代中國警務(wù)體制，研究和借鑒其他國家的先進理論與成功經(jīng)驗，合理配置警力，是社會轉(zhuǎn)型期構(gòu)建創(chuàng)新警務(wù)機制必不可少的有效途徑。

一、“無增長改善論”產(chǎn)生的歷史背景及其理論內(nèi)涵

無增長改善論（improve without growing）這一新的警察哲學(xué)是英國警務(wù)理論學(xué)家約翰·安德遜1976年在他的著作《從人力資源到觀念的轉(zhuǎn)變》中首次提出的，即公安機關(guān)（警察機關(guān)）在不增加人員數(shù)量、警械裝備的前提下改善與提高警力。這種新的警察哲學(xué)的理論要點包括：第一，公安機關(guān)所需要的警察資源超出了社會經(jīng)濟能力所能承受的范圍，大幅度增加警察開支、負擔(dān)龐大的警察隊伍是無益的。第二，警察現(xiàn)代化并不是單純強調(diào)提高警員比例和實現(xiàn)警用裝備現(xiàn)代化。第三，社區(qū)警務(wù)是現(xiàn)代化警務(wù)改革的必然方向。第四，提高警力的途徑，一是應(yīng)以社會人力資源為后備，以廣大群眾的眼睛與耳朵作為警察的武器裝備；二是加強警察自身素質(zhì)的訓(xùn)練，以質(zhì)量勝數(shù)量。第五，警務(wù)改革的方向是返璞歸真，現(xiàn)代化警務(wù)改革應(yīng)在傳統(tǒng)警務(wù)思想中總結(jié)經(jīng)驗。這一理論的提出為世界各國解決警力不足問題指明了一條新的道路，也成為世界警務(wù)改革的重要理論基礎(chǔ)，許多國家在警務(wù)改革過程中都充分運用和吸收了這一理論。［1］

無增長改善理論的精神實質(zhì)是指在保持警力數(shù)量基本不變的基礎(chǔ)上，通過挖掘警察自身潛能來改革警務(wù)機制，以實現(xiàn)警力的增值擴張。盡管該理論是約翰·安德遜針對當(dāng)時西方社會的社會現(xiàn)實提出的，但真理不分國界，該理論同樣可以指導(dǎo)我國警力配置與警務(wù)改革。［2］

當(dāng)前我國日益嚴峻的社會治安形勢和繁多的非警務(wù)活動與警力嚴重不足的客觀矛盾，嚴重束縛和困擾著公安機關(guān)職能的正常發(fā)揮。導(dǎo)致警力不足的原因是多方面的，既有內(nèi)部原因，也有外部原因。馬克思主義辯證法認為，內(nèi)因是指事物發(fā)展變化的內(nèi)部原因，即事物自身的矛盾；外因指外部原因，即一個事物與事物的外部聯(lián)系和外部矛盾。內(nèi)因是事物發(fā)展的根據(jù)，它是第一位的，它決定著事物發(fā)展的基本方向；外因是事物發(fā)展的外部條件，它是第二位的，它對事物的發(fā)展起著加速或延緩的作用。外因必須通過內(nèi)因起作用。警力不足從外因上講，公安機關(guān)編制實力的相對不足、警力浪費、警力配置低效等外在條件在一定程度上制約了警力的效用；從內(nèi)因上講，公安隊伍自身的文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、政治素質(zhì)，心理素質(zhì)尤其是身體素質(zhì)等內(nèi)在因素，則是導(dǎo)致警力不足至關(guān)重要的根本原因。［3］

（一）警察身體素質(zhì)令人擔(dān)憂

所謂身體素質(zhì)，通常指的是人體肌肉活動的基本能力，是人體各器官在形態(tài)結(jié)構(gòu)和生理機能中的綜合反映。身體素質(zhì)一般包括體能、速度、體格、耐力、靈敏、柔韌、適應(yīng)能力等。身體素質(zhì)經(jīng)常潛在地表現(xiàn)在人們的生活、學(xué)習(xí)和勞動中，也表現(xiàn)在警察的實戰(zhàn)方面。調(diào)查表明，我國民警身體素質(zhì)狀況令人擔(dān)憂，不容樂觀。當(dāng)前大多數(shù)民警的體能素質(zhì)與警務(wù)戰(zhàn)術(shù)的要求相差甚遠。從2002年某部門對69名初任民警的體能測試結(jié)果看，讓人不禁感到擔(dān)憂。測試的三個項目，耐力素質(zhì)達標(biāo)者6人，占受測人數(shù)的8.69%；速度素質(zhì)達標(biāo)者7人，占受測人數(shù)的10.17%；力量素質(zhì)達標(biāo)者20人，占受測人數(shù)的28.98%。三項全部達標(biāo)者僅為1人，占受測人數(shù)的1.44%。因此，在對敵實戰(zhàn)中，出現(xiàn)拼不過、打不贏、追不上等問題的答案就可想而知了。［4］

