韓鵬云

(南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，江蘇南京，210037)

改革開放以來農(nóng)村五保供養(yǎng)政策變遷的公共政策分析*

韓鵬云

(南京林業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，江蘇南京，210037)

后稅費(fèi)時(shí)代，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)政策實(shí)現(xiàn)了從集體救助向國家救助的變遷。通過組合修正后形成的漸進(jìn)主義—多源流理論進(jìn)行分析后表明：農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的問題源流源于我國發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系的定位，政策源流源于學(xué)術(shù)建議和具體方案的推動，政治源流源于執(zhí)政理念和社會理念的轉(zhuǎn)變。源流的漸進(jìn)發(fā)展開啟了政策之窗并在政府情境認(rèn)知和政黨意志推動下實(shí)現(xiàn)匯合，從而最終促成了五保供養(yǎng)政策的變遷。

五保供養(yǎng)；漸進(jìn)主義；多源流；公共政策

五保供養(yǎng)是政府或村集體對特定農(nóng)村困難群體*新《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的規(guī)定是：老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。進(jìn)行救助的政策，它是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，承擔(dān)著救助“網(wǎng)底”的功能。由于五保供養(yǎng)直接關(guān)涉到五保對象的生存權(quán)利，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也給予了多方面關(guān)切：就研究的內(nèi)容而言，集中關(guān)注了五保供養(yǎng)在特定階段的問題和困境，提出相關(guān)改革的目標(biāo)和對策；就研究視角而言，政治學(xué)往往關(guān)注政府在供養(yǎng)中的職責(zé)及功能，法學(xué)集中于政策的法制化變遷及當(dāng)下進(jìn)程，而財(cái)政學(xué)傾向于分析政府間的籌資責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付的公正性問題。綜合看來，當(dāng)前鮮有對農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的直面研究，對政策變遷的深層機(jī)制涉及較少，研究的路徑較為單調(diào)且重復(fù)的性建構(gòu)居多。鑒于此，本文試圖引入公共政策分析的視角，通過政策過程的相關(guān)理論對改革開放以來我國農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的變更和發(fā)展過程進(jìn)行解讀，以努力揭示中觀層面的推動機(jī)制和政策變遷規(guī)律，同時(shí)為更好地推動我國農(nóng)村五保供養(yǎng)政策再次變遷提供路徑啟示和理論支持。

一、政策過程：漸進(jìn)主義—多源流理論的組合和修正

一項(xiàng)社會問題要發(fā)展成為一個(gè)公共政策首先要進(jìn)入政策過程，這一點(diǎn)被公共政策學(xué)者集體認(rèn)同，但對政策議程如何建立、決策如何發(fā)生、驅(qū)動力和驅(qū)動方式是什么等問題卻有不同見解，從而形成了不同的政策過程理論分析范式。公共政策所孕育的政治體制和社會結(jié)構(gòu)皆有不同，源自于西方學(xué)術(shù)領(lǐng)域的政策過程理論模型往往不能完全照搬來對我國的公共政策進(jìn)行分析，同時(shí)選擇哪種政策過程理論必須充分結(jié)合所分析對象的實(shí)際特點(diǎn)。鑒于此，在本文筆者擬選擇漸進(jìn)主義分析框架和多源流模型組合成為漸進(jìn)主義—多源流理論并予以適當(dāng)修正，以更好地契合對農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的分析。

