徐禮堂

阜陽師范學院思想政治理論課教學部，安徽阜陽，236037

隨著我國城鎮(zhèn)化建設的不斷發(fā)展，新生代農(nóng)民工已逐漸成為我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的中堅力量，在城市化進程中發(fā)揮著越來越重要的作用。到2012年底，我國外出農(nóng)民工數(shù)量為1.63億人，其中近四成農(nóng)民工的年齡在16歲至30歲之間［1］。新生代農(nóng)民工較上一代農(nóng)民工相比，更傾向于融入城市生活，成為市民，渴求與城市居民享有平等的社會權(quán)益，但目前由于受制度與非制度因素的影響，成為市民化的“邊緣人”，諸多社會權(quán)益得不到有效保障。如何進一步完善新生代農(nóng)民工市民化進程中社會權(quán)益保障機制，對于加快推進我國城市化進程和維護社會穩(wěn)定具有極其重要的現(xiàn)實意義。

1 新生代農(nóng)民工群體的基本特征

新生代農(nóng)民工是從原來高度同質(zhì)的農(nóng)民工群體中分化出來［2］，具有與上一代農(nóng)民工不同的社會特征。

1.1 受教育程度相對提高，但總體文化素質(zhì)較低

國家統(tǒng)計局《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工和年輕農(nóng)民工中高中及以上文化程度分別占26.5%和36.4%［1］3，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓的占25.6%［1］4，明顯高于年長農(nóng)民工的比例。雖然新生代農(nóng)民工的文化程度有所提高，但與融入城市社會生活必備素質(zhì)的要求尚有一定的差距，崗位知識、技能不能滿足勞動力市場的需求，大多數(shù)只能從事建筑業(yè)、服務業(yè)等艱苦低端行業(yè)工作，不能實現(xiàn)市民化的內(nèi)涵角色轉(zhuǎn)變。

1.2 市民化愿望更為強烈，但存在著“城市冷漠癥”

與上一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工中大部分沒經(jīng)歷過務農(nóng)，對土地也沒什么情結(jié)，他們進城務工目的不僅僅是為了掙錢，更主要的是謀求農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變和自我價值的實現(xiàn)，融入城市，成為城市人，是他們追求的目標。但由于原本的鄉(xiāng)村意識與思想觀念，形成了對城市文化的沖突；交往也拘囿于同質(zhì)群體的關系網(wǎng)絡；難以從事體面的工作，無法享有與市民同等的權(quán)利，被看作是城市“邊緣一族”，因此，又產(chǎn)生一種對城市社會冷漠的態(tài)度［3］。

1.3 維權(quán)意識不斷增強，但缺乏合適的表達途徑

新生代農(nóng)民工從農(nóng)村走向城市，不僅是生活區(qū)域的改變，思維方式也在改變，具有較強的權(quán)利意識和平等觀念，遇到不公正、不公平的待遇時，不像上一代農(nóng)民工那樣忍氣吞聲，而是自覺地通過法律途徑維護自身權(quán)益。但由于受教育水平和法律知識所限，社會經(jīng)驗和社會資本的缺乏，維權(quán)能力的不足以及組織化支持平臺的缺失，當其合法權(quán)益受到損害時，往往尋求不到合適的表達途徑，一些農(nóng)民工只能用極端方式來解決。如深圳富士康發(fā)生的員工跳樓事件、沿海地區(qū)的“用腳投票”等就是典型的例子。

1.4 注重個人職業(yè)發(fā)展，但就業(yè)崗位高流動性

雖然新生代農(nóng)民工因文化程度較低而主要從事技術(shù)含量不高的勞動密集型行業(yè)，但他們對職業(yè)的期望要遠高于其父輩。他們有自己明確的職業(yè)發(fā)展方向，在職業(yè)選擇時，他們更看重企業(yè)的工作環(huán)境、福利待遇以及發(fā)展前景，并希望通過努力成為管理者和技術(shù)人員，以此提升職業(yè)層次。但與此同時，就業(yè)的高流動性與短工化又是他們的典型特征。

2 市民化進程中新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保障現(xiàn)狀

新生代農(nóng)民工市民化的過程，不僅是新生代農(nóng)民工向城市轉(zhuǎn)移不斷積累的量變過程，同時也是由農(nóng)民身份向市民過渡的質(zhì)變過程［4］。在市民化進程中，新生代農(nóng)民工理應享有與城市居民同樣的發(fā)展機會和平等的社會權(quán)益，但目前新生代農(nóng)民工的社會權(quán)益保障還存在一些問題。