（二）民警文化素質(zhì)有待提高

出于種種原因，公安基層機構(gòu)普遍存在人員配置不合理，高科技、全面性人才缺乏，外語人才短缺，文化素質(zhì)偏低，表現(xiàn)在基層民警知識面狹窄、思維方式固化、技術(shù)技能單一、不善于接受新生事物等。一些從事專業(yè)性工作的基層民警包括經(jīng)偵、刑偵部門，文化素質(zhì)偏低，對市場經(jīng)濟領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)則知識以及法律法規(guī)的變化了解甚少，或無法接受，影響了公安基礎(chǔ)管理工作整體水平和執(zhí)法質(zhì)量的提高。雖然近幾年公安機關(guān)逐步加強了對基層民警的文化知識和學(xué)歷教育培訓(xùn)，使公安隊伍的文化素質(zhì)有了較大的提高，但是與社會的飛速發(fā)展對基層民警文化素質(zhì)的要求相比仍有較大差距。［5］

（三）警察業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法效益不高

目前，一些地方警力配置存在的主要問題是干部遠離基層。在一般情況下，業(yè)務(wù)素質(zhì)是檢查警察能力最直接的標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)全面且精通的警察才可能被提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，但往往當(dāng)上領(lǐng)導(dǎo)了就容易由親力親為轉(zhuǎn)為背手指揮，甚至成為“脫產(chǎn)”干部。在一線工作的警察或是剛參加工作而缺乏經(jīng)驗，或是業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，難以勝任重要工作。即使是素質(zhì)過硬的，由于長期未得到提拔，也容易使工作積極性下降。在這種狀態(tài)下，就會影響辦案和破案效率。信息化社會形勢下的公安機關(guān)，必然要求民警能夠操作計算機信息網(wǎng)絡(luò)，能夠在網(wǎng)絡(luò)上收集、儲存、使用、交流社會治安信息，完成多項治安管理工作任務(wù)。但一些年齡較大的民警，在掌握運用公安信息網(wǎng)絡(luò)的技能上還與實戰(zhàn)要求差距很大。

（四）一些警察思想政治素質(zhì)偏差

應(yīng)當(dāng)說，公安隊伍總體上是好的，是一支政治上靠得住、工作上過得硬、職業(yè)道德素質(zhì)比較高的隊伍。但是，由于受一些不良社會風(fēng)氣的侵蝕，或多或少地影響著民警的自我判斷、控制能力，潛移默化地改變了民警的世界觀，有些民警思想道德觀念滑坡，職業(yè)行為偏離規(guī)范。在實際辦理案件過程中，基層民警經(jīng)常會遇到來自各方面的誘惑，如名譽、地位、金錢、女人等。這些因素都會動搖其思想觀念，容易產(chǎn)生諸如生活不檢點、交友不慎、賭博、頻繁出入公共娛樂場所等問題。還有一些源于家庭生活的壓力，比如家庭夫妻關(guān)系、與子女的關(guān)系、與父輩的關(guān)系、子女教育問題、收入水平偏低等，如果解決不好，也會影響民警，使其無法正確處理做人與從警的關(guān)系，諸多問題的存在都使基層民警道德素質(zhì)發(fā)生變化。雖然問題集中反映在少數(shù)人身上，但是影響了公安隊伍的聲譽，損害了人民警察的形象，傷害了人民群眾的感情，給工作造成不應(yīng)有的損失。