(一)漸進(jìn)主義理論關(guān)于變遷的分析邏輯

在對政策制定過程中理性概念及理性主義分析模式進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，林德布羅姆提出了漸進(jìn)主義的這一政策過程的分析范式。他認(rèn)為政策問題的提出、目標(biāo)的設(shè)定乃至政策制訂的方案選擇并不是完全按照理性原則進(jìn)行的，方案選擇不能過于理想主義而應(yīng)該顧及可行性和有效性，政策制定者往往需要既定的政治規(guī)則下，考慮到多方政治力量和利益團(tuán)體的不同選擇，從互動和妥協(xié)中選擇都能接受的政策改進(jìn)，這種改進(jìn)并不是對原有政策的否定，而是在原有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行修正和補(bǔ)充。政策漸進(jìn)主義的原因在于公共政策的選擇具有路徑依賴性，在各方條件制約無法對新的公共政策選擇后果進(jìn)行預(yù)測的情況下，只能采取一種緩和的方式和實(shí)用理性的態(tài)度通過不斷“試錯(cuò)”達(dá)到穩(wěn)中求變的效果，這既不用浪費(fèi)前期政策資源的投入，又能保持政策的接續(xù)性。它的主要長處有四個(gè)方面：減少了對決策議題、決策議題中之難題以及解決方案作全盤重新考慮的必要性和期待，從而使創(chuàng)制新政策和新計(jì)劃所需的智量投入最小化；減少決策過程中因政策變更較大和較快以致歧見尖銳而可能引發(fā)的矛盾和沖突；較有連續(xù)性的政策更易于在政策適用范圍中被認(rèn)可和接受；減少決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。[1]不僅在政策目標(biāo)和政策方案的選擇過程中應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)主義的方針，而且在政策工具的選擇和使用過程中同樣適用。政策工具選擇并非單純的技術(shù)性活動，政治因素、技術(shù)條件以及政策目標(biāo)的動態(tài)變動性等都對政策工具選擇產(chǎn)生影響，政策目標(biāo)的動態(tài)特征導(dǎo)致政策工具選擇需要不斷調(diào)適，社會群體的政策學(xué)習(xí)能力導(dǎo)致政策工具漸進(jìn)地更新，而政策工具的漸進(jìn)主義亦是實(shí)現(xiàn)工具世界和現(xiàn)實(shí)世界溝通的橋梁和紐帶，還能提高政策工具的科學(xué)化和效果的滿意度，有利于政策工具自身提高自身的地位和作用。[2]由此，可以說漸進(jìn)主義不僅對政策決策、政策目標(biāo)而且對政策執(zhí)行及政策工具都具有方法論的意義，是整個(gè)政策過程的一種綜合狀態(tài)，亦是一種行之有效的穩(wěn)妥路徑。有諸多的批評者認(rèn)為漸進(jìn)主義理論太過于保守，林德布羅姆回應(yīng)認(rèn)為一些重要的政治經(jīng)濟(jì)機(jī)制中的一些較小的變化有可能導(dǎo)致在政策、計(jì)劃和公眾意愿等方面較大的變化，保守還是激進(jìn)取決于發(fā)生什么變化及變化的數(shù)量。[3]

(二)多源流模型的理論源流及核心所指

在科恩、馬奇等所提出的垃圾桶模型的基礎(chǔ)上，著名公共政策學(xué)家金登在其著作《議程、備選方案與公共政策》中提出了多源流理論模型。從理論產(chǎn)生的源流上看，多源流理論模型是對政策階段論的發(fā)展。政策階段論建立在邏輯實(shí)證主義的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為可以對政策過程進(jìn)行多個(gè)階段的劃分并能從中尋找出客觀性的因果規(guī)律。盡管階段論使政策科學(xué)便于理解和把握，在當(dāng)時(shí)為政策科學(xué)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但隨著哲學(xué)社會科學(xué)方法論的轉(zhuǎn)變和政策研究的逐步深入，研究者認(rèn)為階段啟發(fā)法并不是一種真正意義的因果理論，而可能只是時(shí)間上的序列，從而難以掌握規(guī)律和進(jìn)行預(yù)測。后現(xiàn)代公共政策理論認(rèn)為公共政策是一種能量場，代表不同利益的行動都可能對政策決策產(chǎn)生影響，政策過程的內(nèi)容豐富而復(fù)雜，應(yīng)拋棄階段論而開發(fā)更有說服力和創(chuàng)見意義的理論來取代。作為一種比較有解釋力和發(fā)展?jié)摿Φ睦碚撃Ｐ?，著名公共政策學(xué)者金登提出的多源流理論試圖回答為何一些問題進(jìn)入議程而另外一些卻受到冷落，他認(rèn)為“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！盵4]這種共同作用有賴于問題源流、政策源流和政治源流三者的交匯：問題源流指有待于解決的問題是如何被確認(rèn)的和聚焦的；政策源流指政策共同體的專家如何就政策發(fā)表意見并提出建議的；政治源流指的是國民情緒、輿論民意、利益集團(tuán)及社會理念的變化等方面，這些變化會促使政治家做出行動從而影響到政策的制定。隨著源流發(fā)展充分之后，平時(shí)獨(dú)立的三大源流會在某一政策之窗打開時(shí)相互匯合以促成政策變遷的發(fā)生。政策之窗分為兩種類型：一種是由于問題源流發(fā)生變化而開啟的，稱為“問題之窗”，主要指出現(xiàn)了廣受關(guān)注的指標(biāo)或焦點(diǎn)事件、或現(xiàn)有政策出現(xiàn)了負(fù)面效果；一種是由于政治源流發(fā)生了變化而開啟的，稱之為“政治之窗”，主要指新的執(zhí)政理念或明顯變化的政治輿論等。三條源流的交匯離不開“政策企業(yè)家”的推動和參與，他們在政策議程設(shè)置和變遷中發(fā)揮了重要作用。

