李亞娟

[摘要]當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展中存在諸多不公平問題，需要通過學(xué)前教育公共政策設(shè)計加以解決。為解決學(xué)前教育不公平問題，江蘇省南京市政府設(shè)計了一系列學(xué)前教育公共政策，包括學(xué)前教育考核問責(zé)，學(xué)前教育資源合理配置，提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)，關(guān)注弱勢群體兒童等制度或政策的研制，以致力于推進(jìn)教育公平，進(jìn)而通過教育公平促進(jìn)社會公平。

[關(guān)鍵詞]學(xué)前教育公共政策；公共服務(wù)；政府責(zé)任；教育公平；社會公平

[中圖分類號]G617 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-4604（2014）01/02-0012-05

平等接受教育的權(quán)利作為基本人權(quán)，已成為現(xiàn)代社會普適的基礎(chǔ)價值，但目前我國的學(xué)前教育發(fā)展仍然存在著資源相對短缺、師資水平參差不齊等問題，導(dǎo)致適齡幼兒入園機會不平等、過程質(zhì)量不公平等問題。譬如江蘇省南京市，雖然適齡幼兒入園率一直保持高位，但近年來家長“入園焦慮”和幼兒園“超額運轉(zhuǎn)”現(xiàn)象日益突出。從總量看，全市幼兒園數(shù)量仍然相對不足；從結(jié)構(gòu)看，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的比率亟待大幅提高；從教育質(zhì)量看，不同地區(qū)、不同性質(zhì)幼兒園間差距較大；從增量看，舊城改造和新區(qū)開發(fā)中配套幼兒園建設(shè)存在“縮水”現(xiàn)象。普惠性幼兒園所占比率不高，導(dǎo)致學(xué)前教育資源相對短缺，很難保障適齡幼兒平等入園。

《國際教育百科全書》列舉了若干種導(dǎo)致教育不公平的原因，包括個體所處社會地位，政府、社會、個體提供和獲得教育的權(quán)利，國家和個人為教育提供的資源，各階段教育之間的資源分配，各地區(qū)配置的和向各類社會群體提供的教育機構(gòu)類型，教師能力，家庭在教育方面的直接成本與間接成本，不同教育階段的生源選拔，代際之間的教育資源分配，等等。由此看出，教育是否公平與政府的政策設(shè)計有很大關(guān)系。公共政策的不同取向會加劇或減輕現(xiàn)實中教育不公平的程度，影響社會公平的實現(xiàn)。

針對學(xué)前教育發(fā)展中的各種不公平現(xiàn)象，從政府層面集中研制與實施促進(jìn)社會公平的學(xué)前教育政策，有利于對地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行總體把控。為促進(jìn)社會公平，南京市政府設(shè)計了一系列致力于推進(jìn)學(xué)前教育公平的公共政策，可供其他地方政府參考。

一、學(xué)前教育考核問責(zé)制度

教育是實現(xiàn)社會公平的利器，其實現(xiàn)需要一系列的制度保障與頂層設(shè)計。為促進(jìn)社會公平，在設(shè)計學(xué)前教育公共政策的探索過程中，南京市政府依托學(xué)前教育聯(lián)席會議制度，在廣泛征求各方意見的基礎(chǔ)上擬定了《關(guān)于開展學(xué)前教育發(fā)展年度考核評估工作的通知》，并以市人民政府辦公廳文件的形式頒發(fā)。這一文件把學(xué)前教育發(fā)展年度考核結(jié)果作為評價各區(qū)縣政府教育工作成效的重要內(nèi)容之一，從制度上強化了各區(qū)縣政府在發(fā)展學(xué)前教育中的核心責(zé)任，可以有效推進(jìn)學(xué)前教育公平。

考核內(nèi)容主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費保障、園所建設(shè)、隊伍建設(shè)、規(guī)范管理、事業(yè)發(fā)展六個方面。具體而言，第一項組織領(lǐng)導(dǎo)主要考核政府重視程度、建立學(xué)前教育管理體制、出臺發(fā)展學(xué)前教育的專門政策并制定切實可行的行動計劃等方面。目的在于落實政府責(zé)任和部門職責(zé)，完善管理體制，健全工作機制，建立督促檢查、考核獎懲和問責(zé)機制等。本著發(fā)展性、激勵性原則，對區(qū)縣政府定期召開年度學(xué)前教育推進(jìn)會、主動承辦市級學(xué)前教育推進(jìn)會的，給予加分獎勵，從而使各區(qū)縣政府在重視學(xué)前教育、著力于學(xué)前教育優(yōu)先發(fā)展等方面逐步提高認(rèn)識。

