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高等院校建設(shè)用地定額標準研究

2014-12-11 04:02:36
上海國土資源 2014年1期
關(guān)鍵詞:容積率集約校區(qū)

聶 琛

(1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院,上海 200072;2. 上海市國土資源調(diào)查研究院,上海 200072)

建設(shè)用地標準是建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)、土地利用評價考核和供后監(jiān)管的重要政策依據(jù)和制度規(guī)范。國務(wù)院多次下發(fā)文件,要求嚴格執(zhí)行各類用地標準。嚴格執(zhí)行各類用地標準,是落實土地使用標準控制制度的重要內(nèi)容,是實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度的必然要求,是促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效措施。

近年來,隨著我國高等教育體制改革的不斷深入,各地高校普遍進行了校區(qū)調(diào)整和擴招。為滿足擴招帶來的教學(xué)資源需求,高校教育用地需求快速增長,擴張態(tài)勢明顯。以上海為例,高校數(shù)量從上世紀50年代到21世紀初翻了3倍,且各大高校都在土地資源較多的郊區(qū)設(shè)立了分校。伴隨各地高校的快速發(fā)展建設(shè),高教用地在開發(fā)利用和管理上出現(xiàn)了一些新問題,如由于高校用地標準涵蓋內(nèi)容不全,造成部分高校用地規(guī)模過大?;?009年全國高考學(xué)生減少40萬的實際情況,今后高校將面臨生源不足,但高校用地的擴張趨勢依然強勁,因此,加強高校用地管理勢在必行,而用地標準是遏制粗放使用土地的利器之一。上海市發(fā)布實施的用地標準已超過5年,在工作實踐中也發(fā)現(xiàn)了一些問題,亟需修訂完善。

1 建設(shè)用地標準及其相關(guān)政策

1.1 建設(shè)用地標準

建設(shè)用地是指付出一定投資(土地開發(fā)建設(shè)費用),通過工程手段,為各項建設(shè)提供的土地。包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地,工礦用地,能源、交通、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施用地,旅游用地,軍事用地等。

建設(shè)用地標準即為在滿足功能布置或生產(chǎn)、生活需要的前提下,對各類建設(shè)用地規(guī)模,設(shè)定的控制值。

1.2 國家政策要求

2004年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號),明確要求加強建設(shè)項目用地預(yù)審管理,首次將用地預(yù)審納入整個土地管理的流程之中。

2004年12月1日,國土資源部根據(jù)28號文精神,出臺《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》(國土資源部令第27號),將“建設(shè)項目用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設(shè)用地指標的規(guī)定”作為主要的審查內(nèi)容。2008年對該辦法進行了修訂完善。

2006年建設(shè)部、國土資源部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈2006年工程項目建設(shè)用地指標制修訂項目計劃〉的通知》(建標函[2006]207號),明確需制定、修訂相關(guān)用地標準。

2008年1月3日《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)[2008]3號)中明確規(guī)定要“嚴格土地使用標準”,健全各類建設(shè)用地標準體系,抓緊編制公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地標準;按照節(jié)約集約用地的原則,在滿足功能和安全要求的前提下,重新審改現(xiàn)有各類工程項目建設(shè)用地標準;凡與土地使用標準不一致的建設(shè)標準和設(shè)計規(guī)范,要及時修訂。

2012年國土資源部陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》(國土資發(fā)[2012]47號)、《關(guān)于進一步加強和改進建設(shè)項目用地預(yù)審工作的通知》(國土資發(fā)[2012]74號)、《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》(國土資發(fā)[2012]132號),要求切實發(fā)揮用地預(yù)審的前置把關(guān)作用、嚴格執(zhí)行建設(shè)用地標準、深化對用地預(yù)審內(nèi)容的實質(zhì)性審查。

1.3 上海的相關(guān)規(guī)定

2004年《上海市建設(shè)項目審批中用地規(guī)??刂茣盒修k法》發(fā)布后,明確將項目用地規(guī)??刂萍{入審批環(huán)節(jié),在土地預(yù)審階段嚴格控制了項目用地規(guī)模,起到節(jié)約集約用地的“閘門”作用。

2007年8月發(fā)布《上海市基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(試行)》(滬建交聯(lián)[2007]548號),2008年6月發(fā)布《上海市社會事業(yè)用地指南(試行)》(滬房地資綜[2008]394號),對相關(guān)用地標準作了明確。

