張 昕

合肥師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽合肥，230061

目前，提高征地補(bǔ)償是預(yù)防與減少征地矛盾、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的一個(gè)關(guān)鍵措施。而提高征地補(bǔ)償除了在立法中提高法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以外，還必須建立相應(yīng)的制度保障，其中一個(gè)重要的程序保障是：建立征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商制度。

1 地方政府主導(dǎo)型征地呼喚協(xié)商機(jī)制

我國現(xiàn)行征地制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，地方政府在征地中既是土地市場(chǎng)的供應(yīng)者，又是征地的組織者，還是征地糾紛的裁決者，可以說是一種政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)型的征地制度。被征地農(nóng)民在這場(chǎng)利益博弈中無疑處于劣勢(shì)地位，基本沒有話語權(quán)?！霸谡鞯剡^程中，政府自始至終起著主導(dǎo)和控制的作用，政府兼具博弈規(guī)則的制定者和利益博弈者的雙重角色，被征地農(nóng)民被完全邊緣化，失去了博弈的話語權(quán)。”［2］在這場(chǎng)實(shí)力極不均衡的博弈中，農(nóng)民不要說話語權(quán)，就連最基本的知情權(quán)也很有限。《土地管理法》雖然規(guī)定了征地過程中地方政府應(yīng)當(dāng)公告征地補(bǔ)償安置方案，并聽取被征地方的意見，在一定程度上尊重了被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，但實(shí)踐中不少地方政府在進(jìn)行這一程序時(shí)僅僅是一種單方告知，并沒有聽取農(nóng)民的意見，甚至沒有進(jìn)行公告。國務(wù)院發(fā)展中心、世界銀行“中國：綜合土地政策改革”課題組在北京、江蘇、四川、山東四縣區(qū)調(diào)查反映，“只有三分之一多的被調(diào)查者（38%）反映在計(jì)劃征地前被事先告知。”“只有37%的被調(diào)查者表示，他們看到過補(bǔ)償公告”［3］。即便是征地方履行了公告程序，也聽取了被征地農(nóng)民的意見，農(nóng)民也僅僅就批準(zhǔn)后的征地補(bǔ)償與安置方案享有知情權(quán)與提意見的權(quán)利，無權(quán)參與補(bǔ)償與安置方案的確定。另外，由于我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位，實(shí)踐中一般由村委會(huì)代替農(nóng)民參與征地活動(dòng)。村委會(huì)作為基層群眾自治性組織還要協(xié)助基層政府履行一定的行政管理職能，實(shí)際上與基層政府有著類似上下級(jí)的關(guān)系。因此，村委會(huì)在代理被征地農(nóng)民的過程中往往很難反映農(nóng)民的訴求。

綜上可知，農(nóng)民在征地利益博弈中處于劣勢(shì)，自己沒有話語權(quán)，代理他們參與征地的村委會(huì)又不能反映他們的合理訴求，維護(hù)其利益，侵害農(nóng)民利益的行為時(shí)有發(fā)生便不足為怪了。作為社會(huì)中的弱勢(shì)群體，失地農(nóng)民沒有更多的手段維護(hù)自己的生存利益，于是采取了上訪、集會(huì)、堵路等無奈的維權(quán)行為，更有甚者，有人采取了自焚、跳樓等極端的抗?fàn)幮袨?，給社會(huì)的安全穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的影響。為解決這一矛盾，必須弱化政府在征地中的作用，給農(nóng)民更多的參與征地的權(quán)利，其中一個(gè)很重要的措施是引入征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，從而改變政府單方面決定征地事宜的局面。如有學(xué)者指出：“從村長(zhǎng)代理這一直接原因著手，或許是解決征地活動(dòng)中政府失靈問題的一條可行途徑。具體而言，就是取消村長(zhǎng)在征地活動(dòng)中的代理人資格，讓被征地村民集團(tuán)和用地方集團(tuán)直接進(jìn)行征地議價(jià)。”［4］該觀點(diǎn)雖然直指征地中的村委會(huì)代理制度，但也契合本文的觀點(diǎn)：要改變當(dāng)前地方政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的征地局面，必須引入征地的協(xié)商制度。