把經(jīng)費保障作為考核的第二項內(nèi)容，旨在強調(diào)經(jīng)費投入是當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的重要保障，為此設(shè)計了財政投入占比、生均經(jīng)費、專項經(jīng)費、助學(xué)券發(fā)放四項二級指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦分?！督K省學(xué)前教育條例》規(guī)定2012年學(xué)前教育投入不低于5%。為了鼓勵政府加大投入，在設(shè)立區(qū)縣評定辦法時，特別指出財政投入占比每增加1%，加1分。為鼓勵部門辦園與普惠性辦園，特別提出了政府參照生均公用經(jīng)費，學(xué)前教育生均公用經(jīng)費發(fā)放對象若包括部門辦園或普惠性民辦園，各加2分。為保障學(xué)前教育發(fā)展專項經(jīng)費投入正常化，明確規(guī)定若發(fā)現(xiàn)無專項經(jīng)費或經(jīng)費有截留或挪用現(xiàn)象的，本項不得分。為體現(xiàn)普惠性與公益性辦園原則，專門對幼兒助學(xué)券發(fā)放政策作出規(guī)定，以確保每個幼兒在享有入園機會公平的同時，享有教育過程公平。

第三項是考核園所建設(shè)，主要是針對全市學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，著力于幼兒園的均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。在規(guī)劃布局方面，要求能夠制定落實配套幼兒園規(guī)劃用地和建設(shè)專門文件。按照3年行動計劃，合理規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育布局，城鄉(xiāng)每1萬-1.5萬常住人口配備1所幼兒園，辦園規(guī)模不超過12個班，班級人數(shù)不超過省規(guī)定限額。未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，平均每年新改擴建達(dá)省優(yōu)質(zhì)園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園不得少于2所。在公辦園數(shù)量方面，要求公辦園占比不低于70%。新增幼兒園均由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。在創(chuàng)省優(yōu)質(zhì)園方面，要求每個街鎮(zhèn)至少有2所達(dá)省優(yōu)質(zhì)園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的公辦園。未達(dá)標(biāo)區(qū)縣，每年創(chuàng)建省優(yōu)質(zhì)園不得少于2所。已達(dá)標(biāo)者，可加分。在協(xié)同發(fā)展方面，采取多種方式支持普惠性民辦園發(fā)展，采取有效措施支持民辦園等級創(chuàng)建，對部門辦園和集體辦園有扶持政策。在獨立法人方面，全面落實小學(xué)附設(shè)幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心幼兒園等幼兒園的獨立事業(yè)法人地位。同時強調(diào)，非普惠性民辦園轉(zhuǎn)為公辦園或普惠性民辦園，每所園可加1分。區(qū)域內(nèi)平均每所幼兒園覆蓋常住人口超過2萬人的，本項不得分。

第四項是考核隊伍建設(shè)，是為了全面提高幼兒園師資水平，滿足學(xué)前教育發(fā)展需要。為提高幼兒園教師的地位與整體專業(yè)素養(yǎng)，以落實教師編制為起點，要求建立幼兒園教職工收入增長機制。所有教師持證上崗，整體提升幼兒園教師學(xué)歷水平，注重幼兒園教師的繼續(xù)教育，建立完善區(qū)縣幼兒園教師繼續(xù)教育和定期培訓(xùn)制度，五年一周期的全員培訓(xùn)覆蓋率不低于90%。

第五項是規(guī)范管理，主要從收費規(guī)范、招生有序、辦園規(guī)范、科學(xué)保教、安全保障等方面進(jìn)行考核。為解決“入園貴”問題，明確規(guī)定了幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)，高于當(dāng)?shù)匚飪r部門所確定的公辦園最高收費標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園所占比率不得超過10%，以保障區(qū)域內(nèi)幼兒園收費規(guī)范合理。幼兒園招生秩序須平穩(wěn)有序，保證90%以上適齡幼兒在公辦園或普惠性民辦園入園，以解決“入園難”問題。在辦園規(guī)范方面，健全辦園體制，民辦園、公辦園實行統(tǒng)一的行業(yè)管理制度；建立幼兒園年檢制度和幼兒園辦園質(zhì)量動態(tài)監(jiān)管制度，對幼兒園進(jìn)行分級分類管理；實施得力措施，規(guī)范無證辦園（點）。為促進(jìn)保教質(zhì)量明顯提高，規(guī)定幼兒園以游戲為主。保教并重，避免“小學(xué)化”傾向。在安全保障方面，要求年內(nèi)無安全責(zé)任事故，無重大惡性案件，無產(chǎn)生重大負(fù)面影響的事件。