（五）個別警察心理素質(zhì)不穩(wěn)定

面對現(xiàn)代警務(wù)機制改革，我國公安工作面臨許多新的情況和問題，客觀上要求基層民警具有健全的心理素質(zhì)，在巨大的壓力面前保持良好的心態(tài)，理智地處理好公安工作。多年來，公安部門都沒有將培養(yǎng)民警健全的心理素質(zhì)擺上桌面，當(dāng)基層民警面臨前所未有的壓力時，內(nèi)因和外因的作用對于民警平和的心態(tài)必定會產(chǎn)生不良的影響。體現(xiàn)在自我意識、情緒控制、應(yīng)急反應(yīng)能力、人際交往能力上，特別是在處理群體性事件及解決涉外經(jīng)濟糾紛、家庭糾紛等方面造成的壓力更大。從實際情況看，工作負荷和體能負荷使基層民警不能保持良好的心態(tài)，在面臨壓力時，往往難以控制自己的情緒，出現(xiàn)不明智的舉動；有許多民警在工作和生活中或多或少地存在易疲勞、易饑渴、易恐慌的現(xiàn)象；有的民警由于慣性思維作怪，存在麻痹大意的心理，過高估計自己，以為只要表明身份，亮出武器，犯罪分子就會俯首就擒，結(jié)果失去先發(fā)制人的大好時機；有的民警自我意識與社會期望矛盾，往往群眾對民警的期望過高，認為什么事情都可以找民警，覺得民警就是應(yīng)該有求必應(yīng)，如果不能完成其期許，就覺得警察辦事不力，這也對警察心理造成不利影響，打擊了工作積極性。

二、對無增長改善的設(shè)想——從警察自身綜合素質(zhì)培養(yǎng)談起

通過以上對基層公安機關(guān)警力不足原因的分析，要謀求緩解警力不足的途徑，首先應(yīng)立足自身潛能挖掘，著眼于警察自身素質(zhì)的提高，增強民警的體質(zhì)，提高民警的文化素質(zhì)、科技素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、政治素質(zhì)、心理素質(zhì)等。

（一）通過向身體素質(zhì)要警力，實現(xiàn)向“無增長改善”要警力的目標(biāo)

觀念是變革的先導(dǎo)，實現(xiàn)向“無增長改善”要警力的目標(biāo)。要樹立或強化以下理念：

1.“職業(yè)體育”理念。警察體育從其產(chǎn)生之日起就是為警察這個職業(yè)服務(wù)的，這也是其區(qū)別于休閑體育、競技體育等其他體育等的根本特征。實現(xiàn)“無增長改善”的目標(biāo)，應(yīng)貫徹職業(yè)體育的理念，加強對民警體能、戰(zhàn)術(shù)上的訓(xùn)練，只有這樣才能保證公安工作的順利進行，真正增強公安民警擒拿犯罪分子的本領(lǐng)。

2.“健康體育”理念。貫徹健康體育理念，使民警對運動鍛煉的效果產(chǎn)生價值認同，并形成穩(wěn)固而健康的生活形式，這樣才能使民警真正懂得身心健康對個人生活和社會發(fā)展的重要性，培養(yǎng)民警全員參與群眾性體育鍛煉的風(fēng)氣。號召民警走向操場、走進大自然、走到陽光下，積極主動地參與體育鍛煉，培養(yǎng)體育鍛煉的興趣和習(xí)慣，有效提高警察體質(zhì)健康水平。通過培養(yǎng)健康體育理念，可以使民警體驗到尊重、理解、包容、團結(jié)、責(zé)任等積極健康的情感，使他們更加自信、自尊、自強。

3.“終身體育”理念。其目標(biāo)主要是以增強警察體能和職業(yè)素質(zhì)為出發(fā)點，培養(yǎng)警體鍛煉習(xí)慣。對終身體育的理解，關(guān)鍵是體育意識的培養(yǎng)，“自我體育意識”是終身體育的核心，只有樹立自我體育意識，才能實現(xiàn)終身體育的目標(biāo)和積極自覺地參加體育鍛煉。民警如果真正接受終身體育理念，必將在整個警察生涯中克服困難，積極參加體育鍛煉。公安機關(guān)的警體培訓(xùn)應(yīng)根據(jù)公安基層的實際工作特點，鍛煉適應(yīng)工作環(huán)境的警體能力，養(yǎng)成良好的警體鍛煉習(xí)慣和興趣，從而通過向身體素質(zhì)要警力，實現(xiàn)向無增長改善要警力的目標(biāo)。

（二）通過向文化素質(zhì)要警力，實現(xiàn)向“無增長改善”要警力的目標(biāo)

在知識爆炸和科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達的新時代，高科技、信息化是21世紀(jì)人類社會發(fā)展的兩大特征。為適應(yīng)經(jīng)濟全球化、社會信息化和犯罪國際化的形勢，“專業(yè)化警務(wù)”、“信息化警務(wù)”、“一警多能”等現(xiàn)代警務(wù)對民警提出的新挑戰(zhàn)，都高度重視警察文化素質(zhì)和對現(xiàn)代科技的應(yīng)用。上級公安機關(guān)應(yīng)從實際出發(fā)，抓住實戰(zhàn)中最需求的素質(zhì)為教育訓(xùn)練重點，提高警察的文化素質(zhì)。

