張健濤

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江·杭州 310018）

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民非農(nóng)收入比重不斷提高，對(duì)土地的依賴性和耕種意愿大為減弱[1]。勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和收入結(jié)構(gòu)來(lái)源的改變，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了“有地?zé)o力開發(fā)”和“有力無(wú)地開發(fā)”的困境。紹興土地信托流轉(zhuǎn)模式的出現(xiàn)，為提高土地流轉(zhuǎn)效率、緩解拋荒問題提供了新途徑。但隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展加速，土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)資本需求日益迫切，紹興土地信托流轉(zhuǎn)需要新的發(fā)展策略。

1 紹興土地信托流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制

土地信托流轉(zhuǎn)作為一種用益物權(quán)的信托，是在集體所有制度下堅(jiān)持農(nóng)地用途和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，委托人將農(nóng)地使用權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，委托給受托人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，獲得的收益歸受益人所有的一種土地流轉(zhuǎn)方式[2]。

1.1 運(yùn)行機(jī)制

在紹興模式中，以農(nóng)民作為委托人和受益人，土地信托服務(wù)中心作為受托人建立信托關(guān)系。在此過程中，農(nóng)民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，將承包土地的使用權(quán)交給由農(nóng)辦、土管、農(nóng)業(yè)局等有關(guān)部門一起成立的“土地信托中心”。農(nóng)民通過“入土地股分紅”形式委托“土地信托中心”來(lái)經(jīng)營(yíng)自己土地的使用權(quán)[3]。“土地信托中心”在其中充當(dāng)中介機(jī)構(gòu)，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播等渠道發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息。按照信息反饋結(jié)果，對(duì)土地使用權(quán)的出讓方和受讓方之間進(jìn)行撮合并協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。在協(xié)調(diào)一致后，雙方簽訂土地使用權(quán)承包合同。

紹興模式運(yùn)行機(jī)制的核心環(huán)節(jié)是“土地信托服務(wù)中心”，其作用類似于“中介機(jī)構(gòu)”，有效撮合了土地供求之間的關(guān)系。該機(jī)構(gòu)擁有四項(xiàng)基本職能：

（1）供求登記，信息咨詢。要求在土地流轉(zhuǎn)之前對(duì)相關(guān)地塊進(jìn)行登記、匯集，將可流傳土地的詳細(xì)情況記錄在案，以備接受土地供求雙方的咨詢和查閱。

（2）發(fā)布信息，推介項(xiàng)目。利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播、電視等媒介，以多種渠道和形式對(duì)外發(fā)布可流轉(zhuǎn)土地信息，并及時(shí)推介可開發(fā)項(xiàng)目。

（3）中介協(xié)調(diào)，指導(dǎo)鑒證。按照流轉(zhuǎn)雙方的意愿，協(xié)調(diào)雙方的要求。在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，為雙方訂立合同并辦理合同鑒證手續(xù)。

（4）跟蹤服務(wù)，處理糾紛。完善土地信托服務(wù)質(zhì)量，在信貸、技術(shù)、物資等方面為土地經(jīng)營(yíng)者提供幫助，并在法律和政策范圍內(nèi)協(xié)調(diào)土地經(jīng)營(yíng)中引起的糾紛[4]，維護(hù)各方合法權(quán)益，規(guī)范流轉(zhuǎn)過程。

1.2 模式特點(diǎn)

迄今為止，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法規(guī)仍屬空白[5,6]。在土地確權(quán)沒有完成的情況下，非常容易出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)民權(quán)益受損，影響農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性[7]。

紹興的土地信托流轉(zhuǎn)，針對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行信托，規(guī)避了土地流轉(zhuǎn)上的政策盲區(qū)，同時(shí)也規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為，保護(hù)了參與流轉(zhuǎn)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)。

另外，借道信托模式，利用土地使用權(quán)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，良好的流動(dòng)性賦予了農(nóng)地作為資本的價(jià)值。在流轉(zhuǎn)過程中，土地拋荒現(xiàn)象得到明顯遏制，農(nóng)民也通過獲得流轉(zhuǎn)收益直接增加了財(cái)產(chǎn)性收入。

