馬曉雪馬曉博王蕾

（1.大連海事大學(xué)，遼寧大連116026）(2.大連民族學(xué)院，遼寧大連116600）

論海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理

馬曉雪1馬曉博1王蕾2

（1.大連海事大學(xué)，遼寧大連116026）(2.大連民族學(xué)院，遼寧大連116600）

在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中，現(xiàn)有的技術(shù)水平制約下，許多因素極大地威脅著海運(yùn)安全，其中一些影響因素甚至?xí)T發(fā)嚴(yán)重的公共危機(jī)，帶來(lái)巨大的損失和惡劣的社會(huì)影響?；诖?，文章運(yùn)用文獻(xiàn)資料研究、調(diào)查研究等方法，在界定海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理的內(nèi)涵、梳理我國(guó)具體實(shí)踐的基礎(chǔ)上，剖析我國(guó)海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理存在的問題及其原因，最后提出完善對(duì)策。

海上交通；公共危機(jī)；預(yù)控管理

預(yù)控是整個(gè)危機(jī)管理鏈條的前端，成功的預(yù)防和控制措施能夠在海上交通公共危機(jī)真正爆發(fā)前就將其遏制在萌芽中，避免損失。政府和社會(huì)在應(yīng)對(duì)海上公共危機(jī)的實(shí)踐中逐漸認(rèn)識(shí)到，要有效地減少海上公共危機(jī)帶來(lái)的損失，就必須重視危機(jī)的預(yù)控管理。目前，我國(guó)在海上交通公共危機(jī)預(yù)控領(lǐng)域的研究并不多見，也沒有形成完善的管理機(jī)制，因此，對(duì)海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理進(jìn)行研究，顯得尤為重要。

一、海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理的涵義

公共危機(jī)的預(yù)控管理是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的概念，我國(guó)對(duì)此的研究基本上處于“盲區(qū)”，雖然有一些文章提到危機(jī)預(yù)控，但鮮見對(duì)危機(jī)預(yù)控進(jìn)行學(xué)理研究的文章。黃順康教授在《論公共危機(jī)預(yù)控》一文中指出：“公共危機(jī)預(yù)控是指在發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆和危機(jī)信號(hào)并進(jìn)行確認(rèn)后，或者在公共危機(jī)已經(jīng)開始來(lái)臨但還沒有造成巨大損失時(shí)，迅速采取措施，對(duì)危機(jī)進(jìn)行及時(shí)、有效的控制，盡可能用較小的代價(jià)迅速化解危機(jī)，避免危機(jī)擴(kuò)大和升級(jí)，造成大規(guī)模的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失”。這種公共危機(jī)預(yù)控不是“緊急狀態(tài)中的危機(jī)預(yù)控”，而是公共危機(jī)爆發(fā)前所采取的控制措施。但此所謂的公共危機(jī)預(yù)控還包括危機(jī)征兆和信號(hào)出現(xiàn)之前的提前介入，并采取日?；姆婪洞胧?/p>

具體到海上交通領(lǐng)域，公共危機(jī)預(yù)控管理是指在以海事部門為主的公共部門在海上公共危機(jī)征兆和信號(hào)出現(xiàn)之前，或發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行確認(rèn)后，或者在危機(jī)已經(jīng)開始來(lái)臨但還沒有造成巨大損失時(shí)，迅速采取應(yīng)對(duì)措施，消除事故隱患，并對(duì)即將出現(xiàn)的危機(jī)進(jìn)行及時(shí)、有效的防控，盡可能用較小的代價(jià)迅速化解危機(jī)，消除或減緩潛在影響，避免危機(jī)擴(kuò)大和升級(jí)而造成大規(guī)模的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，有效預(yù)防和減少海上公共危機(jī)的發(fā)生。

二、我國(guó)海上交通危機(jī)預(yù)控管理的現(xiàn)狀及存在的問題

我國(guó)于海上交通安全預(yù)控方面，在多年來(lái)的實(shí)踐中取得了一定成績(jī)，但也暴露出了諸多問題。

（一）預(yù)控法制建設(shè)方面

目前《中華人民共和國(guó)港口法》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律規(guī)范性文件都有海上交通公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)規(guī)定。交通運(yùn)輸部制定的《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（2009）》和《交通運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定（2012）》，細(xì)化了對(duì)我國(guó)水上交通突發(fā)事件的組織體系、部門職責(zé)、管理機(jī)制、應(yīng)急保障等方面的相關(guān)規(guī)定，大大提升了我國(guó)各級(jí)海事管理部門的危機(jī)處理能力。