(三)漸進(jìn)主義—多源流理論的組合及修正*關(guān)于漸進(jìn)主義—多源流理論，蔡李等在《基于漸進(jìn)主義一多源流理論的公共政策過程分析》文中作過詳細(xì)而有益的分析，筆者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了歸納和發(fā)展。參見文獻(xiàn)[6]。

漸進(jìn)主義的理論在政策過程分析中的優(yōu)勢在于能抓住政策的內(nèi)在連續(xù)性，不論在政策目標(biāo)的設(shè)定還是在政策工具的使用中都具有可操作性和實(shí)用效果。我國的政策產(chǎn)出系統(tǒng)和西方具有明顯差異，共產(chǎn)黨執(zhí)政及各民主黨派參政的政治體制使執(zhí)政的方針更加穩(wěn)定和具有連續(xù)性，從而政策的發(fā)展和變遷更具漸進(jìn)特征，由此漸進(jìn)主義理論更加適合于分析我國相關(guān)政策的分析。但漸進(jìn)主義理論更多的是一種分析理念，往往難以解釋較為政策變更的內(nèi)在機(jī)制。而多源流理論的優(yōu)勢在于打開了政策的“黑箱”，探查到諸多政策發(fā)展的源流所在和深層機(jī)制，但它的弊端在于三個(gè)源流自身的漸變或突變特性無法界定，無法對政策演變的規(guī)律進(jìn)行把握，從而也無法提出更具有實(shí)用性的方案和建議。政策的漸進(jìn)主義則有力地補(bǔ)充了這個(gè)空白，因?yàn)椴徽撌菃栴}、政策及政治源流在我國改革開放后的語境中都具有穩(wěn)中求進(jìn)、逐步積累的特征。[5]由此，漸進(jìn)主義—多源流理論的組合可以相互彌補(bǔ)彼此的缺憾并發(fā)揮各自的優(yōu)勢以更好地解釋我國相關(guān)政策的變遷。對單個(gè)政策來說，問題、政策和政治源流都體現(xiàn)出漸進(jìn)主義的思想，可以用漸進(jìn)主義來解釋；而對于多個(gè)政策來說，源流狀態(tài)可以相互融入并最終致使政策之間產(chǎn)生相互的漸進(jìn)主義影響。當(dāng)然漸進(jìn)主義—多源流理論的組合并不一定完全適應(yīng)我國的制度環(huán)境，需要從兩個(gè)方面進(jìn)行修正：從源流順序上看，問題源流在我國往往首先引起民意傾向的轉(zhuǎn)變而后引起政府認(rèn)知和政黨意志的轉(zhuǎn)變，再由政策共同體進(jìn)行政策調(diào)整和更新，從而引起政策源流的變化；從政策推動者的角色上看，我國政策變更的空間較為封閉，政府情境認(rèn)知和政黨意志對政策更改的決心往往起到更大的推動作用，企業(yè)家往往發(fā)揮反饋和促動作用以更好地完善政府認(rèn)知、支持政黨意志，當(dāng)然外部環(huán)境的變化和壓力也正在促使政策企業(yè)家日益發(fā)揮更加自主的作用。[6]

二、從集體救助到公共救助：五保供養(yǎng)政策的變遷

改革開放后，五保供養(yǎng)政策一直滯后于實(shí)踐的發(fā)展，直到1994年五保供養(yǎng)工作條例出臺，五保供養(yǎng)工作具有了獨(dú)立的政策法規(guī)，但依然定位于農(nóng)村集體福利的性質(zhì)，屬“集體救助”政策階段。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，五保供養(yǎng)政策開始由“集體救助”開始向“公共救助”階段過渡，直到2006年新修訂的農(nóng)村五保工作條例出臺，五保供養(yǎng)“公共救助”的政策全面建立起來。

(一)改革開放之后(1978-2000年)

