胡 群，孔令亞，劉金水

（浙江省桐廬縣國土資源局，浙江·杭州 311501）

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是中共第十六屆五中全會提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，也是順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的內(nèi)在要求。近年來，浙江省借力“千村示范萬村整治”工程，大力推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，涌現(xiàn)出作為全國美麗鄉(xiāng)村樣板的“安吉模式”、“桐廬模式”，不僅很好地體現(xiàn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的基本要求，同時凸顯了浙江農(nóng)村田園自然風(fēng)光秀美、綠色生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和農(nóng)村寧靜美麗的自然特質(zhì)[1]。

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮，科學(xué)規(guī)范[2]。這其中，強化土地管理，改善居住條件和環(huán)境顯得尤為重要。當(dāng)前農(nóng)村土地利用中，農(nóng)房是很重要的組成部分，其管理的相對薄弱、違章建房不同程度的存在，制約了村莊用地的合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃，遲滯了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的進程。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，需化大力氣強化農(nóng)房管理。

1 農(nóng)房管理對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要性與意義

1.1 強化農(nóng)房管理，有利于優(yōu)化環(huán)境提升品質(zhì)

開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要對村莊用地進行合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)土地集約利用、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和人口適度集中居住。浙江省位于南方低山丘陵區(qū)，居民點數(shù)量眾多，但單個居民點的規(guī)模卻很小，存在幾戶甚至一戶組成一個獨立居民點。居民點過多且分散的布局，導(dǎo)致土地資源浪費[3]。農(nóng)房是村莊建設(shè)用地的主要組成部分，通過強化農(nóng)房管理，以優(yōu)化村莊和農(nóng)村人口布局為導(dǎo)向，借助村莊整理、經(jīng)濟補償、異地搬遷等途徑，推動自然村落整合和農(nóng)居點縮減，引導(dǎo)農(nóng)村人口集中居住，培育建設(shè)中心村，可以有效解決土地資源浪費現(xiàn)象；同時在中心村可以集中建設(shè)完善的飲水安全、農(nóng)村電氣化、公廁、醫(yī)療衛(wèi)生、便民服務(wù)、娛樂健身等生產(chǎn)生活配套設(shè)施，可以實現(xiàn)上述設(shè)施的共享使用，提高設(shè)施使用效率，大大改善農(nóng)民居住和生活條件，村莊環(huán)境也會得到改善。

1.2 強化農(nóng)房管理，有利于合理用地推動經(jīng)濟

土地是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要載體，也是農(nóng)村集體重要財富。農(nóng)房作為農(nóng)村主要的建設(shè)用地，其合理科學(xué)集約管理和建造，對節(jié)約村莊土地具有十分重要的意義。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治的開展，通過強化農(nóng)房管理，全面整治農(nóng)村閑置住宅、廢棄住宅、私搭亂建住宅，通過對村莊中“一戶多宅”等原因遺留下來的廢舊住房進行拆除新建或調(diào)劑等方式予以消化。實施“農(nóng)村建設(shè)節(jié)地”工程，鼓勵建設(shè)多層公寓住宅，推行建設(shè)聯(lián)立式住宅，控制建設(shè)獨立式住宅。通過對村莊住宅用地的合理管理和科學(xué)規(guī)劃，實現(xiàn)土地集約利用，節(jié)約下來的土地可以進行統(tǒng)一規(guī)劃，對符合規(guī)劃的用于建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施，改善生活環(huán)境；或者建設(shè)養(yǎng)殖、農(nóng)作物加工、生產(chǎn)等集體企業(yè)，建設(shè)壯大集體經(jīng)濟，推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2 當(dāng)前農(nóng)房管理中存在的問題與原因分析

2.1 農(nóng)房管理中存在的問題

在日常國土資源管理工作中，農(nóng)房管理一直是一個棘手的問題。近年來，在新增違法用地中，農(nóng)村違章建房仍占據(jù)較大比重，且違法比例呈上升趨勢。浙江省桐廬縣2010~2012年衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)，客觀反映了這個趨勢（圖1）。