此外，地方各級(jí)政府也積極探索，制定了各省市級(jí)的搜救應(yīng)急預(yù)案及其實(shí)施細(xì)則。如寧波海事局制訂了《寧波海事局轄區(qū)海上惡劣氣象、海況預(yù)警預(yù)控實(shí)施方案》，利用VTS預(yù)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)海上危機(jī)預(yù)警信息后，為個(gè)船或所有船舶的信息提醒和實(shí)施的交通流組織、支持聯(lián)合行動(dòng)以及依船舶申請(qǐng)?zhí)峁┲椒?wù)；《山東省海上溢油事件應(yīng)急處置預(yù)案（2012）》更是為海上溢油危機(jī)的處理提供了有力的組織和制度支持。

概而言之，我國(guó)建立了幾乎涵蓋了各類水上交通及突發(fā)事件應(yīng)急搜救各方面的預(yù)案，基本形成了從中央到地方、覆蓋各類水上交通突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案體系。但缺少針對(duì)預(yù)控管理的專項(xiàng)法律法規(guī)，導(dǎo)致我國(guó)海上交通公共危機(jī)的預(yù)控管理實(shí)踐缺乏科學(xué)的行動(dòng)依據(jù)。

（二）預(yù)控管理主體方面

按照預(yù)控管理的內(nèi)容和流程，預(yù)控責(zé)任單位至少應(yīng)該包括海事、海洋、航道、港口、環(huán)境、氣象、海關(guān)、航運(yùn)企業(yè)、船舶等，然而在我國(guó)的實(shí)踐中，承擔(dān)預(yù)控常態(tài)化職能的只有海事管理部門。海事管理部門雖掌握著諸如船舶技術(shù)指標(biāo)、船員業(yè)務(wù)指標(biāo)等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，且與海洋和氣象部門建立了專門的聯(lián)系渠道，基本能夠滿足當(dāng)前海上交通公共危機(jī)預(yù)控要求。但從發(fā)展的眼光來(lái)看，預(yù)控主體必然需要擴(kuò)展，因?yàn)橛绊懞Ｉ辖煌ü参C(jī)的因素種類日益繁多，監(jiān)測(cè)也日趨困難。

（三）預(yù)控權(quán)責(zé)劃分方面

我國(guó)現(xiàn)行以行業(yè)管理為主、行業(yè)管理與綜合管理相結(jié)合的海洋管理體制，海上執(zhí)法力量主要分布在海事和海洋部門。在對(duì)我國(guó)直屬海事局的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，省級(jí)海上搜救中心與該省海事局應(yīng)急辦大多屬于一套班子兩塊牌子，在管理體制上，由于受到雙重領(lǐng)導(dǎo)①省級(jí)搜救中心，在省、自治區(qū)、直轄市人民政府和軍區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，業(yè)務(wù)上受中國(guó)海上搜救中心的指導(dǎo)。，所以在具體工作中常出現(xiàn)多頭命令、角色不清的局面；在職能層面上，以漁船遇險(xiǎn)報(bào)警為例，海事部門管轄的對(duì)象只有運(yùn)輸船舶，不包括漁船，因此不具備檢查漁船報(bào)警設(shè)備的權(quán)限，更無(wú)權(quán)強(qiáng)制要求漁船配備與海事部門聯(lián)通的緊急通訊設(shè)備。當(dāng)漁船遇險(xiǎn)時(shí)，只能先與其直接管理部門（中國(guó)漁政）取得聯(lián)系，再由漁政聯(lián)系海上搜救中心進(jìn)行施救。如此的接警、施救過程，很容易產(chǎn)生斷鏈，出現(xiàn)問題后相關(guān)各方責(zé)任的劃分無(wú)法可依。

三、我國(guó)海上交通危機(jī)預(yù)控管理存在的問題原因分析

導(dǎo)致我國(guó)海上交通危機(jī)預(yù)控管理不完善的原因涉及多個(gè)層面，既包括組織內(nèi)因素，也包括組織外因素，筆者主要從預(yù)警機(jī)制、預(yù)控法制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行分析。

（一）預(yù)警機(jī)制不健全

在我國(guó)的實(shí)際操作中，海上公共危機(jī)預(yù)警體制并不完善。一是某些部門組織構(gòu)架不合理。例如，省級(jí)海上搜救中心一般由副省長(zhǎng)（市長(zhǎng)）任總指揮，指揮部領(lǐng)導(dǎo)成員由各相關(guān)廳局及駐地的海、空軍領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，但其實(shí)際辦事機(jī)構(gòu)一般掛靠在海事局，機(jī)構(gòu)人員基本上由海事局人員擔(dān)任，這就造成了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的脫節(jié)，導(dǎo)致效率低下；二是預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)過多，導(dǎo)致船舶等信息接受方需要多次接收、篩選、整理重復(fù)信息，當(dāng)緊急災(zāi)害發(fā)生時(shí)，往往會(huì)因?yàn)樾畔⒒靵y而延誤應(yīng)急時(shí)間。