我國五保供養(yǎng)工作初始于建國后，有相關(guān)規(guī)章的明確支撐則是在合作化及人民公社時(shí)期。1958年發(fā)布的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》提出要辦好敬老院，此后全國各地開始修建敬老院并對部分五保戶實(shí)行集中供養(yǎng)。1962年發(fā)布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：生產(chǎn)大隊(duì)可以從大隊(duì)可分配的總收入中，扣留百分之三到五的公益金，作為社會保險(xiǎn)和集體福利事業(yè)的費(fèi)用。生產(chǎn)大隊(duì)對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，家庭人口多勞動力少的社員，和遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實(shí)行供給或者給以補(bǔ)助。盡管沒有獨(dú)立的文本，但五保供養(yǎng)的對象和內(nèi)容已明確，責(zé)任主體是基層政府，執(zhí)行主體是生產(chǎn)大隊(duì)及生產(chǎn)隊(duì)，供養(yǎng)物資來源于從集體收益中提取的公益金。至此，五保供養(yǎng)政策的基本框架已經(jīng)建立起來。隨著改革開放的推進(jìn)，人民公社體制的瓦解及家庭承包制的推行致使五保來源渠道逐步失效，原依靠集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的農(nóng)村福利事業(yè)受到嚴(yán)重影響。現(xiàn)實(shí)需求催生了政策推進(jìn)，1984年中央發(fā)布的1號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中規(guī)定在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，保證收取合理的公共事業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)。1985年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》中規(guī)定：供養(yǎng)五保戶等事業(yè)的費(fèi)用，原則上應(yīng)當(dāng)以稅收或其他法定的收費(fèi)辦法來解決。在這一制度建立之前，應(yīng)按照中共中央一九八四年一號文件的規(guī)定，實(shí)行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)的辦法。1991年國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定五保供養(yǎng)的費(fèi)用應(yīng)從鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和村提留中的公益金中列支。1994年國務(wù)院頒布了獨(dú)立的政策文本《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，其中對五保對象的規(guī)定更加明確，指符合“三無”標(biāo)準(zhǔn)的老年人、殘疾人和未成年人(無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力的；無勞動能力的；無生活來源的)；五保的內(nèi)容比原來增加了保住和保醫(yī)兩個(gè)方面，同時(shí)還規(guī)定五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏?；五保的?zé)任主體依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，直接的執(zhí)行和供養(yǎng)主體依然是村集體，主要經(jīng)費(fèi)和實(shí)物從鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中列支；五保分散供養(yǎng)出現(xiàn)了“村供村養(yǎng)”、“村供親養(yǎng)”、“親供親養(yǎng)”等多種形式，[7]而集中供養(yǎng)的政策也進(jìn)行了更新，1997年民政部頒布了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，對敬老院管理進(jìn)行了明確規(guī)定，五保集中供養(yǎng)開始日益規(guī)范起來。

(二)農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)期(2001-2005年)

由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)導(dǎo)致了農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)，社會各級高度關(guān)注“三農(nóng)”問題。為了重塑國家政權(quán)在農(nóng)村的合法性建設(shè)，2000年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，正式啟動了農(nóng)村稅費(fèi)改革工作，通知規(guī)定了新的五保供養(yǎng)等三項(xiàng)費(fèi)用經(jīng)費(fèi)渠道：除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，采用新的農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取。農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%，具體附加比例由省級和省級以下政府逐級核定。用農(nóng)業(yè)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金，實(shí)行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門監(jiān)督管理?？梢钥闯觯愘M(fèi)改革的核心內(nèi)容是取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)和村提留，五保供養(yǎng)的原有經(jīng)費(fèi)來源以農(nóng)業(yè)稅附加代替。此時(shí)全國也有部分省份已經(jīng)逐步取消了農(nóng)業(yè)稅并開始以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政預(yù)算安排等多種形式來籌集經(jīng)費(fèi)進(jìn)行五保供養(yǎng)。除此外，五保供養(yǎng)工作的其他方面堅(jiān)持了1994年制定的五保供養(yǎng)工作條例的規(guī)定，在實(shí)際操作過程中由于兩稅附加主要被用于村干部工資和村辦公經(jīng)費(fèi)，造成五保供養(yǎng)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，一些地方做法超前而一些地方則大打折扣，甚至出現(xiàn)了“多保變一?！薄ⅰ皯?yīng)保變未?！钡惹闆r。由此，2004年民政部聯(lián)合財(cái)政部、國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，對全國各地區(qū)五保供養(yǎng)情況進(jìn)行了督促，重申五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)從農(nóng)業(yè)稅附加中列支，村級開支有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼，要求加強(qiáng)資金落實(shí)，加強(qiáng)敬老院建設(shè)，實(shí)現(xiàn) “應(yīng)保盡?！?。