圖1 桐廬縣2010~2012年度違法用地情況Fig.1 Illegal rural residential construction in Tonglu county (2010~2012)

當(dāng)前，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)開展過程中，主要面臨一戶多宅、未批先建、少批多占等農(nóng)房管理問題。上述問題的存在造成村莊土地使用無序、浪費，村莊布局凌亂，影響了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進程。其具體表現(xiàn)如下：

（1）一戶多宅，造成村莊土地閑置浪費

我國《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但由于歷史及現(xiàn)實諸多因素制約，如建新不拆舊等，農(nóng)村中仍不可避免地存在一戶多宅現(xiàn)象，造成土地浪費。

（2）未批先建，擾亂村莊土地利用格局

受傳統(tǒng)觀念影響，小部分村民未經(jīng)審批就擅自占用自家承包田建設(shè)，也有部分村民因法律意識淡薄和僥幸心理，占用了基本農(nóng)田。上述違章建筑多根據(jù)農(nóng)戶意愿建設(shè)，與土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃不符，造成農(nóng)房呈點線狀分布，偏離了土地集約利用、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和人口適度集中居住的原則，制約了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（3）少批多占，影響村莊土地產(chǎn)權(quán)管理

《土地管理法》規(guī)定“宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。但在很多農(nóng)村地區(qū)，村民建房受傳統(tǒng)觀念的影響較重，節(jié)約用地意識淡薄，加之生活水平提高，建房時貪大求洋和互相攀比，且因為以往宅基地管理中重審批輕監(jiān)管，超占用地面積問題突出。不僅影響村莊住宅的合理布局規(guī)劃，而且部分住宅建成“鄉(xiāng)間別墅”，占地嚴重超標(biāo)，造成其他村民不滿，影響村莊和諧穩(wěn)定。

2.2 問題產(chǎn)生的原因分析

（1）土地規(guī)劃引導(dǎo)局部失靈

由于多方面原因，我國土地利用規(guī)劃在基層土地管理中局部失靈[4]，未能完全發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)房合理建設(shè)、規(guī)范布局的作用。這主要根由，一是現(xiàn)行縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃過粗，可操作性不足，而縣鄉(xiāng)級規(guī)劃是建房審批的主要依據(jù)，其未能完全滿足實際需要；二是土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃銜接性不強，部分符合土地利用總體規(guī)劃的地塊不符合村鎮(zhèn)規(guī)劃，部分符合村鎮(zhèn)規(guī)劃的又不符合土地利用總體規(guī)劃；三是土地承包政策與新村建設(shè)規(guī)劃的矛盾，村民們對承包田有著深厚情感，在規(guī)劃中把村民的承包田統(tǒng)籌用于新村建設(shè)，有的村民不愿意調(diào)整、置換，新村建設(shè)規(guī)劃啟動實施困難。上述原因?qū)е乱?guī)劃局部失靈，未能充分發(fā)揮其龍頭作用，影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的開展。

（2）建房需求日趨旺盛

社會發(fā)展使得家庭單元呈現(xiàn)小型化趨勢，原來農(nóng)村里五六個人一戶，現(xiàn)在多為二三人一戶，造成申請建房的戶數(shù)增多；同時，因生活水平提高，村民也有能力多占多建。但另一方面，我國人多地少，土地資源緊張，經(jīng)濟社會發(fā)展又消耗了大量土地，國情決定我們必須實行嚴格的土地管理制度。而改革開放以來，實行優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略，為推動經(jīng)濟發(fā)展，用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)傾斜，使得農(nóng)村建房指標(biāo)更顯不足。“七山二水一分田”的浙江，農(nóng)村建房剛性需求得不到滿足的狀況尤為突出。

（3）宅基地退出機制缺乏

與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理相關(guān)方面的立法滯后。目前的法律法規(guī)對于宅基地使用權(quán)的收回程序、政策界限沒有明確的規(guī)定，更沒有涉及宅基地收回時的補償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問題。另一方面，因為宅基地具有福利性質(zhì)，且不同于國有建設(shè)用地使用權(quán)，是無期限的，使得村民即使不住也保留宅基地，缺乏主動退出的動力[5,6]，導(dǎo)致閑置地、空心村的形成。