2 紹興土地信托流轉(zhuǎn)的實(shí)施困境

雖然紹興模式取得了良好效果，但也出現(xiàn)一些問題，使土地信托流轉(zhuǎn)的推廣陷入實(shí)施困境。

2.1 部分農(nóng)民非自愿流轉(zhuǎn)

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷增大。雖然土地信托流轉(zhuǎn)本著以自愿為原則進(jìn)行，但在紹興模式中核心環(huán)節(jié)“信托機(jī)構(gòu)”屬政府機(jī)構(gòu)，作為行政主體的政府考慮更多的是政績(jī)指標(biāo)，所以在推進(jìn)過程中難免會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)制實(shí)行土地流轉(zhuǎn)的情況。

在實(shí)際操作中，盡管政府沒有直接下行政命令，但是會(huì)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)。在政績(jī)的推動(dòng)下，村長(zhǎng)、書記等基層工作人員會(huì)上門進(jìn)行勸說(shuō)，有些農(nóng)民盡管心中不愿意，但迫于壓力而接受；更有甚者，通過恐嚇要挾的手段，要求農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。此不僅違背農(nóng)民意愿，也損害農(nóng)民利益。

全面實(shí)施規(guī)劃 謀求黃河長(zhǎng)治久安和流域可持續(xù)發(fā)展——《黃河流域綜合規(guī)劃》解讀 ………………… 陳小江(13.20)

2.2 土地流轉(zhuǎn)收益過低

在土地信托流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)收益是農(nóng)民最為關(guān)心。由于傳統(tǒng)的耕作方式獲得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于務(wù)工收入，農(nóng)民的種地意愿下降，使土地在農(nóng)民手中成為過剩資源，并由此導(dǎo)致拋荒和土地流轉(zhuǎn)收益過低。

流轉(zhuǎn)收益過低首先表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)收益的絕對(duì)數(shù)額上。以一年兩熟的水稻計(jì)算，根據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年浙江省的水稻平均畝產(chǎn)是417kg，按照3元/kg計(jì)，畝產(chǎn)收入2502元，在不計(jì)補(bǔ)貼情況下，按水稻55%的投入產(chǎn)出比計(jì)算，1畝農(nóng)地1年的凈收益為1126元。而根據(jù)調(diào)查，一般土地信托流轉(zhuǎn)1畝1年的價(jià)格在400~900元之間。流轉(zhuǎn)價(jià)格過低，偏離了實(shí)際價(jià)值，降低了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益。

流轉(zhuǎn)收益過低還表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)收益的分配方式上[8,9]。在現(xiàn)代化科學(xué)經(jīng)營(yíng)管理下，土地經(jīng)營(yíng)者通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入、合理配置土地資源，所提高的土地生產(chǎn)能力和內(nèi)在價(jià)值部分，就是增值的土地價(jià)值。按照傳統(tǒng)分配方式，農(nóng)民僅獲得每年一次的基礎(chǔ)收益，卻無(wú)法享受土地增值部分的收益。

紹興模式中提供的是最基礎(chǔ)的供求撮合，雖然解決了部分農(nóng)地拋荒問題，但流轉(zhuǎn)價(jià)格過低的問題依然存在。由于土地不同于普通商品，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的厘定缺乏完善的價(jià)格體系，土地使用權(quán)價(jià)格沒有準(zhǔn)確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，所以需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定價(jià)。而作為中介的“土地信托服務(wù)中心”是一個(gè)行政主體，對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的定價(jià)機(jī)制和價(jià)格體系難以把握，在土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格問題上無(wú)法提出合理的定價(jià)意見。

由土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過低的問題可以看出，紹興的土地信托流轉(zhuǎn)只是在形式上采用了信托模式，卻未體現(xiàn)出信托內(nèi)涵：為受益人爭(zhēng)取最大的信托利益。同時(shí)，在估價(jià)定價(jià)上缺乏服務(wù)，難以進(jìn)行合理的價(jià)格撮合。

