周曉虹 閻 菲

(1.吉林建筑大學國際交流學院，長春 130118； 2.吉林建筑大學思想政治理論教研部，長春 130118)

非公立高等教育，是指除國家和國有企事業(yè)單位以外的各種社會組織、社會團體及其公民個人利用非財政性教育經(jīng)費，面向社會舉辦的自行經(jīng)營的高等學校及其他高等教育機構(gòu)從事的教育活動.包括民辦普通高校、獨立學院或二級學院、國有民辦或公立轉(zhuǎn)制的高校、高等教育職業(yè)資格考試、中外合作辦學等[1].

非公立高等教育發(fā)展至今，在我國高等教育歷史中發(fā)揮著不可替代的作用.近年來，非公立高等教育的發(fā)展處于瓶頸階段，困難重重，主要體現(xiàn)在投入不足，特別是政府的投入只重視公立高校，忽視非公立高校，非公立高校與公立高校在不平等的條件下發(fā)展，勢必舉步維艱.因此，當前調(diào)整政府對非公立高校投資政策顯得尤為重要.

1 我國非公立高等學校政府投資政策的歷史演變

非公立高校能有今天的發(fā)展規(guī)模，是與政府的政策支持和扶持息息相關(guān)的.回顧我國非公立高等教育的發(fā)展，大致可分為以下六個階段[2].

(1) 政策真空階段. 1977年全國恢復(fù)高考以后，當時的高等教育由國家統(tǒng)一承辦，政府是唯一的辦學主體，還不存在非公立高等教育形式，故政府此時對非公立高校在政策或法律條文上還是空白的.

(2) 政策起步、認可階段. 1982年《中華人民共和國憲法》第十九條規(guī)定：“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”.1987年頒布的《關(guān)于社會力量辦學的若干暫行規(guī)定》中明確指出：“社會力量辦學是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學的補充”.

(3) 政策鼓勵階段. 1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中，首次提出“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強管理的方針”.1995年《教育法》出臺，提出“鼓勵社會力量辦學，并且任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”“辦學經(jīng)費由舉辦者負責籌措，各級人民政府可以給予適當支持”“國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展”和“學校建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，按照國家規(guī)定實行優(yōu)先、優(yōu)惠政策”.

(4) 政策規(guī)范階段. 1997年8月，國務(wù)院頒布《社會力量辦學條例》，這是我國首個針對非公立教育的行政法規(guī)，強調(diào)了“社會力量辦學事業(yè)是社會主義教育事業(yè)的組成部分”.1998年《高等教育法》和1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》，再次強調(diào)國家鼓勵社會力量依法舉辦高等學校.

(5) 依法辦學階段. 2002年12月28日頒布《中華人民共和國民辦教育促進法》.這部法律是民辦高等教育最直接的法律依據(jù)，并首次提出政府資助政策.法律中首次指出：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”“縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金；縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學校予以扶持”“享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”“民辦學校教職工在業(yè)務(wù)培訓、職務(wù)聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權(quán)利”“國家鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)發(fā)展”等優(yōu)惠政策.根據(jù)本法在2004年制定了《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，為非公立高校的實際運行提供了法律依據(jù).2008年頒布《獨立學院設(shè)置與管理辦法》，規(guī)定“獨立學院依法享有《民辦教育促進法》及其實施條例所提出的所有鼓勵性、扶持性政策”.這一時期的非公立高校政府投資政策上，首次明確政府可以以專項資金的方式資助非公立高校，并且提出了針對稅收、土地、金融等方面的優(yōu)惠政策.

(6) 政策扶持階段. 根據(jù)黨的十七大關(guān)于“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國”的戰(zhàn)略部署，2010年7月出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(簡稱《綱要》)，《綱要》中明確指出：“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”.綱要中有兩個重要的規(guī)定，即“大力支持民辦教育”和“保障經(jīng)費投入，完善投入機制”，明確規(guī)定“要健全政府投入為主、多渠道籌集經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入”，“健全公共財政對民辦教育的扶持政策.縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況設(shè)立專項資金，用于資助民辦學?！薄巴晟仆恋?、金融、稅收優(yōu)惠政策”“依法保證教師平均工資水平不低于或高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高、落實教師績效工資.研究制定優(yōu)惠政策，改善教師工作和生活條件”“建立國家資助政策體系”.

2011年6月，國發(fā)22號文件《國務(wù)院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》，是為確?！毒V要》中提出的到2012年實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占我國GDP比例達到4%的目標而提出的.