(三)農(nóng)業(yè)稅取消之后(2006年- )

2006年農(nóng)業(yè)稅在全國范圍內(nèi)取消，我國農(nóng)村進(jìn)入了后稅費(fèi)時(shí)代。由于農(nóng)業(yè)稅和附加稅的取消，原規(guī)定的經(jīng)費(fèi)來源渠道又一次面臨困境，亟待需要新的政策調(diào)整。2006年3月國務(wù)院頒布的新《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》對五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)來源渠道進(jìn)行了規(guī)定： 農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排。有農(nóng)村集體經(jīng)營等收入的地方，可以從農(nóng)村集體經(jīng)營等收入中安排資金，用于補(bǔ)助和改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農(nóng)村五保供養(yǎng)對象所有。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助。條例更強(qiáng)調(diào)五保供養(yǎng)的申請、登記等管理程序，責(zé)任主體也相應(yīng)地調(diào)整縣級以上，縣級民政部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為組織實(shí)施的主體，而村級組織協(xié)助開展五保供養(yǎng)工作，除此外條例還對五保供養(yǎng)對象的管理、法律責(zé)任的落實(shí)等進(jìn)行了規(guī)定。隨后民政部發(fā)出了《關(guān)于貫徹落實(shí)<農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例>的通知》，要求各地規(guī)范農(nóng)村五保供養(yǎng)對象管理，確保農(nóng)村五保供養(yǎng)資金落實(shí)，科學(xué)制定并公布農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。在五保供養(yǎng)方式上依然是分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)相結(jié)合，但更強(qiáng)調(diào)了集中供養(yǎng)的重要性。2006年7月民政部頒布了《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2011年1月實(shí)施了《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》，規(guī)定了服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)和資金的財(cái)政預(yù)算保障途徑，還規(guī)定了規(guī)劃建設(shè)、服務(wù)對象及內(nèi)容、法律責(zé)任等進(jìn)行了明確，集中供養(yǎng)形式越來越正規(guī)化和規(guī)范化。新條例及相關(guān)意見、辦法的頒布和實(shí)施標(biāo)志著我國五保供養(yǎng)工作全面進(jìn)入國家“公共救助”的新階段。

三、基于漸進(jìn)主義—多源流理論的五保供養(yǎng)公共政策分析

筆者總結(jié)梳理我國農(nóng)村五保供養(yǎng)政策的變遷歷程，本意不在“史”而在“論”，即以漸進(jìn)主義—多源流理論為視角和分析框架來發(fā)掘政策變遷的內(nèi)在機(jī)制：五保供養(yǎng)政策三種源流的漸進(jìn)發(fā)展推動政策之窗開啟，在政府情境認(rèn)知和政黨意志的作用下實(shí)現(xiàn)匯合并最終實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)整和更新。

(一)漸進(jìn)—問題源流：源于發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系的定位

新中國成立后及人民公社時(shí)期，國家將重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，這既有政府急于趕超工業(yè)化國家的愿望，又有當(dāng)時(shí)國際形勢和軍事發(fā)展的需要。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)性條件是吸取農(nóng)業(yè)勞動的剩余為工業(yè)發(fā)展提供積累并對城市進(jìn)行多方面的資源輸入。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略推動下，城市的集體福利事業(yè)由政府包辦，國家不可能具有充分的財(cái)力反轉(zhuǎn)到農(nóng)村來滿足農(nóng)村的集體福利事業(yè)，只能依靠鄉(xiāng)村兩級以制度外籌資也即從集體勞動價(jià)值中提取公益金的方式來滿足需求；改革開放后政府采取了一系列改革措施力圖縮小城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域的差距，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略也得到了部分矯正，城鄉(xiāng)雙軌政策有所松動，但很多傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略即中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的制度和政策，并沒有從改革開放后的經(jīng)濟(jì)體制中消失。[8]國家從整體上依然堅(jiān)持了工業(yè)化發(fā)展的戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的汲取和城市利益集團(tuán)的壓力[9]促使政府依然將集體福利事業(yè)包括農(nóng)村五保供養(yǎng)下壓給鄉(xiāng)村兩級組織，通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌或村提留予以解決。國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的理念及城鄉(xiāng)福利事業(yè)雙軌制一直延續(xù)下來，但這種延續(xù)可能會危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體效益及國家政權(quán)在農(nóng)村的合法性建設(shè)。尤其是在新世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展及國家財(cái)力的充足，農(nóng)村集體福利事業(yè)一直依靠制度外供給的方式公正性和有效性正在日益被消解，全民共享改革開放發(fā)展成果的呼聲也日益迫切，五保供養(yǎng)政策有待進(jìn)行進(jìn)一步的革新?？梢钥闯?，重工業(yè)及工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及城鄉(xiāng)雙軌的定位構(gòu)成了五保供養(yǎng)政策的問題源流，這一問題源流的發(fā)展過程歷經(jīng)了一個(gè)較長的階段并呈現(xiàn)出漸進(jìn)積累的特征，但這種漸進(jìn)積累往往使政策產(chǎn)生路徑依賴，有可能在收益遞增和自我強(qiáng)化中最終鎖定在低效狀態(tài)甚至成為政策變革的障礙。

