林嵐

淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題

林嵐

隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步與發(fā)展，有效解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題越來越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要任務(wù)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的矛盾日益突出。作為整個(gè)國家政權(quán)基石的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它不僅是我國行政體系在農(nóng)村承擔(dān)責(zé)任最大的一級政權(quán)，而且是黨和政府聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，除此之外，它也是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用不容忽視，我們必須解決好農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題，切實(shí)發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 公共產(chǎn)品

農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能夠提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平和農(nóng)民的生活水平。同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的一個(gè)組成部分，除了具有公共產(chǎn)品的一般共性(非排他性、非競爭性)外，還具有其特殊性。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及原因分析

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的問題

1.農(nóng)村義務(wù)教育問題突出。

“教育是事業(yè)，事業(yè)的成功在于奉獻(xiàn)；教育是科學(xué)，科學(xué)的探索在于求真；教育是藝術(shù)，藝術(shù)的生命在于創(chuàng)新?！蔽覈擅鞔_規(guī)定各個(gè)地方必須實(shí)行九年義務(wù)教育，其中家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生均可享受“兩免一補(bǔ)”的政策，此舉大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)，也降低了輟學(xué)率，但為了更好、更多地提高廣大農(nóng)村人口的素質(zhì)，其義務(wù)教育問題也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，學(xué)校逐步被合并且硬件設(shè)施落后。隨著科技的飛速發(fā)展，要想使教育更上一層樓，學(xué)校必須將教學(xué)的基本設(shè)施配備齊全，方可為培養(yǎng)素質(zhì)人才奠定基礎(chǔ)，因此，教育問題成為當(dāng)下最關(guān)鍵的問題，也是最需要解決的問題。

其次，師資力量薄弱。教師素質(zhì)是關(guān)鍵，即老師要想教育學(xué)生，最主要的是老師要起到模范作用，現(xiàn)實(shí)中很多老師存在遲到早退現(xiàn)象。另一方面，由于教師年輕，教學(xué)經(jīng)驗(yàn)不足，大部分時(shí)間是在與學(xué)生互動(dòng)，這是好事，但是時(shí)間久了，學(xué)生覺得上課就像是在做游戲一樣，最終學(xué)到的知識很少，對學(xué)習(xí)的興趣日減，輟學(xué)率提高。因此，升學(xué)率問題日益凸顯。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)包括很多方面，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升以及綜合實(shí)力的提升，該建設(shè)所包含的項(xiàng)目也越來越多?？傮w來說，目前道路建設(shè)以及水利建設(shè)仍為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要任務(wù)。

一方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中的道路建設(shè)包括村村通柏油路、戶戶門前為油路等項(xiàng)目。對于村村通柏油路，各地區(qū)相對來說做得比較好。另一方面，水利建設(shè)項(xiàng)目不僅包括農(nóng)田灌溉用水，而且包括村民生活用水，這兩者是關(guān)鍵的用水項(xiàng)目。現(xiàn)階段不同村莊的農(nóng)田灌溉用水處于緊缺與浪費(fèi)并存的狀態(tài)。與此同時(shí)，村民在灌溉農(nóng)田時(shí)經(jīng)常處于排長隊(duì)狀態(tài)，其主要原因在于最基本的農(nóng)田水利設(shè)施不夠齊備，且總體數(shù)量嚴(yán)重不足，處于供不應(yīng)求的狀態(tài)。

3.農(nóng)村社會保障“雙低”現(xiàn)象較為明顯。

十八大提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。就農(nóng)村社會保障的內(nèi)容概括來說，主要包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會福利、合作醫(yī)療等基本內(nèi)容。當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的社會保障項(xiàng)目很少，主要集中于養(yǎng)老保障和合作醫(yī)療兩個(gè)方面，且其呈現(xiàn)出“雙低”的特征，即養(yǎng)老保障水平低和覆蓋率低。另外，新型農(nóng)村合作醫(yī)療，即“新農(nóng)合”，主要是以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要主體，不僅要將其職責(zé)履行到位，而且要將其真正的作用發(fā)揮出來。本文主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面之上對農(nóng)產(chǎn)品供給中存在的問題進(jìn)行原因分析。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。

隨著農(nóng)村稅費(fèi)的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)不斷向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而轉(zhuǎn)變是需要時(shí)間的，因其轉(zhuǎn)變速度較慢，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能逐漸“泛化”，且“越位”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。除此之外，隨著現(xiàn)行制度的不斷發(fā)展與改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式仍然是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的部門設(shè)置為延續(xù)，保持著與上級政府機(jī)構(gòu)的對口設(shè)置。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理，間接地會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金流轉(zhuǎn)情況。