（4）農(nóng)房監(jiān)管措施和力量有限

因監(jiān)管措施和力量薄弱，違章建房和少批多占現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。如對未批先建農(nóng)房，在依法發(fā)放停建通知書以及限期拆除通知書后，缺乏有效的約束措施和力量來保障處理決定履行到位；而對已建成的違章農(nóng)房，根據(jù)相關(guān)文件精神，對超占的面積不得再處罰，必須按照規(guī)定拆除，這在現(xiàn)實中很難執(zhí)行[7]。同時，在監(jiān)管上靠國土一家管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級集體的監(jiān)管積極性未能有效調(diào)動，巡查和執(zhí)法力量明顯不足，村民擅建多建問題無法及時制止，造成土地利用的無序與混亂。

3 規(guī)范農(nóng)房管理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村典范

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，各地結(jié)合自身特色，因地制宜開展建設(shè)工作。浙江杭州突出自身生態(tài)和歷史文化因素，突出中心村、精品村、風(fēng)情小鎮(zhèn)，做好人口集聚的基礎(chǔ)設(shè)施配套、土地復(fù)墾和“一村一品”、“一村一景”等文章；對歷史文化村落，側(cè)重古建筑、古村落和傳統(tǒng)文化的挖掘與開發(fā)，每年確定一批重點，加大投入給予修復(fù)、保護與利用[8]。

在構(gòu)建中心村、精品村過程中，注重整體規(guī)劃指導(dǎo)作用，在對村莊整體布局上，通過將農(nóng)房納入統(tǒng)一管理，在具有歷史文化的村落采取保護措施，一方面，投資整修房屋，另一方面采取控制措施，限制新建房屋，同時，在生態(tài)優(yōu)美的農(nóng)業(yè)專業(yè)村和山區(qū)村，把精品農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色專業(yè)村的建設(shè)與村莊整治、農(nóng)房建設(shè)有機結(jié)合起來，建設(shè)特色農(nóng)業(yè)專業(yè)村、農(nóng)家樂專業(yè)村等，整體打造成桃花源式的美麗村莊。

浙江省杭州市桐廬縣，在進行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，因地制宜，發(fā)揮村莊特色，強化土地利用，通過規(guī)劃引導(dǎo)，強化對原有古建筑的保護，規(guī)范村莊建筑布局，提升村莊基礎(chǔ)設(shè)施，涌現(xiàn)出荻浦村和環(huán)溪村等桃花源式的美麗村莊。同時，針對農(nóng)村老房閑置率高的實際，秉著“走出去、請進來”的理念，創(chuàng)新體制機制，對村中閑置的有特色房屋進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)空心村第二次創(chuàng)業(yè)，有效解決了空心村導(dǎo)致的資源浪費現(xiàn)象，有力推動了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

4 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強化農(nóng)房管理的策略

為推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，合理利用農(nóng)村土地，需要采取多種措施，加大力度，強化農(nóng)房管理。

4.1 科學(xué)編制合理實用的規(guī)劃

我國農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃主要有土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，上述兩個規(guī)劃對引導(dǎo)村莊建設(shè)合理有序布局、農(nóng)村居民適度集中居住具有十分重要的意義。針對土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)一性不強的問題，由政府牽頭，在城建規(guī)劃和國土部門之間建立科學(xué)合理的溝通協(xié)調(diào)機制，通過已有規(guī)劃數(shù)據(jù)共享、召開工作協(xié)調(diào)會等形式，在編制前期準(zhǔn)備、方案論證等階段，充分考慮兩規(guī)銜接問題，制定出更科學(xué)合理的規(guī)劃方案[9~11]，強化規(guī)劃協(xié)調(diào)性、實用性，更好地實現(xiàn)以規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村建房合理有序建設(shè)的目標(biāo)。同時，針對基層村級土地利用規(guī)劃內(nèi)容不盡詳細的問題，由政府牽頭，借助日益完善的規(guī)劃信息化管理體系，開展內(nèi)容更為詳盡的詳細規(guī)劃和專項修編工作，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作為契機，開展針對農(nóng)民建房的專項規(guī)劃，推進撤村建居，集中連片建設(shè)農(nóng)居點，節(jié)約集體建設(shè)用地。

