張辰碩

(新華水力發(fā)電有限公司,北京 100070)

我國(guó)水利投融資現(xiàn)狀分析

張辰碩

(新華水力發(fā)電有限公司,北京 100070)

對(duì)自2011年中央一號(hào)文件發(fā)布后水利投融資現(xiàn)狀進(jìn)行分析,根據(jù)目前我國(guó)水利投融資中各種融資渠道在水利行業(yè)所占的比重,剖析政策因素及水利行業(yè)本身特性對(duì)水利投融資的影響。提出必須改革并完善水利投資制度,建立靈活有效的投融資機(jī)制,明確各類投資主體在水利投資中的職責(zé)定位;建立一種水利投資與全社會(huì)投資和國(guó)有投資同比增長(zhǎng)的投融資機(jī)制;除了要繼續(xù)擴(kuò)大政府公共財(cái)政投資規(guī)模外,還必須在金融機(jī)構(gòu)融資、構(gòu)筑新平臺(tái)融資、群眾參與合作以及吸引社會(huì)資本投入等方面進(jìn)行創(chuàng)新。

水利投融資;投融資機(jī)制;機(jī)制創(chuàng)新

2011年中央發(fā)布一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》,這是1949年新中國(guó)成立以來(lái)中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革。中央一號(hào)文件中提到未來(lái)10年水利投資要比2010年平均翻一番。也就是說(shuō)國(guó)家將在未來(lái)10年內(nèi)投入4萬(wàn)億元用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一時(shí)間,社會(huì)將焦點(diǎn)聚集在水利行業(yè),認(rèn)為無(wú)論是國(guó)家水利建設(shè)還是國(guó)內(nèi)的水利企業(yè)在今后一段時(shí)期內(nèi)會(huì)得到蓬勃發(fā)展。但是冷靜下來(lái),人們注意到現(xiàn)階段水利企業(yè)的投融資是極其困難的[1],這在很大程度上制約了水利建設(shè)的發(fā)展,進(jìn)而影響到國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 我國(guó)現(xiàn)階段顯現(xiàn)水利投融資難的現(xiàn)狀

現(xiàn)階段水利投融資來(lái)源基本上是靠政府財(cái)政作為資金支持,銀行業(yè)提供貸款僅占一小部分,而民營(yíng)資本或是外資資本所占的比例更是微乎其微。

a.水利企業(yè)投融資難的決定因素——企業(yè)及其提供的商品(服務(wù))性質(zhì)。水利工程主要指防洪、除澇、灌溉、發(fā)電、供水、圍墾、水土保持、移民、水資源保護(hù)等工程(包括新建、擴(kuò)建、改建、加固、修復(fù))及其配套和附屬工程的統(tǒng)稱。用于控制和調(diào)配自然界的地表水和地下水,達(dá)到除害興利而修建的工程。而企業(yè)是指以盈利為目的,運(yùn)用各種生產(chǎn)要素(土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和企業(yè)家才能等),向市場(chǎng)提供商品或服務(wù),實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的具有法人資格的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。從以上兩個(gè)概念不難看出,水利企業(yè)與一般企業(yè)的區(qū)別主要在于他提供的商品或者服務(wù)是公共物品或者附帶部分公共物品屬性的。同時(shí),水利企業(yè)建設(shè)的水利工程項(xiàng)目多具備對(duì)環(huán)境影響大、工程條件復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)效益具有隨機(jī)性、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、專業(yè)難度高、區(qū)域偏遠(yuǎn)、后期維護(hù)成本高等特點(diǎn)?？梢?jiàn)現(xiàn)階段水利企業(yè)投融資是極其困難的。

另外,造成水利企業(yè)投融資難現(xiàn)狀的還有其他幾方面因素[2]。

b.對(duì)綜合水利工程缺乏合理的投融資定位。在水利產(chǎn)業(yè)政策中,明確確立了甲、乙兩類項(xiàng)目,即非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由國(guó)家財(cái)政支付,經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由企業(yè)自籌自支。然而在實(shí)際中存在大量綜合水利工程是同時(shí)具備以上兩類資產(chǎn)性質(zhì)的,它既有較大的社會(huì)效益,又有一定的經(jīng)濟(jì)效益,對(duì)這類項(xiàng)目,水利產(chǎn)業(yè)政策并無(wú)明確定義,這無(wú)疑增加了衡量標(biāo)準(zhǔn)的難度。究竟國(guó)家財(cái)政應(yīng)如何撥款建設(shè),撥多少建設(shè)款,以及工程建設(shè)完成后后期維護(hù)費(fèi)用是企業(yè)承擔(dān)還是國(guó)家承擔(dān),承擔(dān)金額或比例等,這些細(xì)節(jié)問(wèn)題都沒(méi)有明確定義。

c.管理體制的割裂制約了水利投融資?，F(xiàn)階段我國(guó)水利資源管理體制是割裂的。沒(méi)有形成有機(jī)的系統(tǒng)化管理。水利資源的項(xiàng)目申報(bào)和立項(xiàng)由國(guó)家各級(jí)發(fā)改委管理,水利資源的開(kāi)發(fā)由水利部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管,水利設(shè)施又根據(jù)其不同的功能由政府相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé);如此的管理體制導(dǎo)致工程規(guī)劃上出現(xiàn)割裂,資金估算上難以做到相對(duì)準(zhǔn)確,且無(wú)形中增加了項(xiàng)目投資周期,投資者或者金融機(jī)構(gòu)對(duì)于這種不確定性因素存在恐懼心理,導(dǎo)致投融資困難。