2.1 政治參與權(quán)得不到尊重，參與渠道不暢

新生代農(nóng)民工已有較強的政治參與意識和較為成熟的政治參與心理，他們希望在生活工作的城市社區(qū)參與公共事務的管理，行使民主參與權(quán)利，維護自身合法利益。但事實上，他們在務工城市的政治參與權(quán)基本上是“虛置”狀態(tài)，被排斥在務工地社區(qū)組織和管理之外，不能正常參與務工地的政治生活。他們沒有任何正規(guī)或非正規(guī)的組織可以依靠，沒有充分政治表達的話語權(quán)和參與渠道，再加上其工作的不穩(wěn)定性和流動性，接收各種政治信息的渠道不暢，可利用的政治參與方式非常有限，成為城市政治生活之外的弱勢群體。由于組織保障的缺乏，話語權(quán)的缺失，力量的分散，政治參與渠道的不暢，政府公共政策的制定很難考慮到其利益需求，當其自身合法權(quán)益受損時也難以得到維護。

2.2 勞動就業(yè)權(quán)保障不到位，存在就業(yè)歧視

雖然《勞動合同法》的頒布實施為新生代農(nóng)民工勞動就業(yè)權(quán)益的法律保障帶來了福音，對勞動合同的簽訂、勞動報酬的支付等作出了明確的規(guī)定，但在現(xiàn)實中，由于新生代農(nóng)民工特殊的身份背景和部分企業(yè)對經(jīng)濟利益的一味追求，新生代農(nóng)民工勞動就業(yè)權(quán)益得不到保障的現(xiàn)象依然存在。一是合同簽訂率低，缺乏相應的勞動保護。調(diào)查顯示，2012年，外出農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動合同的比例只占43.9%，其中，在建筑業(yè)未與農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例最高，達75.1%［1］8。由于勞動合同簽訂的缺乏，為新生代農(nóng)民工勞動糾紛的解決埋下了隱患，為其權(quán)益的維護增加了成本。二是勞動強度大，就業(yè)過程存在歧視。在一些地方和用工單位，對農(nóng)民工的招聘、職業(yè)與工種選擇通過制度門檻的設置加以限制，同時存在著同工不同酬，超出正常工作時間卻沒有額外的補償，從事高危的工作卻沒有一定的保護措施等職業(yè)歧視和雇傭歧視。此外，雖然國家為解決和遏制農(nóng)民工工資拖欠問題專門出臺了一系列政策措施，也取得了一定的成效，但目前農(nóng)民工因討工錢的艱難而發(fā)生沖突甚至極端事件也時有發(fā)生。

2.3 文化教育權(quán)重視不夠，再教育機會匱乏

盡管外出農(nóng)民工的文化程度高于農(nóng)村勞動力的整體水平，但多數(shù)新生代農(nóng)民工的文化程度仍停留在義務教育和高中教育階段，且缺乏基本的職業(yè)技能［5］25。調(diào)查顯示，30歲以下青年農(nóng)民工文化程度在高中及以下的占78.3%，沒有參加過任何職業(yè)技能培訓的占71%［1］4。新生代農(nóng)民工渴望得到勞動技能與法律知識的教育培訓，以適應城市勞動力市場的需求，達到在城市發(fā)展的目的。但當前對新生代農(nóng)民工的教育培訓資源嚴重不足，接受再教育的機會匱乏，影響了其自身素質(zhì)與能力的提高，羈絆了其市民化的進程。此外，由于適合新生代農(nóng)民工需求的精神文化產(chǎn)品稀少，使其文化生活也十分匱乏、單調(diào)，這也將成為其融入城市社會的障礙。同時，由于教育資源分配的不公，新生代農(nóng)民工子女在流入地也很難享受到平等的教育機會和均等化的公共服務，嚴重影響了流動兒童的學習教育，對他們的未來也帶來了隱患。