(二)漸進(jìn)—政策源流：源于學(xué)術(shù)建議和具體方案的推動

改革開放后尤其是新世紀(jì)，農(nóng)村五保供養(yǎng)政策開始引起人們的關(guān)注并形成了諸多的政策建議和意見，從而產(chǎn)生了五保供養(yǎng)的政策源流，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是學(xué)術(shù)界對五保供養(yǎng)政策的意見和建議。學(xué)術(shù)界一方面從理論上關(guān)注農(nóng)村集體性質(zhì)的福利事業(yè)，普遍認(rèn)為五保供養(yǎng)等應(yīng)屬于國家公共救助的范疇，卻一直依賴于鄉(xiāng)村兩級的制度外供給，有悖于公平的理念；另一方面直接針對五保供養(yǎng)政策提出了建議和意見，2003-2004年左右民政部委托國務(wù)院發(fā)展研究中心和中國社會科學(xué)院社會政策研究中心開展了關(guān)于“全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作”的調(diào)研，調(diào)研人員深入山東省、江西省各地選點(diǎn)開展了實(shí)地調(diào)查，調(diào)查的目的是試圖對當(dāng)時(shí)實(shí)行的五保供養(yǎng)法規(guī)進(jìn)行全面分析，考察有關(guān)法規(guī)在典型調(diào)查地點(diǎn)的落實(shí)情況和不落實(shí)的原因，最后再提出一些改革的新思路。調(diào)研報(bào)告顯示1994年國家關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)的條例已經(jīng)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，建議以縣級政府作為五保供養(yǎng)的責(zé)任主體，對五保工作進(jìn)行專項(xiàng)撥款。*《江蘇社會科學(xué)》雜志于2004年第5期專題刊出了有關(guān)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的三篇論文：貢森等：《農(nóng)村五保供養(yǎng)的體制性問題和對策——以山東省為例》；張秀蘭等：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度化的框架分析》；楊團(tuán)等：《當(dāng)前我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路》。論文材料主要來自于各地的調(diào)研內(nèi)容，從多個(gè)角度對當(dāng)時(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作進(jìn)行了多方面的考察并提出了相關(guān)意見和建議。可以進(jìn)行詳細(xì)參閱。學(xué)者調(diào)研報(bào)告的建議對民政部乃至國家新條例的修訂產(chǎn)生了重要影響，促成了政策的調(diào)整和更新。其次是各類有關(guān)五保供養(yǎng)的具體方案。在各級政府兩會上代表幾乎都會提出關(guān)于五保供養(yǎng)工作的相關(guān)提案議案，尤其在稅費(fèi)改革對五保供養(yǎng)工作形成沖擊后，各地各級政協(xié)委員和人大代表紛紛就這一工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出了諸多具有建設(shè)意義的方案；同時(shí)地方政府也在各地開展了一系列的政策創(chuàng)新，例如重慶市從2004年起區(qū)財(cái)政按五保對象每人每年950元的標(biāo)準(zhǔn)安排五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，由區(qū)財(cái)政局劃撥再由區(qū)民政局根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道五保供養(yǎng)工作的實(shí)際需求統(tǒng)一管理和發(fā)放。而安徽省財(cái)政廳、民政廳發(fā)出了進(jìn)一步加強(qiáng)省級財(cái)政農(nóng)村五保供養(yǎng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理的通知，從2004年1月1日起安徽省財(cái)政對已審核批準(zhǔn)的五保戶年人均補(bǔ)助400元生活費(fèi)。可以說，這些地方政策方案的實(shí)施逐步匯入國家關(guān)于五保供養(yǎng)政策的整體源流之中并起到了重要的推動作用。