2 征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制的合理性與可行性分析

2．1 合理性分析

征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制是指在征地過程中征地方與被征地方對(duì)補(bǔ)償安置等問題經(jīng)過充分的溝通與協(xié)商、討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)成協(xié)議的機(jī)制。該機(jī)制的合理性主要有以下兩個(gè)方面。

2．1．1 有利于保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)

了解征地的相關(guān)信息并參與征地過程應(yīng)當(dāng)是被征地農(nóng)民的基本權(quán)利。我國現(xiàn)有法律法規(guī)雖然在一定程度上規(guī)定了農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，但由于相關(guān)規(guī)定不完善，導(dǎo)致農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)在實(shí)踐中難以充分行使。如《土地管理法》第48條規(guī)定：對(duì)補(bǔ)償安置方案要公告并應(yīng)聽取農(nóng)民的意見，在一定程度上了保障了農(nóng)民的知情權(quán)。但由于該條款沒有規(guī)定如何公告與聽取意見，更重要的是沒有明確違反該規(guī)定的法律后果，致使很多地方?jīng)]有公告或者使聽取意見流于形式。知情是參與的前提，知情權(quán)尚且不能保障，參與權(quán)更是奢望。建立征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制，征地雙方就征地補(bǔ)償進(jìn)行充分的協(xié)商與溝通，并最終達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，必須首先保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)。反過來，農(nóng)民通過協(xié)商也可以更詳細(xì)與真實(shí)地了解征地的相關(guān)信息，相比沒有協(xié)商的做法，征地方如隱瞞相關(guān)信息或者告知虛假信息也容易被發(fā)現(xiàn)或者拆穿，農(nóng)民的知情權(quán)也能得到進(jìn)一步的保障。故協(xié)商機(jī)制可以在程序上起到保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)的重要作用。

2．1．2 有利于提高補(bǔ)償，保障農(nóng)民的利益

現(xiàn)有征地制度最大的詬病是補(bǔ)償過低。《土地管理法》第47條規(guī)定了征收土地按照被征地的原用途予以補(bǔ)償，即按照耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍進(jìn)行補(bǔ)償。該補(bǔ)償不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的損失，也嚴(yán)重偏離土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，排除失地農(nóng)民分享城市化帶來的利益?，F(xiàn)在不少地方在征地時(shí)采用了“征地區(qū)片綜合地價(jià)”，在一定程度上提高了征地的補(bǔ)償，但與土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格仍有較大的差距。如安徽省政府2012年發(fā)布的《安徽省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》中合肥一類地區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)僅81．84萬元／公頃，加上安置補(bǔ)助費(fèi)也僅僅是204．6萬元／公頃。而在被稱作“樓市史上調(diào)控最嚴(yán)厲的一年”而異常冷清的2011年合肥市經(jīng)營性用地共成交53宗，共260．03公頃，成交均價(jià)5 479．245萬元／公頃［5］。我國人均耕地不足0．1公頃，有限的征地補(bǔ)償費(fèi)難以讓失地農(nóng)民維持一定年限的生活。比如，根據(jù)合肥市統(tǒng)計(jì)局《合肥市2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)字，2011年，合肥市城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出為15 697元，這就意味著提高后的補(bǔ)償也難以讓失地農(nóng)民生活10年。過低的補(bǔ)償是引發(fā)失地農(nóng)民不滿的最直接因素。

提高征地補(bǔ)償是穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、保障城市化順利進(jìn)行的關(guān)鍵。要提高征地補(bǔ)償，除了要修改《土地管理法》等相關(guān)法律，廢除原來以產(chǎn)值倍數(shù)法為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)的新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還要在程序上保障該標(biāo)準(zhǔn)能夠得以實(shí)行。征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制可在程序上發(fā)揮這一功能。在協(xié)商過程中，當(dāng)某一方的出價(jià)偏離市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，則不會(huì)為對(duì)方所接受，征地協(xié)商也就難以達(dá)成協(xié)議。該機(jī)制可以在一定程度上防止政府出價(jià)過低，損害農(nóng)民權(quán)益，起到程序上的保障作用。

