周 煒

（遼寧海事局，遼寧大連116001）

淺議國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的海事管理

周 煒

（遼寧海事局，遼寧大連116001）

文章闡述了治理的概念和特征，分析了海事建立現(xiàn)代治理模式的必要性及其存在的困難，提出了構(gòu)建現(xiàn)代海事治理模式的思路。

治理體系；治理模式；海事治理

中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會討論通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并將其作為全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的提出，明確表明了中國未來發(fā)展現(xiàn)代化進程的方向和目標(biāo)。在這一偉大進程中，海事部門如何準(zhǔn)確認(rèn)識和把握深化改革的目標(biāo)要求，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代化的海事治理模式，實現(xiàn)海事治理能力的提升，是當(dāng)前海事管理面臨的重要課題。

一、治理的概念和特征

（一）治理的概念

自20世紀(jì)90年代以來，國家治理理論在西方得到了迅速的發(fā)展和傳播，成為現(xiàn)代各國政府實現(xiàn)政府變革的代表性理論。在各種關(guān)于治理的定義中，最具代表性和權(quán)威性的是全球治理委員會在其1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中所闡述的：治理是各種公共或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它的含義包括了：治理不是一套完整的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)與合作；治理既涉及公共部門，也包括私人部門。

“治理”（governance）主要是區(qū)別于“統(tǒng)治”（government）的概念。長期以來，對政府統(tǒng)治的“善政”，即政府對國家和社會實現(xiàn)“良好的統(tǒng)治”，是人們期望中的理想國家管理模式。而治理理論則認(rèn)為，對國家公共事務(wù)的管理并不限于政府的權(quán)力、權(quán)威和發(fā)號施令，社會組織和公民同樣作為平等主體參與公共事務(wù)的管理，因此未來政府應(yīng)該由“善政”向“善治”進行轉(zhuǎn)變。所謂“善治”，就是“良好的治理”（goodgovernance）。對此，國內(nèi)學(xué)者俞可平的觀點比較有代表性，他認(rèn)為，“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程，是政府與公民對公共生活的合作管理，是國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。他認(rèn)為善治的實現(xiàn)是政治制度的終極目的，并更近一步提出了，善治是在概念上比民主更為一般化的治理目標(biāo)。

（二）治理的特征

通過對“治理”概念的考察，我們可以看出，“治理”是一個內(nèi)容寬泛，包容性很強的概念?！皣抑卫怼笔且环N新型的國家管理模式，與傳統(tǒng)的“國家統(tǒng)治”相比，有以下基本特征：

1.治理主體的多元化

在治理理論中，國家治理是一個合作化的過程，政府不再是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會同樣是合法權(quán)力的源泉，都是國家治理的主體。這一點正是治理與傳統(tǒng)的統(tǒng)治的本質(zhì)區(qū)別。

2.權(quán)力運行的互動性

傳統(tǒng)統(tǒng)治模式的權(quán)力運行方式，是“統(tǒng)治者自上而下單向性運用權(quán)力，而無須被統(tǒng)治者的同意和參與”；而治理理論則強調(diào)通過合作、協(xié)商、博弈等實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，權(quán)力向度是多元的。

3.管理手段的多樣化

傳統(tǒng)統(tǒng)治的典型的管理方式便是發(fā)號施令，而治理模式則認(rèn)為辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，治理更強調(diào)國家與社會、政府與市場、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的合作。

二、海事建立現(xiàn)代治理模式的必要性

回顧水監(jiān)體制改革15年來的歷程，海事機構(gòu)作為國家負(fù)責(zé)水上交通安全、防治船舶污染的主管機關(guān)，在服務(wù)國民經(jīng)濟建設(shè)、促進航運發(fā)展、保護水域環(huán)境、維護國家主權(quán)等方面發(fā)揮了重要的支持保障作用，海事事業(yè)得到了長足的進步和發(fā)展，特別是2013年完成了由事業(yè)單位向國家公務(wù)員的轉(zhuǎn)變，進一步明確了海事執(zhí)法的行政主體地位，也為海事未來的發(fā)展提供了更為廣闊的空間。