1.強化學(xué)習(xí)，培養(yǎng)綜合性警務(wù)人才

民警在業(yè)余時間，應(yīng)加強學(xué)習(xí)心理學(xué)、管理學(xué)、系統(tǒng)論、信息論、決策論等相關(guān)理論知識，確立“以學(xué)為本”的終身學(xué)習(xí)理念，鼓勵民警自我學(xué)習(xí)、自我教育、自我提高，切實把學(xué)習(xí)當(dāng)作一種責(zé)任。強化第一需要的理念，由要我學(xué)向我要學(xué)轉(zhuǎn)變；強化素質(zhì)學(xué)習(xí)的理念，由擁有文憑向擁有能力轉(zhuǎn)變；強化終身學(xué)習(xí)的理念，由一勞永逸向永無止境轉(zhuǎn)變；強化學(xué)以致用的理念，由學(xué)了什么向?qū)W會什么轉(zhuǎn)變，通過不斷“充電”進一步提高民警的文化素質(zhì)。

2.科技強警

科技是第一生產(chǎn)力，也是公安機關(guān)的第一戰(zhàn)斗力。警務(wù)現(xiàn)代化，可以大大解放警力，提高警察工作效率。在現(xiàn)代社會，開展各項工作都離不開科技手段，開發(fā)警力資源更加離不開科技。在把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)引進公安機關(guān)的同時，必須加強對民警掌握該技術(shù)的培訓(xùn)，充分發(fā)揮和利用新技術(shù)的優(yōu)勢。其中最關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)就是加強民警運用計算機技術(shù)的能力，當(dāng)前公安工作正走向信息化和網(wǎng)絡(luò)化，信息的收集、傳輸、存儲和處理都依賴計算機，如何較好地掌握和利用計算機技術(shù)決定了公安工作的效率。作為現(xiàn)代人民警察，必須具有運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的能力，用高科技的設(shè)備、裝備武裝警察，可以使辦案速度得到事半功倍的效果，最大程度地節(jié)約警務(wù)資源。［6］

（三）通過向業(yè)務(wù)素質(zhì)要警力，實現(xiàn)向“無增長改善”要警力的目標(biāo)

業(yè)務(wù)素質(zhì)是警察最基本的素質(zhì)，是人民警察依法履行職責(zé)、完成本職工作的根本，合格的業(yè)務(wù)素質(zhì)有助于警務(wù)工作順利開展，人民警察必須牢固掌握本職工作所涉及的專業(yè)基本理論和操作技能。要用實際行動切實提高民警整體素質(zhì)，加強隊伍正規(guī)化建設(shè)，以積極主動和富有創(chuàng)造性的精神投身于我國公安改革與發(fā)展的偉大事業(yè)中。

1.具有專業(yè)化、全面型的知識結(jié)構(gòu)

在“信息化社會”的模式下，公安民警只有具備專業(yè)化、全面型的知識結(jié)構(gòu)，才能提高其工作效率和質(zhì)量，進而利用信息技術(shù)創(chuàng)新警察的業(yè)務(wù)模式，與社會同步。因此，公安機關(guān)應(yīng)加強對民警與公安相關(guān)的專業(yè)技能和全面知識的培養(yǎng)，為增強警力打下良好基礎(chǔ)。

2.具有熟練運用法律的能力

警察一般應(yīng)掌握包括法學(xué)理論知識、《憲法》知識、民事法律知識、刑事法律知識、行政法一般原理及相關(guān)知識。掌握上述法律的一般原理，精通有關(guān)法律規(guī)定，并熟悉各法律部門的相互制約關(guān)系和有機聯(lián)系，這是警察執(zhí)法為民、制敵取勝能力的基礎(chǔ)?，F(xiàn)在違法者的法律知識比以前有所增強，其犯罪的隱蔽性與危害性使警察的執(zhí)法工作更加艱巨。因此，現(xiàn)代警察必須具有發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的敏銳性與警惕性、運用法律知識的準(zhǔn)確性與合理性、執(zhí)法行為的合法性與公正性、維護法律的威武性與嚴肅性。