2．2 可行性分析

我國實(shí)行征地協(xié)商機(jī)制不僅有其合理性，也存在一定的可行性。

2．2．1 國家相關(guān)政策是實(shí)行協(xié)商機(jī)制的有力保障

針對(duì)征地中補(bǔ)償較低現(xiàn)象，國家?guī)锥瘸雠_(tái)相關(guān)規(guī)定，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民生活水平不降低。2004年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》指出，按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)。2006年，國務(wù)院制定《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號(hào)）指出：“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。”并將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用中。2010年，國務(wù)院辦公廳制定《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，再一次強(qiáng)調(diào)了上述原則。同年，國土資源部頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》指出，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步提高征地補(bǔ)償水平。在黨的十八大會(huì)議上，胡錦濤同志在十八大報(bào)告中也明確指出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”可見，提高征地補(bǔ)償、保障被征地農(nóng)民生活水平不降低是今后征地改革的重要內(nèi)容，也為征地協(xié)商制度的構(gòu)建提供了有力的政策保障。

2．2．2 一些地方的實(shí)踐做法為協(xié)商機(jī)制提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)

實(shí)踐中，一些地方對(duì)征地協(xié)商制度已做了有益的嘗試，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，這為我國立法中確立征地協(xié)商機(jī)制提供了較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如2010年晉江市梅嶺組團(tuán)改建工程征地，總征地規(guī)模465．8公頃，征地拆遷面積大、涉及人口眾多。經(jīng)過100多場(chǎng)大小會(huì)議的討論與征求群眾意見，23次易其稿，耗費(fèi)100多天，最終順利協(xié)商成功并實(shí)現(xiàn)征地的“零上訪”［6］；再如，廣東省佛山市近年來改革征地制度，采取協(xié)商補(bǔ)償?shù)霓k法，“以簽訂補(bǔ)償協(xié)議代替現(xiàn)行法律規(guī)定的補(bǔ)償?shù)怯洺绦颉保芭c農(nóng)民共同協(xié)商補(bǔ)償項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)，先協(xié)商補(bǔ)償后審批”［7］，在實(shí)踐中保障了農(nóng)民的參與權(quán)，維護(hù)了農(nóng)民的利益，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。上述實(shí)踐雖然還不能稱之為真正的協(xié)商制度，但為征地協(xié)商機(jī)制進(jìn)行了有益的探索，在征地協(xié)商的主體、內(nèi)容、程序、糾紛解決等方面提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2．2．3 征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制的其他法域借鑒

土地征收作為剝奪私人土地所有權(quán)的一種國家行為，很多國家與地區(qū)規(guī)定了征收的嚴(yán)格程序，其中不少國家與地區(qū)都規(guī)定了協(xié)商購買的前置程序。即首先由項(xiàng)目發(fā)起人與被征地方達(dá)成購買協(xié)議，在不能達(dá)成購買協(xié)議時(shí)再向行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)啟動(dòng)強(qiáng)制征收程序。如根據(jù)韓國新《土地征用法》規(guī)定，該項(xiàng)目在獲準(zhǔn)公告之后，項(xiàng)目發(fā)起人為了征得或者取消土地使用權(quán)，應(yīng)按總統(tǒng)令與土地所有者及關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商。如果協(xié)議不成或者不能協(xié)商時(shí)，項(xiàng)目發(fā)起人則應(yīng)在自項(xiàng)目獲準(zhǔn)公告之日起一年內(nèi)向管轄的土地征用委員會(huì)提出征用申請(qǐng)裁決［8］。再如，臺(tái)灣《土地征收條例》第11條也規(guī)定，除因公共安全急需用地外，必須先協(xié)議價(jià)購，否則不得申請(qǐng)征收。

從上述內(nèi)容可知，不少國家與地區(qū)由于建立了協(xié)商購買的前置程序，用地方在啟動(dòng)強(qiáng)制征收程序前已與被征地方進(jìn)行了充分的協(xié)商。我國并沒有建立協(xié)商購買的前置程序，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收方案被批準(zhǔn)后，由縣級(jí)政府組織公告。顯然，在此之前沒有協(xié)商，只有在組織實(shí)施階段才有協(xié)商的可能。我國在借鑒其他國家征地協(xié)商時(shí)可以有兩種做法：（1）借鑒其他國家建立協(xié)商購買前置程序，由用地方與被征地方進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成時(shí)再啟動(dòng)征地程序；（2）在沒有建立征地協(xié)商前置程序的情況下，在征地開始后由負(fù)責(zé)實(shí)施的地方政府與被征地方進(jìn)行協(xié)商。筆者認(rèn)為，第二種方式應(yīng)當(dāng)是征地中最起碼的要求，文中所討論的也是這種協(xié)商方式。