第六項是事業(yè)發(fā)展，主要從普及水平、優(yōu)質(zhì)均衡與社會評價三個方面來考核。在普及水平方面，為切實解決“入園難”問題，要求學(xué)前三年毛入園率達(dá)98%以上；將轄區(qū)內(nèi)流動人口子女納入本地學(xué)前教育規(guī)劃，實現(xiàn)按需入園；為充分體現(xiàn)學(xué)前教育的多樣性與包容性，為有需求的適齡殘疾幼兒提供免費的融合教育和特殊教育。在優(yōu)質(zhì)均衡方面，切實做到城鄉(xiāng)差距不斷縮小，城鄉(xiāng)省優(yōu)質(zhì)園占比差距小于10%，公、民辦省優(yōu)質(zhì)園占比差距逐步縮小。在社會評價方面，及時處理群眾反映的問題，保證轄區(qū)內(nèi)適齡幼兒家庭對學(xué)前教育的滿意率不低于90%。

考核問責(zé)的督導(dǎo)與評估由南京市人民政府教育督導(dǎo)室與市級學(xué)前教育聯(lián)席會議辦公室聯(lián)合進(jìn)行，督導(dǎo)對象是各區(qū)縣人民政府。督導(dǎo)時間與程序為，每年6月，各區(qū)縣政府完成自查工作，7月南京市人民政府教育督導(dǎo)室與市級學(xué)前教育聯(lián)席會議辦公室完成對各區(qū)縣的督導(dǎo)檢查。隨后，各區(qū)縣匯總學(xué)前教育發(fā)展情況監(jiān)測統(tǒng)計結(jié)果，結(jié)合當(dāng)年區(qū)縣教育督導(dǎo)檢查的情況，填寫區(qū)縣學(xué)前教育督導(dǎo)評估自評報告單，上報市政府。南京市人民政府教育督導(dǎo)室對各區(qū)縣的報告進(jìn)行分析，撰寫南京市學(xué)前教育發(fā)展情況年度監(jiān)測報告。與此同時，建立學(xué)前教育工作表彰與問責(zé)機制，把學(xué)前教育督導(dǎo)評估和監(jiān)測結(jié)果作為評價政府教育工作成效的重要內(nèi)容，并作為表彰學(xué)前教育成績突出地區(qū)的重要依據(jù)。此外，市政府還在政策、組織和經(jīng)費保障上下功夫，比如出臺《南京市學(xué)前教育現(xiàn)代化建設(shè)年度督導(dǎo)評估的實施辦法》，建立區(qū)縣年度督導(dǎo)以分管市長為組長的考核領(lǐng)導(dǎo)小組，切實保障財政部門用于專項獎勵的專款能夠?qū)Ｓ玫取?/p>

二、學(xué)前教育資源合理配置保障政策

無論是教育公平還是社會公平，資源的合理配置都是基本前提。在各地學(xué)前教育發(fā)展中，不公平的主要表現(xiàn)在資源配置上的不合理、不公平，如財政投入、規(guī)劃布局、辦園體制、評優(yōu)獎勵等。為了盡快解決這一問題，南京市政府及相關(guān)部門制定了如下三類政策。

第一類是資源統(tǒng)籌類政策。要想實現(xiàn)學(xué)前教育資源配置公平，整體的制度設(shè)計是前提條件。為此，市政府制定了《關(guān)于加快學(xué)前教育現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》及相關(guān)重點問題解決方案，從制度層面完善學(xué)前教育的資源配置，從頂層設(shè)計上保障資源配置公平。