2008年以來,上海全面開展用地規(guī)模實質(zhì)性審查工作,用地規(guī)模合理性初審意見作為預(yù)審批復(fù)的重要依據(jù)之一。而對用地規(guī)模審核的依據(jù)主要為國家、上海市、行業(yè)等制定的用地標準。故用地標準對于上海市土地審批工作起到了關(guān)鍵作用,但因用地標準已發(fā)布5年之久,也有待進一步完善。

2 國內(nèi)的高校用地標準及其對比分析

2.1 教育部制訂的標準

1992年由原國家教委負責(zé)修訂了《普通高等學(xué)校建筑規(guī)劃面積指標》,明確提出規(guī)劃指標是編制、評估、審批高校總體設(shè)計任務(wù)書、校園總體規(guī)劃和建設(shè)用地計劃的重要依據(jù),也是有關(guān)部門監(jiān)督檢查高校工程規(guī)劃建設(shè)標準的尺度。指標中涵蓋了綜合大學(xué)、工科院校、師范院校、農(nóng)業(yè)院校、林業(yè)院校等10類大學(xué)11項的規(guī)劃建筑面積。

2004年,教育部在1992標準的基礎(chǔ)上進行修訂,形成《普通高等學(xué)?;巨k學(xué)條件指標(試行)》。該標準根據(jù)指標的用途及其重要性,分基本辦學(xué)條件和監(jiān)測辦學(xué)條件兩大部分,對于生均占地面積、生均宿舍面積有明確控制要求(表1)。

表1 教育部的高校建設(shè)用地定額標準Table 1 The quota standard for construction use land of colleges and universities (The ministry of education of PRC)

2.2 部分省市制訂的標準

江蘇省在2007年發(fā)布實施了《江蘇省建設(shè)用地指標(2006年版)》,覆蓋了高校的用地標準。2011年進行了修訂,優(yōu)化完善了生均校舍建筑用地和校園用地總規(guī)模兩類指標,即《江蘇省建設(shè)用地指標(2010年版)》(表2)。

表2 江蘇省的高校建設(shè)用地定額標準Table 2 The quota standard for construction use land of colleges and universities (Jiangsu province)

2008年3月,北京市首次發(fā)布實施《北京市城市建設(shè)節(jié)約用地標準》(試行)。標準中按區(qū)域劃分了中心城和中心城外,高校規(guī)模按照生均用地予以控制;針對高??傄?guī)模大小,分三類制定相應(yīng)的容積率(表3)。同時規(guī)定,在保證基本功能和安全的前提下,可通過適當提高容積率滿足高校建筑規(guī)模指標要求;遇到特殊類型高校(如體育院校等),應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行標準具體研究,確定其用地及建筑指標。

表3 北京市高校用地標準Table 3 The quota standard for construction use land of colleges and universities (Beijing municipal)

上海市2008年6月發(fā)布實施了《上海市社會事業(yè)用地指南》(試行),包含了高校建設(shè)用地標準,覆蓋了綜合大學(xué)、工科院校、師范院校、農(nóng)業(yè)院校、林業(yè)院校、醫(yī)學(xué)院校、政法院校、財經(jīng)院校、外語院校和體育院校等十類高校。用地標準由校舍建設(shè)用地、室外體育設(shè)施建設(shè)用地、專用綠地和停車場用地四部分組成,每項內(nèi)容均設(shè)置了用地標準。同時將學(xué)校規(guī)模按照學(xué)生人數(shù)劃分為四類,生均占地總用地規(guī)模從52~82m2不等,均為上限控制值。

2.3 不同標準的對比分析

(1)生均用地

上述四個標準中的用地定額指標對比見表4。

表4 生均建設(shè)用地總規(guī)模對比Table 4 Table for comparison for total scale of construction land per student

在生均建設(shè)用地方面,江蘇省5000~20000學(xué)生規(guī)模的院校用地標準均小于上海市對應(yīng)用地標準2~6m2;北京市整體均小于上海市生均用地標準5~13m2;而教育部標準在學(xué)生規(guī)模小于10000人中,除體育院校外,生均用地面積也均小于上海市1~2m2。

在單列相關(guān)指標的江蘇省標準中,生均校舍用地整體比上海市大6~15m2;生均體育設(shè)施方面,小于20000人學(xué)生規(guī)模的非體育院校均大于上海市標準1~4m2,而小于5000人的體育院校生均規(guī)?;疽恢?。