3 建立征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制要解決的問題

要建立征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制，除了在立法中確立該制度以外，還必須解決以下問題，否則，征地協(xié)商補(bǔ)償很難發(fā)揮較好的作用，甚至只能是一個(gè)形式或者擺設(shè)。

3．1 農(nóng)民要有自己的代言機(jī)構(gòu)

建立征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制，讓農(nóng)民參與到征地補(bǔ)償?shù)恼勁信c協(xié)商之中，必須解決農(nóng)民的代言人問題。只有農(nóng)民有適合的代言人，農(nóng)民的利益才能得到有效維護(hù)，征地協(xié)商機(jī)制才能落到實(shí)處。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，本文考察由誰來充當(dāng)農(nóng)民代言人更合適。

首先看村委會(huì)。根據(jù)《憲法》與《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾自治性組織，其成員是由村民通過選舉產(chǎn)生出來的，他們向村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。村委會(huì)應(yīng)該是村民的最佳利益的代表，由其充當(dāng)村民的代言人應(yīng)當(dāng)最為合適。但實(shí)際上，村委會(huì)作為農(nóng)村的基層組織，除發(fā)揮法定的自治功能以外，還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，履行如計(jì)劃生育、稅費(fèi)收取、土地管理等行政管理的職能。兩種職能相比，很多村委會(huì)更傾向于或者說更積極于履行行政管理職能，其行政管理職能的發(fā)揮要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于自治職能。正如有人指出：“自治職能與行政職能本不矛盾，但由于對(duì)兩種職能的認(rèn)識(shí)不清及傳統(tǒng)思維模式的影響以及受一些現(xiàn)實(shí)條件的限制，許多村委會(huì)把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)作自己的主要工作，使‘自治’變成了可有可無的‘陪襯’，‘村委會(huì)’也就成了實(shí)際上的‘村政府’?！保?］正是由于村委會(huì)過于行政化，使得村委會(huì)的立場(chǎng)更傾向于政府而非農(nóng)民，在地方政府與農(nóng)民利益發(fā)生沖突時(shí)，其很難作為農(nóng)民的代言人來維護(hù)農(nóng)民的利益?！敖^大部分的村組織從本質(zhì)上說仍是基層政府的延伸，而不是農(nóng)民的自治組織。在政府與農(nóng)民利益發(fā)生沖突時(shí)，村委會(huì)一般最終會(huì)倒向政府，而不是越來越‘原子化’的農(nóng)民?！保?0］征地是地方政府代表國家將農(nóng)民集體土地所有權(quán)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)并給予農(nóng)民一定補(bǔ)償?shù)倪^程，也是地方政府與農(nóng)民利益博弈的過程，由于村委會(huì)與地方政府的密切關(guān)系，由其充當(dāng)農(nóng)民的代言人顯然是不合適的。實(shí)踐中，村委會(huì)在征地過程中侵害農(nóng)民利益的情況時(shí)有發(fā)生，這從反面證明了這一觀點(diǎn)。

既然村委會(huì)不適宜作為被征地農(nóng)民的代言人，只有作為被征地一方的農(nóng)民做自己的代言人。農(nóng)民雖是社會(huì)的弱勢(shì)群體，但他們也是“經(jīng)濟(jì)人”，也能對(duì)自己的利益作出充分合理的判斷。在立法上沒有為其設(shè)立更能維護(hù)其權(quán)益代言人的情況下，應(yīng)當(dāng)允許他們?yōu)樽约旱臋?quán)益去和征地方協(xié)商、談判、博弈。當(dāng)然，作為被征地的個(gè)體，一一和征地方去協(xié)商、談判，不僅效率低下，而且經(jīng)濟(jì)上不利益，也不一定能更好地維護(hù)農(nóng)民的利益?！耙袑?shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須允許在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)政治領(lǐng)域建立真正代表農(nóng)民利益，在國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)中表達(dá)農(nóng)民意愿的農(nóng)民組織”［11］，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民成立征地農(nóng)民大會(huì)或者征地農(nóng)民委員會(huì)等組織來維護(hù)自己的利益。一旦建立農(nóng)民組織作為農(nóng)民的代言人，一方面，可以提高效率、節(jié)約成本；另一面，組織起來的農(nóng)民更有力量與征地方進(jìn)行博弈，更有利于維護(hù)農(nóng)民的利益。