2.4 社會保障權(quán)實施不全，權(quán)益缺失嚴重

隨著近年來“民工荒”的出現(xiàn)，各級政府相繼出臺了有關政策，著力解決新生代農(nóng)民工社會保障權(quán)益問題，但目前問題依然比較突出：社會保障內(nèi)容少、水平低、覆蓋面??；社會保障轉(zhuǎn)續(xù)難，新生代農(nóng)民工參保率低，參保險種不全，退?，F(xiàn)象嚴重；用人單位參保熱情不高等［6］。調(diào)查顯示，2012年外出農(nóng)民工參加社會保險的水平雖然有所提高，但總體水平仍較低。雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，而“五險”中參保率相對較高的工傷保險沒有明顯提高［1］8。不同行業(yè)農(nóng)民工的社會保障水平差異較大，建筑行業(yè)、住宿餐飲業(yè)的農(nóng)民工，雇主或單位為其繳納各項保險的比例（分別為1.5%、2.9%）明顯低于其他行業(yè)［1］9。這就意味著從事高危職業(yè)的新生代農(nóng)民工一旦因工致殘或身患重病造成生活困難，其解決的途徑只能是返鄉(xiāng)或向親戚朋友尋求幫助。因此，目前新生代農(nóng)民工享有的社會保障無論是最低層次的社會救助，還是處在核心地位的社會保險以及最高層次的社會福利都處在嚴重不足狀態(tài)［7］。

3 新生代農(nóng)民工市民化進程中社會權(quán)益保障缺失原因分析

近年來，雖然新生代農(nóng)民工市民化的速度在加快，但新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺失現(xiàn)象也比較突出，造成這一現(xiàn)象的主要原因既有制度因素的阻隔，也有非制度因素的羈絆。

3.1 城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)的制約

長期以來，我國實行的以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是導致新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺失的根本原因［8］93。雖然近年來部分地區(qū)出臺了一些新政策，實行戶籍制度改革，但長期依附于戶籍的二元結(jié)構(gòu)體制，人們形成社會觀念的二元性依然沒有得到根本改變，新生代農(nóng)民工的社會權(quán)益保障也沒有得到實質(zhì)性的改善。由于嚴格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，新生代農(nóng)民工具有城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的雙重身份，使他們既被排斥在城鎮(zhèn)的社會權(quán)益保障之外，又不能享有農(nóng)村的社會保障，成為城鄉(xiāng)社會的邊緣群體，并由此衍生出他們在政治參與、文化教育、勞動就業(yè)和社會保障等方面很難享有與城鎮(zhèn)居民均等的權(quán)益與社會化服務，他們的子女也難以獲得同樣的受教育機會。這些在待遇上的差異，反過來阻礙了新生代農(nóng)民工市民化的進程。

3.2 相關法律法規(guī)的缺位

目前，我國仍沒有一部專門性的關于新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保障的綜合性和權(quán)威性的法律法規(guī)，由于缺乏全國性的統(tǒng)一法律規(guī)定［8］94，新生代農(nóng)民工的社會權(quán)益實施缺乏必要的法律依據(jù)。雖然有一些規(guī)范性文件和地方性法規(guī)是專門針對農(nóng)民工制定的，但由于法律層次和效力較低，不同地方的法規(guī)在社會權(quán)益保障內(nèi)容上差別較大，缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，不能形成有機的體系，其權(quán)威性與強制力也不夠，執(zhí)行阻力較大，難以真正起到法律保障作用，對就業(yè)高流動性的新生代農(nóng)民工來說，在崗位變換時存在社會保障難以接續(xù)的問題。此外，從現(xiàn)有的關于勞動者相關法律執(zhí)行來看，也存在執(zhí)法和督查力度缺位的問題，例如，《勞動合同法》《勞動法》和《社會保險法》等法律法規(guī)對勞動合同的簽訂與解除、工傷的認定與賠付等都有明確的規(guī)定，但現(xiàn)實中仍存在勞動合同簽訂率低、遭遇工傷時得不到賠付、用人單位不為農(nóng)民工繳納社會保險等現(xiàn)象時有發(fā)生，說明相關部門的執(zhí)法力度不夠，缺乏強有力的制約與懲罰手段，導致用人單位的違法成本較低，新生代農(nóng)民工的社會權(quán)益得不到有效保障。