但是，隨著時代的進步和發(fā)展，海事在國內(nèi)外兩個方面都面臨著新的發(fā)展形勢的挑戰(zhàn)。在國際上，以西方航運發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際海事組織（IMO），通過一系列新的規(guī)則，如履約機制、海事勞工公約、船舶能源效益與CO2減排、RO規(guī)則等，越來越多地對中國海事政策的制定施加影響；在國內(nèi)，隨著黨的十七大的“大部制改革”以及十八大開始的海上執(zhí)法資源整合，海事未來的發(fā)展又面臨著諸多不確定的因素。因此，海事必須要對當(dāng)前的形勢和任務(wù)有更加深刻而清醒的認(rèn)識，準(zhǔn)確把握政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵和方向，加快向現(xiàn)代海事治理模式的轉(zhuǎn)變，更好地應(yīng)對國內(nèi)國際形勢發(fā)展變化的要求。

三、實現(xiàn)海事治理模式轉(zhuǎn)變的困難

廉潔高效的法治政府、完善的市場經(jīng)濟體制和發(fā)達(dá)的公民社會是國家治理得以確立的基礎(chǔ)。就海事部門而言，建立現(xiàn)代海事治理模式所面臨的困難，也集中體現(xiàn)在這三個方面。

（一）海事自身職能尚待轉(zhuǎn)變

主要體現(xiàn)在：一是重人治、輕法治。傳統(tǒng)行政體制下“管制式”行政理念還廣泛存在，現(xiàn)代公務(wù)員制度下的依法行政、公平正義等服務(wù)理念沒有真正形成到位；二是重審批、輕監(jiān)管。用大量前置式行政許可審批的方式來代替對日常活動或過程的監(jiān)管；三是重結(jié)果、輕過程。傳統(tǒng)家長式、保姆式的監(jiān)管模式普遍存在，忽視船公司和船員作為安全主體作用的發(fā)揮；四是重整治、輕治理。熱衷于短期的運動式整治，而忽視長效機制治理模式的建立。

（二）市場經(jīng)濟體制不夠完善

主要體現(xiàn)在：航運企業(yè)、船東作為安全生產(chǎn)主體的地位和作用沒有得到充分體現(xiàn)；航運市場良性競爭秩序還沒有完全有效建立，社會治理誠信體系基礎(chǔ)薄弱；航運企業(yè)發(fā)展不平衡，大量私營、小型航運企業(yè)的利益訴求表達(dá)不足，利益沖突缺乏有效的調(diào)節(jié)機制；航運服務(wù)業(yè)發(fā)展失衡，低端的無序競爭與高端的競爭不足同時存在，以市場需求為導(dǎo)向的現(xiàn)代航運體系尚未有效建立。

（三）公民社會發(fā)育不夠成熟

主要體現(xiàn)：社會民眾總體的參政意識、參政素質(zhì)和參政能力不高，特別是長期作為社會弱勢群體的船員呈現(xiàn)政治冷漠傾向，自身利益受損時，往往采用非組織化的渠道和途徑表達(dá)；社會團體發(fā)展不夠成熟，如船東協(xié)會、海員（建設(shè)）工會以及相關(guān)的行業(yè)協(xié)會組織、同業(yè)組織、研究團體、利益團體等，要不由政府所創(chuàng)建，要不通過掛靠政府部門的方式來獲得其政治合法性，自由表達(dá)功能薄弱，不能很好地代表不同社會群體利益；信息公開不足，完善的民主協(xié)商對話制度和順暢的上下溝通渠道有待進一步建立和拓寬。

四、構(gòu)建現(xiàn)代海事治理模式的思路

（一）樹立現(xiàn)代的海事治理理念

實現(xiàn)海事治理的目標(biāo)，不是海事部門（政府）單方面的責(zé)任。因此，樹立現(xiàn)代的海事治理理念，一方面是要徹底轉(zhuǎn)變以往海事部門大包大攬，管控和主導(dǎo)一切的傳統(tǒng)監(jiān)管理念；另一方面，則是要在政府部門的積極引導(dǎo)下，培養(yǎng)和提高市場、社會等其他治理主體參與海事治理的意識和能力。