2.3 沒有發(fā)揮信托的資本運(yùn)作功能

農(nóng)村金融市場(chǎng)一直是一塊資本洼地，一方面我國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)缺乏關(guān)注，在資金上沒有足夠供應(yīng)；另一方面隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村市場(chǎng)對(duì)資金的需求又十分旺盛。

在獲得流轉(zhuǎn)土地后，為實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，提升土地產(chǎn)值，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，就需要對(duì)土地進(jìn)行重新歸集整理與價(jià)值開發(fā)，這一過程必然需要大量建設(shè)資金。但農(nóng)村金融市場(chǎng)的缺位，流轉(zhuǎn)的農(nóng)地也無(wú)法在銀行進(jìn)行抵押貸款，專業(yè)大戶的融資需求常難以滿足。這便需要“信托服務(wù)中心”在資金上進(jìn)行對(duì)接，滿足經(jīng)營(yíng)者的融資需求，以保障信托項(xiàng)目的順利進(jìn)行，確保農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。

3 紹興土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展策略

隨著改革的全面深化，農(nóng)村的土地改革進(jìn)程將大為提速[12]。隨著改革紅利的下放和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村金融市場(chǎng)的“洼地”也會(huì)逐漸得到資本的關(guān)注，農(nóng)村金融市場(chǎng)體系將會(huì)發(fā)展得更加完善。在政策和資本的助推下，以專業(yè)化、規(guī)模化與機(jī)械化為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司將得到迅速發(fā)展。

隨著政策和資本的支持、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體的完善，未來(lái)土地流轉(zhuǎn)將會(huì)出現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)：土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模將會(huì)更加龐大；跨區(qū)域的流轉(zhuǎn)將會(huì)更加頻繁；土地要素與金融要素的結(jié)合將更加緊密；土地流轉(zhuǎn)方式將由政府主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)。當(dāng)前紹興模式由于其弊端明顯，隨著未來(lái)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變，其發(fā)展策略也需要進(jìn)行調(diào)整。

3.1 完善利益分配機(jī)制

在土地流轉(zhuǎn)中，不同的主體其收益形式也各不相同，合理的分配收益是保證流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)鍵。作為土地信托的受益人的農(nóng)戶，其合理的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)包括兩部分：一是固定收益的地租部分，另一是浮動(dòng)收益的土地增值部分。而作為信托收益來(lái)源的土地經(jīng)營(yíng)者，其合理收益也包括兩部分：一是正常條件下耕作農(nóng)作物的基礎(chǔ)收益，二是通過在土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)中由邊際成本遞減效應(yīng)產(chǎn)生的增值收益和在專業(yè)化和機(jī)械化經(jīng)營(yíng)中由效率的提升產(chǎn)生的增值收益。一方面，只有讓農(nóng)民公平分享土地流轉(zhuǎn)收益，才會(huì)有一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；另一方面，經(jīng)營(yíng)者也需要有一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)環(huán)境來(lái)取得適當(dāng)?shù)耐顿Y收益。兩者的利益密切相關(guān)，只有在合理的分配制度下才能將蛋糕做大，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

當(dāng)前的土地信托流轉(zhuǎn)中農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，雖然有“信托服務(wù)中心”作為中介，但因其缺乏定價(jià)能力難以進(jìn)行價(jià)格撮合，依然使農(nóng)民處于不利地位。在過低的流轉(zhuǎn)價(jià)格下農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損，嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)的積極性。而原先的“土地信托”長(zhǎng)期以來(lái)就忽視了對(duì)土地增值部分的收益分配，農(nóng)民從未獲得這一部分的收益。