(三)漸進(jìn)—政治源流：源于執(zhí)政理念和社會理念的轉(zhuǎn)變

政治源流是政治制定過程中不可或缺的部分，在我國五保供養(yǎng)政策由集體救助向公共救助轉(zhuǎn)變的過程中，政府執(zhí)政理念和社會理念的發(fā)展構(gòu)成了政治源流的主要部分。首先是政府執(zhí)政理念的變化。我國的現(xiàn)代化發(fā)展是后發(fā)外生型，政府在其中扮演了重要的推動者角色，在新世紀(jì)之前，我國政府的執(zhí)政理念在公平與效率的選擇中更側(cè)重于效率，即在加強(qiáng)民生建設(shè)的同時(shí)更注重推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這在當(dāng)時(shí)歷史時(shí)期具有合理性和必要性。但新世紀(jì)之后，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重造成的“三農(nóng)”問題已經(jīng)開始影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的全面健康發(fā)展，改革發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵期，在公平和效率之間應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)公平才能進(jìn)行平衡和調(diào)節(jié)。2002年我國政府提出了建設(shè)和諧社會的執(zhí)政新理念，強(qiáng)調(diào)以人為本的全面可持續(xù)發(fā)展，使全民都能分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，在政策制定的過程中更加著眼于維護(hù)弱勢群體利益。由此政府在制定和調(diào)整五保供養(yǎng)政策上的理念也在逐步向社會公平方面轉(zhuǎn)變。其次是社會理念的變化。中國國民情緒是政治源流的一個(gè)重要的影響因素，“這些名稱具有一些共同的觀念，即它們都認(rèn)為在一個(gè)國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響?！盵10]從基本特征上對照，這些國民情緒在我國表現(xiàn)為社會理念的變化，也即隨著社會發(fā)展水平的提高，國民的權(quán)利意識和觀念正在不斷增強(qiáng)并且對公平的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，據(jù)此凝聚形成的公眾輿論也普遍關(guān)注民生的建設(shè)和社會的公平。正是在這種社會理念的影響下，五保弱勢群體受到了公眾輿論的較多關(guān)注，這種公眾輿論的力量將影響政府對五保供養(yǎng)政策的調(diào)整進(jìn)程。

(四)政策窗口開啟：政府認(rèn)知和政黨意志推動源流交匯

五保供養(yǎng)政策的問題源流、政策源流和政治源流都嵌入在我國政治結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的制度安排中，這種轉(zhuǎn)型帶有強(qiáng)烈的漸進(jìn)式特征：改革后我國出現(xiàn)以漸進(jìn)式政治轉(zhuǎn)型為標(biāo)志的政治發(fā)展，主要表現(xiàn)為政治制度化水平提高，國家法理型權(quán)威確立，務(wù)實(shí)主義的意識形態(tài)為主導(dǎo)，政治動員程度縮小等；[11]而與此相呼應(yīng)的是中國經(jīng)濟(jì)改革的成功與其經(jīng)濟(jì)改革的方式具有內(nèi)在一致的邏輯，這種邏輯在于中國改革方式的選擇始終以降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，這是中國“漸進(jìn)式”經(jīng)濟(jì)改革的顯著特點(diǎn)，也是中國經(jīng)濟(jì)改革取得成功的關(guān)鍵。[12]五保供養(yǎng)政策三條源流的漸進(jìn)變化推動了政策之窗的開啟，政策之窗分為兩種類型：問題窗口和政治窗口，前者主要指新世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市包容鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這一發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)關(guān)系定位的轉(zhuǎn)換致使農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革乃至最終取消，從而打開了五保供養(yǎng)政策的問題窗口，后者主要指我國和諧社會理念和公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，使五保供養(yǎng)的公益性和五保對象的生存權(quán)得到彰顯，從而打開了五保供養(yǎng)政策的政治窗口。當(dāng)然政策之窗開啟后，政策的變遷離不開政策企業(yè)家的助推作用，就我國五保供養(yǎng)政策的變遷來看，政策企業(yè)家主要是在政府的情境認(rèn)知和執(zhí)政黨的意志推動下開展活動：政府對稅費(fèi)改革前的五保供養(yǎng)秉承的是“鄉(xiāng)村自主”的情境認(rèn)知，而稅費(fèi)改革后秉承的則是“國家介入”的情境認(rèn)知，政府情境認(rèn)知的嬗變間接促使政策目標(biāo)和工具發(fā)生了轉(zhuǎn)變；而作為我國執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨是特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，宗旨是全心全意為人民服務(wù)，其對五保對象等弱勢群體的救助是合法性獲得及合法性延續(xù)的重要途徑。在時(shí)機(jī)來臨和政策之窗開啟之時(shí)，政府認(rèn)知和政黨意志凝聚起力量通過政策企業(yè)家的作用推進(jìn)了五保供養(yǎng)政策更新。