（二）預(yù)控法制滯后

我國(guó)現(xiàn)階段公共危機(jī)立法并沒有對(duì)全面的危機(jī)預(yù)控給予足夠的重視，更沒有關(guān)于海上交通公共危機(jī)預(yù)控的專門法律法規(guī)?？v觀所有與海上交通公共危機(jī)有關(guān)的法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，均以應(yīng)急預(yù)案為主，強(qiáng)調(diào)的是危機(jī)發(fā)生時(shí)，應(yīng)該由哪些部門協(xié)調(diào)配合，怎樣將危機(jī)產(chǎn)生的損失降至最低。法律法規(guī)僅僅在宏觀層面提出了對(duì)海上交通公共危機(jī)預(yù)警、預(yù)控的總體要求，并沒有明確主管機(jī)關(guān)、責(zé)任劃分及配合協(xié)作關(guān)系、預(yù)警工作流程等具體細(xì)節(jié)。因此，在實(shí)際操作過程中，由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以依據(jù)，各有關(guān)部門仍各自為戰(zhàn)，導(dǎo)致預(yù)控效率較低。

（三）預(yù)控組織設(shè)置不完善

我國(guó)海上公共危機(jī)管理組織設(shè)置仍然采用傳統(tǒng)的做法，即在危機(jī)出現(xiàn)后成立臨時(shí)性的危機(jī)管理指揮處理機(jī)構(gòu)，尚未建立海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理專門領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)構(gòu)，由于危機(jī)管理是一項(xiàng)包含制定危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)和預(yù)控預(yù)案、危機(jī)決策及應(yīng)對(duì)、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門通力合作、后期總結(jié)等一系列復(fù)雜活動(dòng)的系統(tǒng)工程，因而這樣的模式不僅不利于在危機(jī)潛伏期各部門的信息互動(dòng)，而且，危機(jī)發(fā)生時(shí)也很難實(shí)現(xiàn)各個(gè)組織機(jī)構(gòu)的順暢配合，以及資源的有效配置，也不利于在危機(jī)狀態(tài)解除之后對(duì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及相關(guān)資料的延續(xù)和保存。

（四）預(yù)控研究和實(shí)踐脫節(jié)

在我國(guó)的海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理發(fā)展進(jìn)程中，高校和專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)科學(xué)研究任務(wù)，并采用海事部門主導(dǎo)、科研機(jī)構(gòu)具體操作的協(xié)作模式。在高校和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理研究中，首先由于缺乏詳盡的危機(jī)事件資料以及處理海上交通危機(jī)事件經(jīng)驗(yàn)，所以很難全面列出影響海上交通的危機(jī)因素；其次由于缺乏在具體預(yù)控部門的工作經(jīng)驗(yàn)，因此制定出的預(yù)控工作內(nèi)容及流程在可行性方面尚有欠缺，而海事部門等機(jī)構(gòu)在具體預(yù)控工作中雖然積累了大量的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但由于缺乏專業(yè)的學(xué)理知識(shí)，無(wú)法將經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)一步升華為指導(dǎo)預(yù)控實(shí)踐的科學(xué)依據(jù)。

四、完善海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理的措施

通過以上對(duì)現(xiàn)狀、存在的問題以及原因的分析，我們應(yīng)從組織設(shè)置、信息和法制建設(shè)等方面著手，采取應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)一步提升應(yīng)對(duì)海上交通公共危機(jī)的能力。

（一）設(shè)置專門的預(yù)控管理機(jī)構(gòu)

交通運(yùn)輸部2009年頒布實(shí)施的《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：建立分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理的應(yīng)急管理體制。交通運(yùn)輸部海事局、直屬海事局以及各級(jí)地方海事局等海事部門一方面肩負(fù)著保障國(guó)家水上交通安全的使命；另一方面掌握著保證航運(yùn)安全的信息資源和技術(shù)手段。所以，可在現(xiàn)有的海上搜救中心下設(shè)海上交通公共危機(jī)管理工作小組，統(tǒng)籌海上公共危機(jī)預(yù)控管理工作。

（二）加強(qiáng)信息與基礎(chǔ)保障系統(tǒng)建設(shè)

1.綜合信息系統(tǒng)的建設(shè)

海上交通公共危機(jī)預(yù)控工作依賴于全國(guó)性或地區(qū)性的綜合信息系統(tǒng)，它是政府部門與全體民眾直接溝通、直接聯(lián)動(dòng)的信息交流平臺(tái)，必須能統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮氣象、海洋、水利、衛(wèi)生、國(guó)土資源、地震部門以及航運(yùn)公司、船員協(xié)會(huì)的信息系統(tǒng)，提高在危機(jī)管理實(shí)踐中的效率。