另一方面，由于機(jī)制運(yùn)行上的問題，土地經(jīng)營(yíng)者的利益也難以得到保障，同樣需要有合理的分配機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)決定了其投資回報(bào)周期長(zhǎng)，為了保障固定資產(chǎn)投入能夠收回，往往需要一個(gè)穩(wěn)定而長(zhǎng)效的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。但因機(jī)制上的問題，流轉(zhuǎn)時(shí)限存在不統(tǒng)一，許多土地的流轉(zhuǎn)時(shí)限與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，甚至存在隨意更改流轉(zhuǎn)時(shí)限的問題。這就導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)者難以在水利等基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行有效投入，降低了耕作效率，影響經(jīng)營(yíng)者的收益。

農(nóng)民作為信托的受益人，要使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中增效，讓農(nóng)民在土地增值中受益，就需要改變?cè)瓉?lái)的利益分配格局，完善分配方式。第一，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，建立完善的價(jià)格體系和定價(jià)機(jī)制。將專業(yè)的定價(jià)機(jī)構(gòu)引入土地信托，保證流轉(zhuǎn)土地的合理定價(jià)，防止流轉(zhuǎn)價(jià)格過低的情況發(fā)生。第二，要發(fā)揮信托在談判中為受益人爭(zhēng)取最大利益的功能，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。第三，完善利益分配機(jī)制，對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理分配。土地流轉(zhuǎn)過程中，在充分保障農(nóng)民對(duì)土地增值收益的同時(shí)，也要對(duì)經(jīng)營(yíng)者的收益進(jìn)行充分的保護(hù)。信托機(jī)構(gòu)要在利益分配過程中把握共贏原則，完善利益分配機(jī)制。在合理的分配機(jī)制下，通過與農(nóng)民的協(xié)調(diào)溝通，確保土地信托流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施，保障經(jīng)營(yíng)者的利益。

一個(gè)完善的分配機(jī)制，不僅能夠保障流轉(zhuǎn)收益，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的積極性；同時(shí)也可以給經(jīng)營(yíng)者一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，使經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有良好投資回報(bào)率，達(dá)到整體效用最優(yōu)的目標(biāo)。

3.2 引入商業(yè)信托公司

立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，一方面需要進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革，在資源配置中發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用；另一方面，需要政府明確自身職能，尊重市場(chǎng)規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更多地扮演守夜人的角色，而不要過多地干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。因此在土地信托流轉(zhuǎn)中，引入商業(yè)信托機(jī)構(gòu)是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的重要措施。

第一，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，政府逐步淡出市場(chǎng)是一個(gè)重要方向。市場(chǎng)化作為土地流轉(zhuǎn)的大方向，地方政府過多地參與，與改革的方向相悖。在紹興模式中，政府機(jī)構(gòu)作為信托公司參與土地信托流轉(zhuǎn)，是新瓶裝舊酒，政府和信托公司角色混合后矛盾重重。相反，引入商業(yè)信托公司則符合土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的方向，可保證土地信托流轉(zhuǎn)在公開公平的環(huán)境中進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

第二，隨著未來(lái)土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，跨區(qū)域的流轉(zhuǎn)越來(lái)越頻繁，政府作為信托機(jī)構(gòu)在管理上會(huì)面臨眾多問題，需要投入大量成本去解決。而政府作為一個(gè)非盈利的機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)化的運(yùn)中難以發(fā)揮主觀能動(dòng)性。相反，商業(yè)信托機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化運(yùn)作中，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的壓力和利益的推動(dòng)，能夠發(fā)揮其在管理上的主動(dòng)性。此不僅可以提高土地流轉(zhuǎn)的效率，還會(huì)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化建設(shè)。

第三，隨著土地要素與資本要素的結(jié)合越來(lái)越緊密，政府作為信托機(jī)構(gòu)難以滿足在資本要素投入上的支持，無(wú)法在融資方面發(fā)揮信托的造血功能。而商業(yè)信托機(jī)構(gòu)的介入可以通過信托貸款的方式緩解經(jīng)營(yíng)者的資金壓力。在農(nóng)村融資服務(wù)方面，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)信托的造血功能。這一做法不僅在一定程度上緩解我國(guó)農(nóng)村資金供求失衡的現(xiàn)狀，而且有利于未來(lái)在“三農(nóng)”領(lǐng)域上開展更多的金融創(chuàng)新。

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