四、結(jié)語

2006年新的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例的頒布和實(shí)施是政策的一次重大變遷，對五保供養(yǎng)工作具有里程碑式的意義。但五保供養(yǎng)政策三大源流依然在漸進(jìn)積累并尋求恰當(dāng)?shù)臍v史時(shí)機(jī)進(jìn)行匯合以推動政策的再次更新：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略依然在深化和落實(shí)之中，城鄉(xiāng)之間的排斥性制度正在逐步消解；學(xué)術(shù)建議和提案議案更加具有針對性，在五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的增長及供養(yǎng)服務(wù)的多樣化方面尤其集中；政府執(zhí)政理念愈加開放，社區(qū)、民間組織的力量日益增強(qiáng)。三大源流的漸進(jìn)積累將推動政府認(rèn)知的轉(zhuǎn)變和政黨意志的凝聚并最終使五保供養(yǎng)工作向多元合作共同提供五保養(yǎng)老服務(wù)的方向發(fā)展。作為政策科學(xué)中的新興理論，漸進(jìn)主義和多源流理論都依然處于發(fā)展和完善之中，將漸進(jìn)主義和多源流模型進(jìn)行組合對我國五保供養(yǎng)政策變遷進(jìn)行分析只是一種嘗試性做法。我國政治經(jīng)濟(jì)體制決定了政策的制定和推進(jìn)具有漸進(jìn)特征，同時(shí)當(dāng)下社會建設(shè)正處于急劇轉(zhuǎn)型的時(shí)期，多種政策又處于不斷的調(diào)整和更新之中，這種嘗試不僅會對其他政策研究提供了理論視角的借鑒，而且其本身也將在實(shí)際運(yùn)用中不斷得到豐富和發(fā)展。

[1] [3]黃健榮：《決策理論中的理性主義與漸進(jìn)主義及其適用性》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版)》，2002(2)。

[2]崔先維、王大海：《政策工具選擇的漸進(jìn)主義分析》，載《福建論壇(社科教育版)》，2009(10)。

[4] [10] [美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策(第2版)》，丁煌、方興譯，北京，中國人民大學(xué)出版社，2004。

[5][澳]L·H·利烏：《中國改革中的漸進(jìn)主義和國家集權(quán)的作用》，載《國外社會科學(xué)》,1997(1)。

[6]蔡李、張?jiān)隆垈ソ?、何江平：《基于漸進(jìn)主義一多源流理論的公共政策過程分析》，載《商業(yè)時(shí)代》，2011(11)。

[7]高鑒國、黃智雄：《中國農(nóng)村五保救助制度的特征——兼論國家與社區(qū)的關(guān)系》，載《社會科學(xué)》，2007(6)。

[8] [9]蔡昉：《城鄉(xiāng)收入差距的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《中國社會科學(xué)》,2000(4)。

[11]孫代堯：《政治漸進(jìn)主義——鄧小平政治改革理論與中國政治發(fā)展》，載《當(dāng)代世界社會主義問題》，2004(7)。

[12]莫翔：《中國漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)改革的總結(jié)與思考》，載《理論月刊》，2008(10)。

ThePublicPolicyAnalysisofFiveGuaranteesPolicyChangesinRuralAreasSinceReformingandOpening

HAN Pengyun

After the tax reform the Five Guarantees policies has been changed from the collective relief to the state aid.By the analysis of Five Guarantees policy on the Incrementalism—Multiple-Streams Framework, We can find that the problem stream include the economic development strategy and positioning of the urban-rural relations,the policy stream include academic advising and alternative programs,and the political stream include changes of the governing philosophy and social philosophy.The government’s situated cognition and the will of the ruling party gather together the problem stream, policy stream and political stream,which had led to the changes of Five Guarantees policy.

the five guarantees supporting，incrementalism，multiple-streams framework，public policy

H)

*本文系中國博士后科學(xué)基金第7批特別資助項(xiàng)目 (2014T70706)、江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇村民自治進(jìn)程中的富人治村現(xiàn)象研究”(14ZZC004)、南京林業(yè)大學(xué)高學(xué)歷人才科研啟動基金資助項(xiàng)目“江蘇省農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制研究”(GXL2014060)的階段性成果。