2012年6月，教育部頒發(fā)了《教育部關(guān)于鼓勵和引導民間資金進入教育領(lǐng)域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，政府加大了鼓勵民辦教育發(fā)展的力度.主要提出“完善民辦學校稅費政策.捐資舉辦和出資人不要求取得合理回報的民辦學校執(zhí)行與公辦學校同等的稅收政策”.“落實民辦學校教師待遇.民辦學校要依法依規(guī)保障教師工資、福利待遇，按照有關(guān)規(guī)定為教師辦理社會保險和住房公積金，鼓勵為教師辦理補充保險.支持地方人民政府采取設(shè)立民辦學校教師養(yǎng)老保險專項補貼等辦法，探索建立民辦學校教師年金制度，提高民辦學校教師的退休待遇.”

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”.

2 我國非公立高等教育政府投資政策現(xiàn)存的問題

2.1 政府投資政策制定的滯后性，不能滿足當前非公立高校的政策需求

首先，從時間維度和政策的數(shù)量來看，我國2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》中才首次指出政府財政可以支持非公立高等教育發(fā)展.提出縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，縣級以上人民政府可以采取多種措施對民辦學校予以扶持.然而，非公立高校早在20世紀八九十年代就出現(xiàn)了資金危機、辦學困難的現(xiàn)狀，從教育公益性的角度看急需政府的資金支持和其他扶持政策的支持，但時隔十年后才真正在政策中體現(xiàn)出來.2010年才出臺另一部相關(guān)的法律法規(guī)文件《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010-2020年)》對政府投資政策做出進一步闡釋.從2002年至今，僅有五部法律政策提出對非公立高等教育的財政支持.從時間跨度和政策的數(shù)量來看，都是與當前的非公立高校政策需求不相適應(yīng)的，并且緊跟著問題而制定的這些政策顯得無能為力；其次，由于各地政府經(jīng)濟狀況、文化背景等差異，在對政府投資政策的細化和落實上差異很大.尤其是經(jīng)濟相對不發(fā)達地區(qū)，一些較好的政府投資政策在當?shù)夭⒉痪邆渎鋵崡l件或因資金有限而無法落實，從而制定適合本地區(qū)的政策也就擱置不前.

2.2 現(xiàn)行政策和法規(guī)原則性較強，可操作性較弱

從我國現(xiàn)行的針對非公立高等教育的政府投資政策內(nèi)容來看過于宏觀，以允許和鼓勵為主，缺乏可操作性.譬如，對于各地設(shè)立專項資金的規(guī)定，沒有具體規(guī)定根據(jù)各地經(jīng)濟狀況多少專項資金浮動比例為宜，專項資金可以用于非公立高校哪些方面建設(shè)；在師資保障、學生資助和科研投資這一大塊，本應(yīng)大力投資，但政策導向的方面并沒有投入足夠的資金和政策，僅靠非公立高校自身實力提高教師和學生物質(zhì)水平是遠遠達不到的；間接優(yōu)惠政策方面還需要細化優(yōu)惠政策都有哪些條款，針對不同實力和辦學質(zhì)量的高校有哪些激勵和懲罰政策，如何通過經(jīng)濟政策手段引導高校走向可持續(xù)發(fā)展道路.

3 對完善我國非公立高等教育政府投資政策的兩點建議

3.1 構(gòu)建完善的政府投資非公立高等教育法律法規(guī)體系

美國和日本等發(fā)達國家的私立高校能夠發(fā)展壯大的一個重要原因，就是建立健全政府投資私立高校法律法規(guī)體系，尤其是明確細化了政府投資私立高校的責任和義務(wù)，這樣保證了政府能夠更好的服務(wù)于私立高校.首先,把政府對扶持非公立高校的義務(wù)法律化，通過法律的形式進行保障;其次,構(gòu)建中央和地方雙層的法律法規(guī)體系.中央政府出臺的投資政策應(yīng)具有直接性和普惠性，能夠在全國范圍內(nèi)推廣，通過政策來引導高校向著高質(zhì)量發(fā)展；地方法律法規(guī)，根據(jù)地方的現(xiàn)實狀況和現(xiàn)實需要制定政策，充分發(fā)揮各地方非公立高等教育的積極作用.

3.2 構(gòu)建具有完備性和可操作性的非公立高等學校政府投資政策

政府對非公立高等教育的重視程度,是從完善的投資、管理政策體系和扶持力度體現(xiàn)出來的.我國要逐漸加大對非公立高等教育的重視程度，加大扶持力度，并且促進政府投資方式的多樣化，讓有限的投資高效利用.

3.2.1 構(gòu)建直接投資政策建議

縣級以上人民政府應(yīng)設(shè)立專項資金，并納入政府財政年度教育經(jīng)費預(yù)算，專項資金專用于扶持資助民辦高校發(fā)展，但不得用于民辦高校的不動產(chǎn)建設(shè).另外，中央政府應(yīng)加大教育資金投入比例，對非公立高校的直接投資主要應(yīng)投入于學生的獎學金、助學金和貸學金補助，以及教師工資福利保障和高?？蒲校⑶覠o論是非公立還是公立都應(yīng)該平等地獲得政府資助.