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2.供給主體單一化。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能依然受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的影響，使得其職能轉(zhuǎn)變較緩慢，而在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中仍然充當(dāng)著主體提供者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅在公共產(chǎn)品供給中需要大量的資金支持，而且需要與上級政府及各部門進(jìn)行合理協(xié)商，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的供給方式存在很大缺陷。一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政本身就很缺乏，再加之受傳統(tǒng)供給觀念的影響，無疑給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成巨大的壓力，同時(shí)，該鎮(zhèn)政府也沒有足夠的財(cái)力與能力去為農(nóng)民提供他們所需的公共產(chǎn)品。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接供給模式往往會造成供給的不足與低效，進(jìn)而出現(xiàn)“政府失靈”的問題。除此之外，單一的供給主體，不僅給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來資金上的壓力，而且使得市場缺乏競爭力，并形成壟斷，同時(shí)，降低了資金的使用率以及農(nóng)村公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致負(fù)面影響，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.供給運(yùn)行機(jī)制的不完善。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的目的在于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并為農(nóng)民提供相應(yīng)的福利。但由于我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制依然是在農(nóng)村稅費(fèi)改革前的基礎(chǔ)之上形成的，其基本供給模式仍然是“自上而下”的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。“自上而下”的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制即政府主要從經(jīng)濟(jì)和社會總體發(fā)展出發(fā)，提出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)內(nèi)容、供給數(shù)量以及供給價(jià)格等，然后按照上級到下級逐級遞減的模式進(jìn)行分配，即“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—農(nóng)戶”的次序?qū)訉勇鋵?shí)。由于執(zhí)行鏈條較長，無疑會在執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策傳達(dá)不到位等現(xiàn)象。

二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)轉(zhuǎn)情況很大程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實(shí)際執(zhí)行效果，為了進(jìn)一步防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”不良循環(huán)，本文主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的方向著手，展開具體分析。

（一）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革

1.合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置一定要按照政府職能的定位出發(fā)，不僅要精簡起不到真實(shí)作用的部門，而且要合理增設(shè)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相關(guān)的服務(wù)部門。即撤銷與增設(shè)并存，進(jìn)而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的真實(shí)作用發(fā)揮出來。在進(jìn)行改革過程中，要遵循“精簡、高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則。

2.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理理念。

隨著社會的不斷進(jìn)步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理意識也隨之發(fā)生改變，為了避免“官本位”現(xiàn)象的進(jìn)一步惡化，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主力隊(duì)員，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，應(yīng)樹立明確的管理理念，正確認(rèn)識自身的位置，正確擔(dān)當(dāng)自身的責(zé)任，發(fā)揮好模范作用。而要想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理理念發(fā)生質(zhì)的改變，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為其提供相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)會，通過培訓(xùn)，正確引導(dǎo)其做好本職工作。

（二）培養(yǎng)多元化的供給主體

1.充分發(fā)揮市場的作用。

伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體，在對農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供過程中，可根據(jù)市場運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行自主調(diào)節(jié)供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)與調(diào)整。始終遵循“誰投資，誰受益”的基本原則，并通過合同承包以及政府委托等方式，引導(dǎo)民營資本參與相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營。

2.正確引導(dǎo)第三部門的發(fā)展。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的第三部門供給是指提供公共產(chǎn)品的組織不以盈利為目的，通過社會慈善方式募集資金，組織成員非盈利服務(wù)來供給公共產(chǎn)品的一種方式。其主要包括非政府組織、各種志愿團(tuán)體以及民間協(xié)會等。隨著“服務(wù)型政府”口號的推出，大家也對第三部門的職責(zé)進(jìn)行了相應(yīng)的概括，認(rèn)為第三部門的職責(zé)主要是“以志愿求公益”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)是明確自身的職責(zé)，為第三部門的發(fā)展提供一個(gè)合適的發(fā)展空間。

（三）建立合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制

1.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求決策機(jī)制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先應(yīng)對其政務(wù)進(jìn)行公開、透明化，讓該地方農(nóng)民有效參與公共產(chǎn)品決策機(jī)制，這不僅可以使政府部門更有利地了解農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求，而且更加明確哪些公共產(chǎn)品是農(nóng)民需求最多的。然而，通過政務(wù)公開化，一方面可以使農(nóng)民的需求表達(dá)有效且快速地傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方面可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加充分且具體的了解農(nóng)民在公共產(chǎn)品上的真實(shí)需求。具體可以通過加強(qiáng)溝通以及推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共產(chǎn)品供給決策公示制等方式，進(jìn)而為完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求決策機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”供給決策機(jī)制的合理應(yīng)用。

現(xiàn)階段，“自上而下”的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制仍然是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主流，但以政府的意志為轉(zhuǎn)移的決策機(jī)制在很大程度上偏離了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真正需求偏好，同時(shí)，在這種機(jī)制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量、種類以及質(zhì)量等都是由上級政府指導(dǎo)的結(jié)果。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外，依然存在著由上級指導(dǎo)供給的問題。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民聯(lián)系密切，對農(nóng)民的需求有更多的了解，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的提供上，扮演著公共產(chǎn)品決策者的角色，總是自行決定公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量等，這就容易導(dǎo)致所提供的公共產(chǎn)品并非農(nóng)民的需求。

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林 嵐 山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生

（責(zé)編 張佳琪）