3.3 勞動力市場社會管理的滯后

一直以來，我國勞動力市場管理的不規(guī)范是導致新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺失的重要外因。由于勞動力市場用人機制的不科學，新生代農(nóng)民工處于弱勢地位，成為廉價勞動力，就業(yè)過程得不到平等的對待。新生代農(nóng)民工大多就職于技術(shù)含量低的勞動密集型行業(yè)，一些用工單位為追求運行成本的最小化和利益的最大化，往往不愿與農(nóng)民工簽訂正式的勞動合同，對其社會保障采取消極抵制態(tài)度，通過各種途徑規(guī)避保證金的繳納，甚至有意克扣、拖欠農(nóng)民工的工資。同時，部分政府部門的責任意識不強，對用人單位缺乏有效監(jiān)管，導致農(nóng)民工的社保投入不足［8］94。這些因素直接導致了新生代農(nóng)民工社會保障覆蓋率較低，不能享有與城市勞動者同等的社會保障待遇。

3.4 新生代農(nóng)民工自身人力資本存量的障礙

新生代農(nóng)民工大多數(shù)人力資本存量較低，在城市勞動力競爭中處于劣勢，是其市民化進程中社會權(quán)益保障缺失的重要內(nèi)因。南開大學經(jīng)濟研究所郭金興博士認為：“大批新生代農(nóng)民工進入城市，技能和文明素質(zhì)的高低決定著他們的就業(yè)穩(wěn)定性、擇業(yè)的競爭力和發(fā)展空間，也關系著能否真正融入城市，實現(xiàn)階層流動?！保?］雖然新生代農(nóng)民工的文化程度與知識技能相對其父輩有較大的提高，但整體文化素質(zhì)仍較低，與市民化的素質(zhì)要求還有較大差距；雖然其維權(quán)意識有所增強，但工作的流動性大、選擇性多的特點和法律知識的欠缺，影響了其繳納社會保障資金的積極性，不愿簽訂正式的勞動合同，也導致了其合法權(quán)益的無法保障和經(jīng)濟收入的偏低。

4 市民化進程中新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保障的對策

推進新生代農(nóng)民工市民化進程，是加快新型城鎮(zhèn)化建設、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的現(xiàn)實需要；進一步深化完善新生代農(nóng)民工問題的制度政策，著力加強勞動力市場管理，提升新生代農(nóng)民工的人力資本，是實現(xiàn)其市民化的重要途徑。

4.1 深化戶籍制度改革，建立平等的社會管理模式

加快新生代農(nóng)民工市民化，促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實現(xiàn)公共服務均等化。當前，必須繼續(xù)深化改革不合理的二元化戶籍制度，消除以戶籍為標準的社會身份的甄別、社會保障政策和社會權(quán)利享有的不平等的劃分，使其回歸本身的人口信息登記、統(tǒng)計等管理功能，剝離附加其上的政治、經(jīng)濟等社會功能，逐步放寬中小城市和城鎮(zhèn)的落戶限制，建立城鄉(xiāng)人口自由、有序流動的管理機制和所有社會成員平等的社會管理模式。近年來，國家圍繞新型城鎮(zhèn)化建設，對農(nóng)民工市民化實行“分批實施、有序推進”策略，加快了戶籍制度改革的進程，多地也陸續(xù)出臺了相應的改革措施。如廣州市、蘭州市等分別取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，實行統(tǒng)一的居民戶口登記制度，并且出臺了居住證管理辦法，讓非所在城市戶籍人口的農(nóng)民工權(quán)益也得到了保障，使流動人口在勞動就業(yè)、醫(yī)療保險、子女教育等方面享有應有的待遇［10］，讓新生代農(nóng)民工平等地參與現(xiàn)代化進程，共享社會成果。

4.2 加大立法、執(zhí)法力度，進一步規(guī)范勞動力市場

為維護勞動力市場秩序，創(chuàng)建平等、規(guī)范的就業(yè)環(huán)境，確保新生代農(nóng)民工社會權(quán)益的順利實施，必須健全勞動力市場新生代農(nóng)民工就業(yè)服務與管理體系，完善農(nóng)民工權(quán)益保護的社會保障立法，同時要加大執(zhí)法和監(jiān)督力度。一是盡快出臺一部專門性和綜合性的農(nóng)民工權(quán)益保護法，以法律的形式明確其勞動、就業(yè)、公共參與、社會保障等各項基本權(quán)利和義務。各級政府可根據(jù)新生代農(nóng)民工的特點制定與此相配套的地方性法規(guī)，從而使農(nóng)民工勞動力市場的運行真正做到有法可依，以促進新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保護的法制化和規(guī)范化。二是加強監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)用工秩序。地方政府部門應加大勞動執(zhí)法力度，強化企業(yè)的社會責任，監(jiān)管企業(yè)的行為，暢通農(nóng)民工利益訴求渠道，對損害農(nóng)民工權(quán)益的用工單位加大處罰力度，提高其違法成本，以促進良好的勞資關系的形成，切實維護新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益。