第二類是財政投入類政策。為了使政府出臺的各項旨在促進(jìn)教育公平的措施落到實處，教育主管部門參與制定了細(xì)化的資金分配方案，如《關(guān)于建立和完善幼兒教育公用經(jīng)費保障機制的通知》《關(guān)于2012年學(xué)前教育市級專項獎補資金實施辦法的通知》《關(guān)于印發(fā)創(chuàng)建“江蘇省學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)”市級專項獎補資金實施辦法的通知》等。為了進(jìn)一步落實國家和省市關(guān)于“建立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”的要求，市政府堅持加大財政投入。市學(xué)前教育財政性投入占財政性教育總投入的比率從2010年的1.87%上升為2012年的6.78%，實現(xiàn)了大幅度增長。在保證全市每年投入3億元發(fā)放幼兒助學(xué)券的基礎(chǔ)上，2012年發(fā)放市級學(xué)前教育財政性專項經(jīng)費1.6億元，2013年增至2.1億元。

第三類是規(guī)范管理類政策。在南京市域范圍內(nèi)，民辦園占比接近45%。為了進(jìn)一步規(guī)范管理，市政府制定了《普惠性民辦幼兒園管理辦法（試行）》（征求意見稿）、《關(guān)于開展無證幼兒園清理整頓工作的實施意見》（征求意見稿）、《貫徹（江蘇省幼兒園收費管理辦法）的通知》，等等，在全市范圍內(nèi)促進(jìn)底線公平，保障每個幼兒盡可能享有公平的教育機會。

三、提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)的相關(guān)制度或政策

教師的專業(yè)素養(yǎng)是決定教育過程公平及結(jié)果公平的核心要素。在政策設(shè)計中，南京市政府充分認(rèn)識到教師專業(yè)素養(yǎng)提升對促進(jìn)社會公平的意義，通過三方面努力提高師資隊伍專業(yè)水平：一是依托在寧高校，加強幼兒師范教育，提高職前教育質(zhì)量；二是規(guī)范編制考試、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)歷資質(zhì)，提升在職教師專業(yè)素養(yǎng)；三是重視在職教師隊伍培訓(xùn)，2015年前將對全市幼兒園園長和教師完成一輪全員專業(yè)培訓(xùn)。市政府通過實施新教師“凡進(jìn)必考”、鼓勵在職教師攻讀教育碩士、農(nóng)村骨干教師“優(yōu)崗計劃”、優(yōu)秀教師境外培訓(xùn)計劃等一系列措施，努力形成“讓最優(yōu)者從教、讓從教者敬業(yè)、讓敬業(yè)者樂業(yè)”的教育人才建設(shè)和管理機制。

為了增強幼兒園教師職業(yè)的吸引力，南京市政府建立了幼兒園教職工收入增長機制。對那些具備教師資格并經(jīng)正式聘用的公辦幼兒園教師，政府要求2014年人均工資水平不低于上一年度全省城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資水平。

四、關(guān)注弱勢群體兒童的相關(guān)政策舉措

教育公平的實現(xiàn)，最終以兒童的發(fā)展為衡量指標(biāo)。從政府底線公平的責(zé)任倫理出發(fā)，各地區(qū)在制定公共政策的過程中，要充分遵循弱勢群體兒童價值優(yōu)先原則，從底線防守的角度阻斷貧困的代際傳遞，提高弱勢群體兒童的社會競爭力。南京市政府從促進(jìn)社會公平的角度出臺了如下政策，以進(jìn)一步強化學(xué)前教育的公益性和普惠性，保障弱勢群體兒童的權(quán)益。

第一，實施“幼教惠民工程”。為促進(jìn)學(xué)前教育公平，全面推行幼兒助學(xué)券政策，除政府辦園外，系統(tǒng)辦園、集體辦園、民辦園均包括在內(nèi)，并且沒有城鄉(xiāng)區(qū)別，包括外來務(wù)工人員子女在內(nèi)的所有符合條件的3～6歲幼兒均可按照每人每年2000元標(biāo)準(zhǔn)享受政府發(fā)放的幼兒助學(xué)券。與此同時，對六類在園幼兒（不分公辦、民辦幼兒園）實行伙食費定額補助和保育教育費差額補助政策，幼兒按照每人每月100元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取伙食費補助，全年按10個月計算。六類幼兒是指城市和農(nóng)村最低生活保障家庭幼兒、農(nóng)村低收入純農(nóng)戶家庭幼兒、特困職工家庭幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因公犧牲軍人和警察的子女、少數(shù)民族家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒。幼兒助學(xué)券政策切實保障了農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟(jì)困難家庭、外來務(wù)工人員子女能享受基本的學(xué)前教育權(quán)益，從制度上切實提高了全市適齡幼兒的入園率。這一政策符合學(xué)前教育基準(zhǔn)服務(wù)原則，體現(xiàn)了政府對學(xué)前教育的責(zé)任管理，同時也有利于引導(dǎo)社會力量參與促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展。此外，為有效避免市民為子女入園連夜排隊現(xiàn)象，南京市政府還實施了“幼兒園增量與創(chuàng)優(yōu)工程”。