3．2 改變地方政府在征地過程中的角色

現(xiàn)行征地制度中，政府之所以處于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，最主要的原因還在于地方政府在征地中角色定位不準(zhǔn)確甚至不正確。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，地方政府首先是行政主體，承擔(dān)著土地征收的組織者角色，同時(shí)根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，地方政府又承擔(dān)著建設(shè)用地供應(yīng)者角色。另外，《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”地方政府又承擔(dān)著征地糾紛裁判者角色。顯然，地方政府在征地過程中既是規(guī)則的制定者，又是利益的博弈者，同時(shí)又是糾紛的裁判者，其角色定位不當(dāng)往往使地方政府在征收中行為過于市場(chǎng)化，難以考慮到被征收人的正當(dāng)利益。正如有的學(xué)者指出：“國家在土地征收過程中，既是土地征收公權(quán)力的主體，又是征收過程完成后被征收土地的實(shí)際擁有者。作為民事主體的國家容易濫用公權(quán)力主體的國家的權(quán)力來為自己謀取不正當(dāng)利益，片面追求土地收益的最大化。”［12］地方政府如此混亂的角色及強(qiáng)勢(shì)的地位，使協(xié)商機(jī)制在征地過程中幾乎沒有存在的可能。要在征地過程中引入?yún)f(xié)商機(jī)制，必須改變地方政府的角色定位，改變其利益博弈者及糾紛裁判者的角色，特別是其利益博弈者的角色。只有地方政府在征地中不直接參與利益博弈，征地過程中的平等協(xié)商才有可能。

3．3 提高法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制固然可以保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，有利于提高征收補(bǔ)償，維護(hù)失地農(nóng)民的利益，但不提高征地補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)容易使征地協(xié)商成為一個(gè)形式。一般來說，雙方在協(xié)商時(shí)對(duì)補(bǔ)償額應(yīng)有一個(gè)底價(jià)或者預(yù)期值，該底價(jià)或者預(yù)期值顯然接近法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者指出：“在協(xié)議無法達(dá)成，征收仍需進(jìn)行時(shí)，既要避免政府在征收中單方定價(jià)、侵害被征收人的利益，也要避免被征收人從中獲取利益過多而增加征收成本。因此，土地征收應(yīng)當(dāng)確定客觀、公正的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！保?3］如不改變過低的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府在強(qiáng)制征收中按照法定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償所支付的代價(jià)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于協(xié)商補(bǔ)償所支付的代價(jià)，為追求利益最大化，地方政府可能不愿協(xié)商，協(xié)商最終可能變成一種過場(chǎng)與形式，農(nóng)民的知情權(quán)可能會(huì)大打折扣，參與權(quán)也將難以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)農(nóng)民的土地權(quán)益損失，建議參照其他國家的慣例，建立以土地所有權(quán)市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

也許有人會(huì)認(rèn)為，只要提高法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是否建立征地協(xié)商制度并不重要，因?yàn)檩^高的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即能保障農(nóng)民的利益。筆者對(duì)此不敢茍同。首先，協(xié)商制度是尊重被征收人相關(guān)權(quán)利的體現(xiàn)，是農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式。其次，即使提高了法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雙方仍然可以通過協(xié)商來確定一個(gè)不同于法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償數(shù)額，即便雙方最終按照法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議，對(duì)補(bǔ)償款的支付、土地的交付、社會(huì)保險(xiǎn)的辦理、安置方式的確定等內(nèi)容仍有較大的協(xié)商余地。通過充分交流與協(xié)商達(dá)成的相關(guān)協(xié)議更能符合雙方特別是被征地方的實(shí)際需求，易于被征地方接受，從而減少征地矛盾與糾紛。

3．4 獨(dú)立的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)