4.3 注重技能培訓，增強新生代農(nóng)民工市民化能力

新生代農(nóng)民工市民化能力的培養(yǎng)和形成，離不開對其進行教育培訓，不斷提高其綜合素養(yǎng)和滿足勞動力市場需求的職業(yè)技能，以增強其職業(yè)競爭力和城市適應力。一是構(gòu)建多元化的教育培訓體系，形成政府部門、用工單位和農(nóng)民工個人的多渠道、多層次的教育培訓形式。技能培訓內(nèi)容以市場需求為導向，滿足企業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的需要［11］，注重培訓的針對性和實效性；政府部門在重視新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓的同時，也應注重培養(yǎng)其市民化的理念，將培育產(chǎn)業(yè)工人和新市民的雙重目標相結(jié)合，提高其思想道德素質(zhì)、文化素質(zhì)和法律意識，加快新生代農(nóng)民工城市行為的轉(zhuǎn)變。二是建立多方籌資的教育培訓資金供給機制。除新生代農(nóng)民工自身提供部分教育培訓經(jīng)費外，政府和企業(yè)每年應分別設立農(nóng)民工教育、技能培訓的專項資金［5］32，行業(yè)主管部門與政府相關部門應監(jiān)督資金的落實和使用，從而逐步形成政府、企業(yè)和農(nóng)民工都受益的長效教育、技能培訓機制。

4.4 創(chuàng)新社會保障體系，提高新生代農(nóng)民工參保率

現(xiàn)階段，按照我國的國情和新生代農(nóng)民工的實際，農(nóng)民工社會保障的范疇還無法做到一步到位，應根據(jù)新生代農(nóng)民工收入狀況、職業(yè)穩(wěn)定性程度和現(xiàn)實訴求，采取分類、分層實施的原則創(chuàng)新新生代農(nóng)民工社會保障體系。一是在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作和固定住所的新生代農(nóng)民工，可將其納入城鎮(zhèn)所在地的社會保障體系，按照城鎮(zhèn)職工標準繳納社會保障費用，參加社會保險，促進其市民的轉(zhuǎn)化。二是對于無固定職業(yè)、在城鎮(zhèn)流動性較大的新生代農(nóng)民工，必須完善其社會保險關系的轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，可創(chuàng)建全國性的新生代農(nóng)民工社會保障網(wǎng)絡信息登記系統(tǒng)［12］，實現(xiàn)繳費、查詢和保障等社會保險關系操作的無縫銜接，消除其后顧之憂，提高其參保積極性。此外，還需加大對新生代農(nóng)民工社會保障資金的投入。目前，我國用于社會保障的財政支出比例較低，僅占10%～12%［13］，應強化各級政府對農(nóng)民工社會保障公共財政支出的支持力度，給予其適當?shù)呢斦a貼。同時，也應監(jiān)管用工單位按照國家相關法律法規(guī)，為農(nóng)民工繳納社會保障費用，尤其是從事建筑等高危行業(yè)，必須要求企業(yè)建立基本的工傷保險和醫(yī)療保險，以化解新生代農(nóng)民工的職業(yè)風險和提高其大病的抵御能力，從而有效地發(fā)揮社會保障制度的保障作用，促進新生代農(nóng)民工市民化的進程。

總之，新生代農(nóng)民工社會權(quán)益保障是一個系統(tǒng)工程，也已成為新時期我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設中的突出問題。只有通過政府、企業(yè)和新生代農(nóng)民工自身的共同努力，構(gòu)建適合新生代農(nóng)民工特點和發(fā)展訴求的社會權(quán)益保障體系，才能真正實現(xiàn)其在城鎮(zhèn)化建設中新型市民的轉(zhuǎn)化，以圓他們的“城市夢”。

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