在治理模式下，海事、港航企業(yè)、行業(yè)團體作為政府、市場和社會的代表，在海事公共治理中都是平等的主體，都擁有各自的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。三者不是權(quán)威和服從的關(guān)系，而是互相依賴與合作的關(guān)系，是通過海事治理這個共同目標(biāo)而緊密聯(lián)系的整體。因此，海事部門能否有效轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)管理念，進而與其他主體以平等的身份通過合作的方式共同實現(xiàn)海事治理的目標(biāo)，是新的治理模式得以有效確立的關(guān)鍵。

（二）加快海事部門政府職能轉(zhuǎn)變

實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。就當(dāng)前海事部門而言，轉(zhuǎn)變政府職能的重點是加強“法治海事”和“服務(wù)型海事”建設(shè)。

“法治海事”是實現(xiàn)海事治理的必然要求和根本保證。建設(shè)“法治海事”的要點，一是要堅持依法行政。不僅要按照法律規(guī)定的范圍履行職責(zé)，同時要嚴(yán)格行使職能的方式和程序，加強對權(quán)力運行的制約；二是要全面厘清海事職責(zé)。這里所說的職責(zé)不僅包括前面法律的明文規(guī)定，還包括由海事部門承擔(dān)或提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。厘清海事職責(zé)，就是要清晰海事職責(zé)履行的邊界，明確海事作為治理主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；三是要提高海事執(zhí)法水平，促進嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，提高海事執(zhí)法的公信力與執(zhí)行力。

“服務(wù)型海事”是針對以命令指令、行政管制等為主要手段的傳統(tǒng)海事監(jiān)管模式的。建設(shè)“服務(wù)型海事”，一是要深入推進行政審批制度改革。從管不好而又容易產(chǎn)生“權(quán)力尋租”的領(lǐng)域退出，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，將主要執(zhí)法力量和資源投入到維護市場秩序、保障社會公平正義中去；二是要加大海事管理基礎(chǔ)性工作的力度。要注重對國際、國內(nèi)宏觀海事發(fā)展戰(zhàn)略的研究，提高對海事發(fā)展規(guī)律性的認(rèn)識，加強對各項海事管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定，提高政策法規(guī)的科學(xué)性和前瞻性；三是要完善政府信息公開制度，推進政務(wù)公開、電子政務(wù)，提高工作效率，增強海事工作的透明度和社會關(guān)注度，吸引港航企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研院校、社團組織和公民廣泛參與海事治理。

（三）提高海事部門的治理能力

人們在關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變的同時，也不能忽視市場和社會自身存在的問題，即“市場失靈”和“志愿失效”。實現(xiàn)新的海事治理模式并不意味著海事管理的“去權(quán)力化”，權(quán)力的分散并不代表權(quán)力的消失，在當(dāng)前市場、社會尚不能有效承擔(dān)治理責(zé)任的情況下，為了有效保障社會公共利益和水上安全形勢的穩(wěn)定，海事部門還應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)外兩個方面來提升自身治理能力。

對外，海事部門應(yīng)當(dāng)提升社會資源整合的能力。海事治理體系是由政府、市場和社會力量共同組成的，整合的目的是使各種社會組織、社會群體及社會力量以共同的海事治理目標(biāo)為基礎(chǔ)，分工合作，和諧共處，形成海事發(fā)展和進步的合力。海事部門在資源整合中的重點就是公平和正義。一是要保證制度參與的公平性，確保不同的利益群體在公平的制度下進行博弈；二是要保證國民待遇，政策的制定和實施要兼顧每個社會成員和利益群體，特別是要關(guān)注船員等特殊弱勢群體，利用國家強制力，充分保障其合法權(quán)益。