由此可見,教育部、北京市、江蘇省的標準在生均用地總規(guī)模方面,比上海市標準小。也即上海市生均用地總規(guī)模偏大,且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理,生均校舍用地規(guī)模和生均體育設(shè)施規(guī)模偏小。

(2)容積率

容積率是城市規(guī)劃中的重要參數(shù)之一,能夠充分反映土地利用情況。北京、江蘇、上海三地的高校用地標準中,僅北京按照高校規(guī)模、所處區(qū)域制定了容積率方面的相關(guān)規(guī)定。

目前,在開展相關(guān)節(jié)約集約利用評價工作和進行地塊規(guī)劃中,容積率均作為衡量標準之一。筆者認為,本市今后也應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定,將容積率等相關(guān)規(guī)劃參數(shù)納入高校用地定額標準中。

3 完善上海市高校用地標準的設(shè)想

3.1 現(xiàn)狀調(diào)查與分析

按高校所處區(qū)域,筆者收集了上海市中心城區(qū)內(nèi)外34所本科院校(部分高校在中心城內(nèi)外均有校區(qū))的資料,發(fā)現(xiàn)中心城外校區(qū)容積率僅為中心城區(qū)校區(qū)的一半,低于2005年全國所有城市平均水平的0.5;生均占地規(guī)模卻為中心城區(qū)校區(qū)的2倍,均超出上海市用地標準規(guī)定值。這是由于中心城區(qū)內(nèi)土地稀缺、高校校區(qū)建校時間早、基礎(chǔ)建設(shè)早已完成,土地利用程度較高、布局較為緊湊,因而土地利用率較高,集約利用程度較高。

按高校類型,本文收集了25所本科院校,包含綜合大學(xué)(7所)、理工(9所)、財經(jīng)(6所)、政法(3所)四類高等院校的資料(包含中心城區(qū)和中心城外校區(qū)),分別對容積率、生均占地規(guī)模、生均體育設(shè)施規(guī)模進行了統(tǒng)計。容積率方面,有15所高校低于0.6,占樣本數(shù)量的60%,其中有7所高校的容積率低于0.5,占樣本數(shù)量的28%;生均占地規(guī)模方面,有9所高校超過上海市標準,占樣本數(shù)量的36%;生均體育設(shè)施方面,有2所高校超過上海市標準,占樣本數(shù)量的8%。

調(diào)查得知,容積率較低的多為2000年以后在郊區(qū)縣擴建了新校區(qū)或搬遷到郊區(qū)的高校。從高校用地規(guī)模擴大的角度出發(fā),衡量一個高校的辦學(xué)水平主要為師資、實驗室和圖書館,各高校為了達到“211”、“985”的辦學(xué)標準,并追求學(xué)校排行榜上的排名,自1999年擴招以來,都擴大了招生規(guī)?;蜃兿嗫浯罅嗽谛I?guī)模,學(xué)生規(guī)模的擴大造成了校園宿舍、教室、配套設(shè)施等一系列用房的供給緊張,必然帶來學(xué)校用地規(guī)模的擴張,絕大部分的高校在建設(shè)新校區(qū)的時候都大大拓展了原來的學(xué)校規(guī)模,規(guī)模的擴張一定程度上緩解了原有高校用地緊張的情況,但也存在粗放低效使用現(xiàn)象,部分土地甚至仍處于閑置中,造成土地資源的浪費。其原因主要有兩方面:一是高校土地大多為劃撥用地,土地取得成本低,部分高校在擴建校區(qū)時人為夸大在校生規(guī)模,變相圈地,以劃撥方式拿地,實際用作其它經(jīng)營性用途;二是目前教育部與國土資源部在滿足高校合理功能需求和用地規(guī)模上認識不統(tǒng)一,沒有出臺過統(tǒng)一的高校建設(shè)用地標準,本市教育主管部門與國土資源部門也未達成共識,因而無法有效控制高校規(guī)模,提高高校節(jié)約集約用地水平。

選擇2008~2010年間擴建校區(qū)的5所高校,對其容積率和生均占地規(guī)模進行了測算,其均為上海市高校用地標準實施后擴建的新校區(qū),生均占地規(guī)模均滿足標準要求,但容積率普遍偏低。

由此可見,上海市高校用地指標發(fā)布實施后一定程度上起到了節(jié)約集約用地的作用,但也存在生均用地指標相對寬松、缺乏分區(qū)域容積率控制標準等問題。