4.2 充分發(fā)揮村級集體主體作用

村民委員會作為土地所有權(quán)人代表，應(yīng)讓其充分行使主體權(quán)利。一是開展創(chuàng)建土地管理示范村活動。選擇有條件的行政村開展土地民主管理示范村建設(shè)，建立健全以村集體為主的土地動態(tài)巡查制度，明確目標(biāo)，嚴格執(zhí)行，加大考核，對實施情況好、違法用地少的行政村給予一定的經(jīng)濟獎勵，監(jiān)管得力的個人還要給予額外獎勵。通過示范村建設(shè)活動，達到原需政府部門監(jiān)管向村集體自覺監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變。二是引導(dǎo)村民完善《村民建房自制（治）管理辦法》。通過村兩委、黨員、村民代表聯(lián)合會議，研究制定村民建房的具體實施細則，在管理辦法中對新建房屋的規(guī)劃要求、拆舊建新的規(guī)定、舊房拆房期限及補償標(biāo)準(zhǔn)等都予以明確，使農(nóng)村建房管理從以往被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕竦闹鲃庸芾怼?/p>

4.3 積極探索滿足村民建房需求新途徑

一方面，通過增加農(nóng)民建房專項指標(biāo)等多種措施，滿足農(nóng)戶建房剛性需求。桐廬縣近三年來專項用于農(nóng)村私人建房指標(biāo)面積469.8畝，上述指標(biāo)在有效滿足農(nóng)戶建房需求、對建房地塊進行控制，實現(xiàn)農(nóng)房管理的強化，取得了較好成效，推進了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。另一方面，要以全省“三改一拆”為契機，全力做好歷史造成的未批先建、少批多建和一戶多宅遺留問題的處理，積極探索宅基地退出機制[12]。以此盤活村民閑置資產(chǎn)，并在不增加建設(shè)用地總量的前提下緩解土地供需矛盾、破解耕地占補平衡難題，以推進城市化、實施新農(nóng)村建設(shè)、實現(xiàn)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，同時維護農(nóng)民利益[13]。

4.4 建立健全共同責(zé)任機制

國土資源管理工作線長面廣，農(nóng)房管理的社會關(guān)聯(lián)度更加深遠，必須由黨委、政府主導(dǎo)，調(diào)動相應(yīng)的資源和管理手段才能解決。要進一步健全和落實國土資源違法行為綜合防控共同責(zé)任機制，強化政府的主導(dǎo)責(zé)任，形成政府牽頭，國土、城建、監(jiān)察、公安、城管等多部門聯(lián)合執(zhí)法機制的局面，改變國土部門單兵作戰(zhàn)的形式，多部門聯(lián)合，形成合力，防控違章建房行為，促進農(nóng)房有序管理。

4.5 以項目實施推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

通過在農(nóng)村地區(qū)開展舊村改造、土地綜合整治等專項工作，對閑置土地、多占土地等資源浪費現(xiàn)象，對用地規(guī)模偏小、布局分散等粗放土地利用方式等進行改造、調(diào)整及整治[14]。一方面增加有效耕地，改善農(nóng)業(yè)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；另一方面，通過增加村民集體的收入，推動全村公共設(shè)施的改善，從而達到改善村容村貌和優(yōu)化人居環(huán)境的目標(biāo)[15]。

5 結(jié)語

強化農(nóng)房管理，有利于提升村莊環(huán)境、合理利用土地，對建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有十分重要的意義。本文即有針對性的論述了，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，通過強化農(nóng)房規(guī)劃管理，發(fā)揮村級集體主體作用，進行管理制度改革及項目帶動等策略來有效規(guī)范和改善村莊居住環(huán)境和條件，促進土地合理利用，使得美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大步向前。

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