為保障征地協(xié)商的公平性，還必須建立獨(dú)立的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)。征地協(xié)商補(bǔ)償是征地方與被征地方就補(bǔ)償安置等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商并最終形成一致意見的過程。在這一過程中，討價(jià)還價(jià)在所難免，而雙方作為經(jīng)濟(jì)人必然追求自己利益的最大化，達(dá)成一致意見可能需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間。為保障協(xié)商的順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)為雙方提供服務(wù)。地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收土地作出合理評(píng)估后，雙方在此基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商容易達(dá)成協(xié)議，從而提高協(xié)商的效率。

為保障地價(jià)評(píng)估的公平合理，地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性與中立性，尤其重要的是它不應(yīng)受到地方政府的干涉與影響。目前，各地地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)雖然在工商行政部門登記，但由國土資源部門對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理及資質(zhì)等級(jí)的認(rèn)證等，其中立性難免會(huì)受到一定的影響。如《江蘇省土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“江蘇省國土資源廳對(duì)在本省行政轄區(qū)內(nèi)執(zhí)業(yè)的土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理?！痹撧k法第七條規(guī)定：“土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后30日內(nèi)，向國土資源部或省國土資源廳申請(qǐng)資質(zhì)認(rèn)證，由國土資源部或江蘇省國土資源廳評(píng)定資質(zhì)等級(jí)，并頒發(fā)資質(zhì)證書。”這種管理體制如何保證地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)能公平估價(jià)呢？建議修改相關(guān)規(guī)定，使地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)擺脫國土資源部門的影響，成為真正獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)。

建立獨(dú)立的地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)后，在評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇上要雙方協(xié)商，避免地方政府單方指定評(píng)估機(jī)構(gòu)。這方面可以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作為參考。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定。

3．5 完善的征地協(xié)商程序

完善的程序是協(xié)商制度得以貫徹執(zhí)行的保證?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)民參與權(quán)之所以受到限制，在很大程度上是因?yàn)闆]有相應(yīng)的程序保障。在設(shè)計(jì)征地協(xié)商程序時(shí)至少要有以下幾個(gè)方面程序：第一，告知程序，即在征地協(xié)商之前要明確告知擬征地事實(shí)。為防止告知成為一種形式，法律應(yīng)明確規(guī)定告知的時(shí)間、對(duì)象、內(nèi)容、方式。建議告知的時(shí)間應(yīng)不少于一周；告知的對(duì)象應(yīng)是全體被征地權(quán)利人及利害關(guān)系人，包括所有人、使用權(quán)人及其他利害關(guān)系人等；告知的內(nèi)容應(yīng)包括擬舉辦的事業(yè)、是否符合公共利益的需要等；告知的方式可以采用公告、郵件通知、電話通知等有效方式，是否對(duì)相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行了有效通知舉證責(zé)任在征地方。第二，協(xié)商程序。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定協(xié)商的主體是征地方與土地權(quán)利人，既包括土地所有人，也包括土地使用權(quán)人。土地所有人是農(nóng)民集體，農(nóng)民可以通過自治的方式?jīng)Q定由村委會(huì)或者被征地農(nóng)民代表等作為土地所有人代表參與協(xié)商。作為土地使用人的農(nóng)民均有權(quán)參與協(xié)商，農(nóng)民也有權(quán)委托他人參與協(xié)商。雙方應(yīng)當(dāng)在平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商。對(duì)協(xié)商中涉及到地價(jià)評(píng)估的，由雙方協(xié)商選擇地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，雙方協(xié)商不成的，由被征收人選擇地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)。雙方就補(bǔ)償、安置等內(nèi)容達(dá)成的協(xié)議，具有法律效力，應(yīng)當(dāng)履行。為保證協(xié)商程序真正發(fā)揮作用，法律應(yīng)規(guī)定在雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)商協(xié)議而必須強(qiáng)制征收的，由征地方對(duì)是否進(jìn)行了有效的告知與充分的協(xié)商進(jìn)行舉證。舉證不能的不得進(jìn)行強(qiáng)制征收。第三，救濟(jì)程序。建議在協(xié)商制度中引入行政與司法兩種救濟(jì)方式。在協(xié)商過程中發(fā)生的糾紛可以申請(qǐng)政府相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決，對(duì)涉及公共利益認(rèn)定、一方不履行協(xié)議等糾紛，可以申請(qǐng)法院進(jìn)行司法救濟(jì)。

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