首先，政府對學生的資助采取中央財政直接撥付的方式，教育金一半以上用于學生的獎助貸學金.資助不通過各省政府，而是直接面向各資助機構(gòu)或直接給予學生個人.資助具有直接性和普惠性，是不以經(jīng)濟需要為本的資助，不區(qū)分公立學校和非公立學校.國家獎學金制度分為國家勵志獎學金和國家獎學金兩種，金額有浮動額度范圍，同時可以嘗試構(gòu)建針對特定資助對象的獎學金政策，譬如師范生獎學金計劃，榮譽獎學金計劃和科學類獎學金計劃等.構(gòu)建多種助學金和貸學金方式，家庭困難的同學可以同時選擇兩種助貸方式來滿足經(jīng)濟需求.資助金額也在合理范圍內(nèi)浮動，按照學生具體情況決定[3]；其次，貫徹落實非公立大學的教師待遇政策，落實教師績效工資.同時為了改善非公立教師的待遇低現(xiàn)狀，建議設(shè)立一項主要針對非公立高校的教職工工資補助政策，補助金額按照教職工的人數(shù)乘以單位金額劃撥給各非公立高校.單位金額也有個浮動范圍，采取傾斜分配的原則，對改善教育、研究有突出成績的學校給予較多的補助金額；對師資力量薄弱，經(jīng)濟狀況不好的學校給予較多的補助，逐步建立重能力、重實效、重貢獻的教師補助和分配激勵機制；最后，通過科研政策引導非公立高校向技術(shù)型、應(yīng)用型和技術(shù)研究型方向發(fā)展.對具備科研能力的非公立高校，具有實用價值的科研項目要重點扶持，適當給予學術(shù)研究和研究設(shè)備配備費的補助金.

3.2.2 構(gòu)建間接投資政策建議

間接投資方式是稅收優(yōu)惠、金融信貸優(yōu)惠和鼓勵捐贈政策.我國稅收優(yōu)惠政策的構(gòu)建應(yīng)該分為兩種情況，即非營利性的非公立高校稅收優(yōu)惠政策和營利性的非公立高校稅收優(yōu)惠政策.對營利性的非公立高校稅收應(yīng)正常納稅，沒有政府的稅金補貼和稅收優(yōu)惠，必須繳納所得稅和財產(chǎn)稅等稅金，并且預(yù)留出稅前收入的40%用于繳納稅款.對非營利性的非公立高校稅收實行免稅的政策，學校法人在經(jīng)營非營利性事業(yè)時，免征法人稅、事業(yè)稅和所得稅；學校法人用于教育的財產(chǎn)，免征不動產(chǎn)所得稅、固定資產(chǎn)所得稅等等相關(guān)的稅；各個機構(gòu)組織或個人捐贈的資金免除聯(lián)邦所得稅，同時獲得政府的稅金補助；捐贈獲得的財產(chǎn)免征贈與稅；遺贈獲得的財產(chǎn)免征繼承稅；學校法人在開具合同票據(jù)時，免征印花稅.在非營利性的非公立高校經(jīng)營營利性事業(yè)時，享受減稅的政策待遇，根據(jù)營利性收入的多少，適當調(diào)高或降低稅率.學校法人營利事業(yè)的收益用于公益事業(yè)時，不算入法人稅的稅基，從而免除一部分的法人稅.

我國可以嘗試建立僅服務(wù)于非公立高校的金融中介機構(gòu)，政府把國家撥款和財政金融投資資金撥付給中介金融機構(gòu)，由各中介機構(gòu)再向各非公立高校發(fā)放長期低息貸款，支持各非公立高校完善科研、教學設(shè)備設(shè)施，維修并新建校舍.構(gòu)建完善的鼓勵捐贈政策，通過稅制改革形成鼓勵捐贈的社會環(huán)境；簡化捐贈程序，提高捐贈金額的使用價值和使用透明度；對捐贈的個人或法人實行免稅的鼓勵政策.

4 結(jié)語

一部非公立高等教育的發(fā)展歷史，就是一部非公立高等教育政策的演變歷史.本文通過對政府投資非公立高等教育政策的歷史演變分析，進而分析其不足之處，對完善政府投資政策體系和非公立高等教育的可持續(xù)發(fā)展具有積極的意義.

參 考 文 獻

[1] 郁 冬,張朝敏.政策分析視角下的民辦高等教育[J].高教高職研究，2009(4)：11-13.

[2] 張曉紅.淺析我國民辦高等教育政策的起步及發(fā)展[J].經(jīng)濟研究導刊，2013(11)：22-25.

[3] 肖俊杰.民辦高等教育財政研究[M].上海：上海交通大學出版社，2009：36-40.