對內(nèi)，海事部門應(yīng)當(dāng)提高自身治理的權(quán)威性和公信力。政府的權(quán)威，或者說公信力，是一種源自于政府合法性的力量，它建立在相對方對政府的敬意、認(rèn)同基礎(chǔ)上。在治理模式中，海事部門要想充分發(fā)揮其引導(dǎo)和規(guī)范的作用，就必需要建立強大的公信力。提高公信力有很多方式，就海事部門而言，當(dāng)前要做到的就是依法、透明和公開，即建立一個權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都受憲法和法律明確限制，并公開接受社會監(jiān)督與制約的“有限”的海事部門。

（四）建立合作共贏的治理機制

新的海事治理模式需要由原來的海事部門掌控一切（同時也承擔(dān)一切責(zé)任），逐步向以港航企業(yè)、社團組織等治理主體的“自治”（承擔(dān)各自的責(zé)任）進行過渡。在這個過程中，海事部門應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，建立政府、市場和社會合作共贏的治理機制。

1.有意識地促進其他治理主體治理能力的提高

這需要海事部門主動向市場和社會讓渡部分職能，有意識地使港航企業(yè)承擔(dān)更多安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，有意識地使船東協(xié)會、海員工會等社會團體逐步發(fā)展壯大，培養(yǎng)和樹立兩者的平等參與意識，實現(xiàn)治理職能的平穩(wěn)過渡和有序承接，進而形成全社會共同治理的合力。

2.建立有效對話協(xié)商的利益協(xié)調(diào)機制

港航企業(yè)、非政府組織以及公民既是公共政策的對象，同時又應(yīng)當(dāng)是公共政策制定的參與者。在海事部門的主導(dǎo)下，鼓勵和促進各利益相關(guān)方對公共政策制定的積極參與和對話協(xié)商，通過擴大參與規(guī)模、拓寬參與渠道、創(chuàng)新參與方式（如投票、聽證、公開征求意見等），使各方利益沖突在公共政策制定中得到有效協(xié)調(diào)和化解。

3.建立完善的監(jiān)督和制約機制

從防止權(quán)力濫用的角度來看，政府、市場和社會在享有治理權(quán)力的同時，也要受到來自其他方面的有效監(jiān)督和制約。特別是對海事部門來說，無論從政府權(quán)力來源的合法性，還是未來國家治理的發(fā)展趨勢，主動接受來自各方的監(jiān)督是建設(shè)法治海事、服務(wù)型海事的必然要求。海事部門對此必須要有清醒的認(rèn)識，跳出傳統(tǒng)海事行業(yè)管理的窠臼，積極建立完善的社會監(jiān)督參與機制，不斷增強相關(guān)主體的參與監(jiān)督能力，構(gòu)建規(guī)范、有序、充滿活力、全社會共同參與的海事治理體系。

五、對建立海事治理模式的展望

在中國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程中，治理理論提供了一個未來國家治理發(fā)展的理論和模式，是值得認(rèn)真加以研究、參考和借鑒的。但同時需要注意的是，治理理論是西方學(xué)者為解決“市場失靈”和“政府失靈”而提出的第三條道路。其建立的基礎(chǔ)，是西方各國普遍上百年民主憲政的歷史和歷史悠久發(fā)育成熟的公民社會，契約精神、志愿精神、效率觀念及寬容妥協(xié)的理念深入人心。正是有了這些前提條件，以“沒有政府統(tǒng)治的治理”為理念的治理理論才可能在西方社會充分發(fā)揮其作用。

從目前中國的情況來看，與西方各國相比，實現(xiàn)治理的條件和基礎(chǔ)仍存在著巨大的差距。這也決定了治理理論在中國的適用將受到很大程度的限制。因此，在構(gòu)建海事治理模式過程中，要注意不能脫離現(xiàn)階段我國的基本國情，不能忽略當(dāng)前市場和社會的發(fā)展現(xiàn)狀和承載能力。在準(zhǔn)確把握改革方向和要求的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好形勢判研和頂層設(shè)計，積極穩(wěn)妥地向前推進。

U692

A

2095-4263（2014）03-0016-04

2014-06-10