3.語言表達能力

語言是表達思想和情感溝通最重要的工具，也是檢驗警察素質(zhì)水平最直接的標(biāo)準(zhǔn)。警察工作時常要面對群眾，在為群眾解決問題時，用詞準(zhǔn)確，語意明白，能夠把客觀事實表述得清晰、準(zhǔn)確、得體，使人民群眾能夠滿意、接受，是十分重要的。因此，公安機關(guān)要注重對民警語言技巧的培訓(xùn)，要在不同的環(huán)境下，使用適當(dāng)?shù)恼Z言，只有這樣，才能提高警察的辦案效率，節(jié)約警力。

（四）通過向政治素質(zhì)要警力，實現(xiàn)向“無增長改善”要警力的目標(biāo)

政治素質(zhì)是警察的政治傾向、政治覺悟、政治態(tài)度與政治信念的總和。政治素質(zhì)是人民警察必備的首要素質(zhì)，是警察綜合素質(zhì)的核心。人民警察作為保衛(wèi)國家和人民的重要力量，其政治性是十分重要的，應(yīng)當(dāng)堅決擁護國家頒布的各項法律、法規(guī)、措施，堅決執(zhí)行上級的命令；堅持用十八大精神和“三個代表”重要思想武裝民警頭腦，這對擔(dān)負維護社會穩(wěn)定和保護人民生命財產(chǎn)安全是十分有益的。

1.強化理想和信念，提高民警政治素質(zhì)

理想和信念是人的世界觀在奮斗目標(biāo)上的集中體現(xiàn)。有了理想和信念，就有了立身之本。要使民警筑牢堅強的精神支柱，一個人失去精神支柱，就失去了前進的方向和動力。要正確對待深化改革過程中的利益關(guān)系調(diào)整，正確看待社會上存在的一些消極腐敗現(xiàn)象，堅定警察對馬克思主義和“三個代表”重要思想的信仰，堅定對社會主義的信念，增強對改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的信心，增強對黨和政府的信任，從而增強警察為黨的事業(yè)奮斗終生的自覺性。

2.加強政治教育，提升職業(yè)道德水平

要想提高廣大民警的職業(yè)道德素質(zhì)，必須把民警的政治素質(zhì)教育擺在首位。一個人政治不合格，缺少政治敏銳性，缺少大局觀念，缺少宗旨意識，就不可能自覺地為民服務(wù)。警察面臨著市場經(jīng)濟、外來文化、西方思潮等方方面面的沖擊，時時刻刻都在承受著各種消極因素的考驗，思想意識形態(tài)極易變化、波動，沒有正確的政治立場，就極易在改革開放的大潮中迷失自我，助長各種不正當(dāng)欲望的滋生和膨脹。因此，要教育他們樹立正確的權(quán)力觀、人生觀和價值觀，愛崗敬業(yè)，熱情服務(wù)，善待群眾，為群眾多辦實事、好事，將警察思想政治素質(zhì)提升到一個新的高度。

（五）通過向心理素質(zhì)要警力，實現(xiàn)向“無增長改善”要警力的目標(biāo)

警察心理素質(zhì)包括心理壓力的承受能力、自我控制能力、心理健康、基本心理素質(zhì)等方面。警察是一個高風(fēng)險、高壓力、高負荷的特殊職業(yè)，隨著現(xiàn)代治安問題的日益復(fù)雜化和治安任務(wù)的日益繁重、工作時間的不穩(wěn)定、警務(wù)工作的超負荷、工作對象的危險性，警察處于高度緊張和極度疲勞的高壓環(huán)境之中，警察的工作性質(zhì)和任務(wù)決定了所承受的心理壓力遠遠高于常人，這對民警的心理素質(zhì)提出了更高的要求。因此，公安民警除了應(yīng)具備一般人所應(yīng)具備的心理素質(zhì)外，還應(yīng)具備一些特殊的心理素質(zhì)，如不怕流血犧牲、自信、勇敢、寬容、頑強等。同時，要有控制和調(diào)節(jié)自身情緒的能力，而且要學(xué)會用自己的穩(wěn)定情緒去感召他人，從而緩和緊張的局面。

［1］何家弘.英國警察［M］.北京：群眾出版社，2000.

［2］王大偉.中西警務(wù)改革比較［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2000.

［3］曹力偉.無增長改善是我國警務(wù)改革的優(yōu)選之路［J］.公安研究，2008，（8）.

［4］張龍.透視民警體質(zhì)狀況向“無增長改善”要警力［J］.公安教育，2005，（11）.

［5］張永青.高等教育原理［M］.重慶：西南師范大學(xué)出版，1992.

［6］孫文德.信息化引領(lǐng)警務(wù)變革［J］.公安研究，2006，（10）.