2.預(yù)控方案、物資的準(zhǔn)備

一是海事機(jī)構(gòu)等主管部門要針對(duì)各種可能發(fā)生的海上交通公共危機(jī)制定出各種反危機(jī)策略，進(jìn)行基本的預(yù)控方案編制，并按照預(yù)控方案進(jìn)行反復(fù)演練；二是平時(shí)要為各種可能發(fā)生的海上交通公共危機(jī)做好預(yù)控所需的物資準(zhǔn)備，這些物資要覆蓋通信、應(yīng)急隊(duì)伍、物資裝備、資金等方方面面。物資準(zhǔn)備既要保證實(shí)戰(zhàn)的需要，又要最大限度地節(jié)約成本，杜絕浪費(fèi)。

（三）增強(qiáng)意識(shí)、積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與危機(jī)預(yù)控

1.加強(qiáng)社會(huì)預(yù)控教育

地方政府和海事管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)危機(jī)預(yù)控理念的宣傳力度，增強(qiáng)預(yù)控意識(shí)?？梢跃帉懶麄魇謨?cè)發(fā)放給船員、漁民等相關(guān)群體，普及應(yīng)對(duì)災(zāi)害等危機(jī)的常識(shí)；也可以將有關(guān)的知識(shí)編寫進(jìn)小學(xué)教材，讓危機(jī)預(yù)控教育從娃娃抓起。

2.積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與危機(jī)預(yù)控

企業(yè)和非政府組織作為政府之外的另外兩大社會(huì)組織系統(tǒng)，理應(yīng)在公共危機(jī)預(yù)控中發(fā)揮積極的作用。應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)和基金類民間組織（如船東互保協(xié)會(huì)等）捐獻(xiàn)部分資金和物質(zhì)來(lái)幫助政府，彌補(bǔ)政府資源的不足；利用學(xué)術(shù)性質(zhì)的民間組織（如中國(guó)航海協(xié)會(huì)等）的技術(shù)和人員智慧，為公共危機(jī)預(yù)控建言獻(xiàn)策，從而整合各種社會(huì)力量，配合政府的行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。

（四）加快預(yù)控法制建設(shè)

1.明確賦予海事部門的海上交通公共危機(jī)預(yù)控主管權(quán)

同時(shí)也要規(guī)定其在采取預(yù)控措施時(shí)的權(quán)利界限，即在涉及公民基本權(quán)利的問題時(shí)，海事部門等主管機(jī)構(gòu)的措施不得超越憲法和法律的明確規(guī)定。在不違反憲法和法律的前提下也要賦予海事部門在緊急狀態(tài)時(shí)特殊的自由裁量權(quán)，這種自由裁量的權(quán)力對(duì)于有效地推行控制措施和維護(hù)社會(huì)安定具有重要意義。

2.建立專門的法律工作機(jī)構(gòu)

負(fù)責(zé)對(duì)我國(guó)海上交通安全和危機(jī)預(yù)控的中長(zhǎng)期政策進(jìn)行研究和提出立法建議，適時(shí)地把有關(guān)的政策、法規(guī)等加以整合，以立法的形式加以體現(xiàn)，確保危機(jī)預(yù)控法律、規(guī)章制度的完備。

（五）注重預(yù)控先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與理論學(xué)習(xí)

要制定出較為完善的海上公共危機(jī)預(yù)控方案，建立快反應(yīng)、高靈敏的綜合信息系統(tǒng)和完備的危機(jī)預(yù)控機(jī)制，首先要進(jìn)行較為深入的科學(xué)的理論研究，完善海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理體系，使各部門權(quán)責(zé)更明確、反應(yīng)更迅速、配合更協(xié)調(diào)、流程更順暢、成效更可觀。海事部門可以聯(lián)合民間學(xué)術(shù)組織、高校學(xué)者進(jìn)行海上危機(jī)預(yù)控管理的課題研討等理論研究，不斷分析總結(jié)相關(guān)危機(jī)預(yù)控的成功和失敗案例，不斷改進(jìn)和完善危機(jī)預(yù)控方案，不斷培養(yǎng)和鍛煉海上危機(jī)管理隊(duì)伍。

五、結(jié)語(yǔ)

通過完善海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理的支持系統(tǒng)，并提出科學(xué)系統(tǒng)且具有實(shí)踐性的保障措施，能夠使我國(guó)切實(shí)在海上交通公共危機(jī)管理領(lǐng)域由消極的救援應(yīng)急模式向積極的以預(yù)防為主的模式轉(zhuǎn)變，重視危機(jī)的預(yù)控管理，將危機(jī)管理的關(guān)口前移，由事后管理轉(zhuǎn)向事前預(yù)控，從而完善海上交通公共危機(jī)預(yù)控管理，促進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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2095-4263（2014）01-0032-04

2013-12-30