第二，實施“集體園扶持工程”。集體辦幼兒園是學(xué)前教育的重要組成部分，主要為廣大群眾特別是中低收入群體提供公益性、普惠性的保育教育服務(wù)。為持續(xù)提升集體辦幼兒園的辦園質(zhì)量，滿足廣大群眾對學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的強烈需求，保障不同類型幼兒園公平發(fā)展，從2012年起，南京市對城區(qū)集體辦幼兒園實行“專項扶持工程”。以對集體辦幼兒園養(yǎng)老保險（五險）統(tǒng)籌幼兒園支付部分實行專項補助為抓手，建立有利于集體辦幼兒園發(fā)展的長效扶持機制，全面提升集體辦幼兒園的辦園水平，推進(jìn)集體辦幼兒園與其他各類幼兒園共同發(fā)展。在前兩輪扶持計劃的基礎(chǔ)上。南京市同步加大對城市集體辦幼兒園和農(nóng)村集體辦幼兒園的扶持力度，使集體辦幼兒園省優(yōu)比率提前達(dá)到70%的要求。

第三，實施“普惠性民辦園工程”。為讓更多幼兒享受均等、公平、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)，南京市政府著力研制普惠性民辦幼兒園評估政策。普惠性民辦幼兒園是指設(shè)立條件和保育教育質(zhì)量達(dá)到同類公辦幼兒園水平，受政府委托或資助提供學(xué)前教育服務(wù)，執(zhí)行同類公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園。符合上述條件，執(zhí)行政府指導(dǎo)價的民辦幼兒園，也可視為普惠性民辦幼兒園。對普惠性民辦幼兒園的管理，堅持市級統(tǒng)籌，以區(qū)為主；多元協(xié)調(diào)，共同發(fā)展；強調(diào)惠民，注重質(zhì)量等原則，強調(diào)財政投入保障，加大政府扶持力度，積極扶持面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展，進(jìn)一步增強全市幼教事業(yè)的公益性。在普惠性民辦幼兒園的申請、認(rèn)定和管理上，由在資質(zhì)要求、辦園行為、收費標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理等方面合乎要求的民辦幼兒園自主申報，按照自主申請、聯(lián)合審定、簽訂協(xié)議、公示掛牌、上報備案的基本程序進(jìn)行認(rèn)定，同時建立規(guī)范的支持與管理制度，明確制定管理辦法，建立日常管理機制，加強財務(wù)監(jiān)管，從而有效保障了普惠性民辦幼兒園的生存和發(fā)展。

通過對江蘇省南京市政府致力于促進(jìn)社會公平的學(xué)前教育公共政策設(shè)計的分析發(fā)現(xiàn)，以上政策設(shè)計有利于學(xué)前教育資源配置漸趨合理。具體表現(xiàn)為：資源總量不斷增加，資源結(jié)構(gòu)日益合理；普惠性幼兒園數(shù)量不斷增加，公、民辦幼兒園一體化管理；提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)力度加大，教師的專業(yè)水平不斷提高；促進(jìn)社會公平的學(xué)前教育公共政策落實到位，公眾滿意度提升，等等。不過，以上政策主要著眼于解決起點公平問題，在過程公平、結(jié)果公平，特別是在教師隊伍穩(wěn)定、待遇保障等方面的力度還有待加強。為此，筆者建議，可以考慮成立“學(xué)前教育公共服務(wù)政策制定咨詢委員會”，在完善幼兒助學(xué)券政策，制定切實可行的學(xué)前教育評審標(biāo)準(zhǔn)，支持社會力量辦園，實施促進(jìn)兒童發(fā)展的綜合公共服務(wù)計劃等方面進(jìn)行更多探索，從而通過教育公平真正促進(jìn)社會公平。