3.2 工作建議

鑒于上海市目前的情況,筆者認為有必要對上海市高校用地標準進行修訂完善。科學(xué)制定高校用地標準,不僅要考慮高校類型,還要考慮高校所在地區(qū)的土地資源情況,更要考慮高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理性。

(1)合理確定上海市高校規(guī)劃參數(shù)

結(jié)合上海市土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃,分區(qū)域控制高校的容積率、建筑密度、綠地率和建筑物高度。按校區(qū)所處區(qū)域,分中心城區(qū)和中心城外,中心城外再按近郊和遠郊予以劃分,其中容積率、建筑密度宜達到所處區(qū)域的平均水平,其中容積率不宜低于0.5,建筑密度不宜低于20%。綠地率應(yīng)在滿足城市綠化管理部門要求的前提下適當提高,即中心城區(qū)宜控制在20%~25%,中心城外為25%~30%。建構(gòu)筑物參照《上海市控制線詳細規(guī)劃技術(shù)準則》,予以分類控制,如學(xué)生宿舍高度可適當提高,突破原有4~6層的規(guī)定。

(2)合理確定高校用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)布局

首先應(yīng)實現(xiàn)功能分區(qū),以道路中心線為邊界劃分依據(jù),可分為教學(xué)科研實驗用地區(qū)、學(xué)生生活用地區(qū)、教職工生活用地區(qū)、公共服務(wù)用地區(qū)、體育活動用地區(qū)、景觀生態(tài)用地區(qū)、其他用地區(qū)。其次,布局要緊湊,各功能區(qū)之間的關(guān)系要緊密,如學(xué)生生活用地區(qū)宜與體育活動用地區(qū)、公共服務(wù)用地區(qū)相鄰,滿足學(xué)生生活、運動需求的同時,提高運動場地的使用率。

(3)合理確定高校用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)比例

進一步優(yōu)化高校的內(nèi)部結(jié)構(gòu),一是室外體育設(shè)施用地可根據(jù)《普通高等學(xué)校體育場館設(shè)施、器材配備目錄》的要求,鼓勵多種設(shè)施合建;二是道路交通用地,不再單列專用停車場用地;三是建議單列生均圖書館、生均實驗室等指標,既滿足辦學(xué)達標要求,又滿足學(xué)生需求;四是隨著生活水平的逐步提高,學(xué)生及教職工生活水平不斷改善是必然趨勢,校園的配套服務(wù)設(shè)施條件也應(yīng)得到相應(yīng)改善,故在充分考慮校園配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)化和市場化的基礎(chǔ)上,配合社會配套的條件,校園內(nèi)教室、宿舍等用地指標可予以適當提高。

4 結(jié)論

探索高校用地出讓方式多元化,減少高校劃撥用地。目前民辦高校數(shù)量較少,公辦高?;臼菄覄潛苡玫兀玫爻杀据^低,形成高校低成本擴張。建議探索高校用地出讓方式多元化,試行高校用地有償出讓,提高高校用地成本,在一定程度上抑制高校教育用地的粗放擴張。

鼓勵高校提高用地強度,控制高校新增校區(qū)用地供應(yīng)。對于容積率低于0.5且生均占地面積超過《指南》控制標準的高校,鼓勵此類高校通過規(guī)劃調(diào)整、原地改擴建等措施,提高用地強度集約利用土地;嚴格控制新校區(qū)的建設(shè)申請,同時加強用地預(yù)審工作,結(jié)合生源變化趨勢,有效調(diào)控高校用地規(guī)模。

國家層面應(yīng)制定用地標準,本市土地管理部門應(yīng)會同教育主管部門建立高校用地后續(xù)監(jiān)管機制。結(jié)合上海市實際情況并滿足功能布置的前提下,修訂本市《指南》,增加容積率、建筑系數(shù)、綠化率等控制參數(shù)。土地管理部門應(yīng)著手對新增的高校實施用地監(jiān)管,定期跟蹤其開發(fā)、建設(shè)及實際用途,核實用地申報材料中規(guī)劃參數(shù)實現(xiàn)情況,并根據(jù)核實結(jié)果實施后續(xù)管理,督促高校集約用地。

鼓勵建立資源共享機制,整合社會公共資源。鼓勵高校較集中的區(qū)域(特別是大學(xué)城),在設(shè)置配套公共設(shè)施(圖書館、體育設(shè)施等)時考慮與各相鄰高校、相鄰社區(qū)實行資源共享和整合,以有效提高配套公共設(shè)施的使用效率,提高土地節(jié)約集約利用水平。

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