d.水利建設(shè)基金籌資措施不完善。目前我國(guó)水利建設(shè)基金主要采取從各項(xiàng)政府性基金提取一定比例的方式,而不是采取對(duì)終端使用者根據(jù)用途、用量及其獲益或影響力等方面綜合籌措。從實(shí)際執(zhí)行來(lái)看,這種方式不但增加了政府性基金的壓力,還難以使水利企業(yè)得到足夠的建設(shè)資金。

e.銀行或其他金融機(jī)構(gòu)不愿向水利企業(yè)提供資金借貸[3]。政府在政策上并沒(méi)有對(duì)銀行或其他金融機(jī)構(gòu)向水利借貸提供政策補(bǔ)償。導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)寧愿將大批資金投入股市、信托等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),也不愿將剩余資金投資到水利建設(shè)上。一方面導(dǎo)致金融業(yè)資金過(guò)剩,存在不穩(wěn)定因素。另一方水利企業(yè)投融資難卻苦無(wú)貸款來(lái)源,使得國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)不均衡甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定。

f.缺乏吸引民間投資的激勵(lì)政策。作為經(jīng)營(yíng)性的水利項(xiàng)目,供水、水力發(fā)電或水利景觀等相關(guān)工程項(xiàng)目是能吸引民間投資的,但現(xiàn)有過(guò)高的入行門(mén)檻和不合理的效益收入政策完全缺乏吸引力。舉例來(lái)說(shuō)。供水工程的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由于缺乏合理的價(jià)格定位或者監(jiān)管缺失,導(dǎo)致供水企業(yè)難以獲得預(yù)期應(yīng)得效益或本身回報(bào)率極低;而水力發(fā)電作為清潔能源,雖然國(guó)家一直在大力倡導(dǎo),但由于上網(wǎng)電價(jià)的原因,導(dǎo)致建設(shè)周期較長(zhǎng)的水電項(xiàng)目相對(duì)于火電項(xiàng)目并沒(méi)有明顯投資優(yōu)勢(shì)。以一般投資者角度來(lái)看,不會(huì)選擇水電投資。由以上所述不難看出,因?yàn)檠a(bǔ)償激勵(lì)政策關(guān)系,很難吸引非政府投資者的投融資。同時(shí),也不利于水利項(xiàng)目通過(guò)資本的自我積累求得可持續(xù)發(fā)展。

g.外商投資有意向但難以進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。由于大中型水利建設(shè)項(xiàng)目涉及國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施,國(guó)家在政策上對(duì)外資資本實(shí)行過(guò)度嚴(yán)格管制,其結(jié)果是國(guó)內(nèi)財(cái)政資金不足,外資資本難以進(jìn)入,水利項(xiàng)目擱置不前,水利企業(yè)很難獲得理想的資本注入,得不到快速穩(wěn)定發(fā)展。

2 水利投融資改革的思路及途徑

上述所呈現(xiàn)的各種問(wèn)題制約了水利建設(shè)和水利企業(yè)的發(fā)展,為了解決水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題、更好的發(fā)展水利企業(yè),結(jié)合國(guó)際水利建設(shè)經(jīng)驗(yàn),應(yīng)從以下幾點(diǎn)著眼探索改革途徑。

a.建立健全法律法規(guī)政策作為制度保障。2011年中央一號(hào)文件的推出標(biāo)志著我國(guó)對(duì)于改善水利投資的決心,但改善現(xiàn)狀,不能只限于財(cái)政資金層面,因?yàn)橘Y金的投入不能從本質(zhì)上改變我國(guó)水利投融資現(xiàn)狀。要徹底改變現(xiàn)狀,首先應(yīng)從法律政策上著手。①立法保障水利建設(shè)。由國(guó)家統(tǒng)一管理全國(guó)水資源,避免違規(guī)項(xiàng)目和交叉性建設(shè),節(jié)省水利投資資金。②指定專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利投資。水利投融資資金應(yīng)有財(cái)政部門(mén)與水利部門(mén)統(tǒng)籌綜合利用,做到?？顚Ｓ?、合理調(diào)度。③用法律政策手段保證資金投入。國(guó)家應(yīng)立法保證水利建設(shè)的資金按時(shí)按項(xiàng)投入,避免由資金擱置導(dǎo)致的建設(shè)成本增加。④立法明確各級(jí)政府財(cái)政投資范圍和規(guī)模。水利投融資是舉國(guó)大事,不應(yīng)由中央一力承擔(dān),各級(jí)政府的財(cái)政部門(mén)應(yīng)按職責(zé)范圍分?jǐn)偹度谫Y。只有制定好完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)政策,才是解決水利投融資現(xiàn)狀的根本途徑和先決條件。

b.厘清水利投資的界限。厘清水利項(xiàng)目的性質(zhì)、明確各種性質(zhì)的水利項(xiàng)目如何投融資。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)即具備公共物品屬性的水利項(xiàng)目是利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制難以完成的,應(yīng)由中央財(cái)政和各級(jí)政府財(cái)政共同承擔(dān);兼具非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)性質(zhì)的水利項(xiàng)目應(yīng)由政府和社會(huì)共同承擔(dān),但是應(yīng)明確政府承擔(dān)的比例,減少水利投資財(cái)政負(fù)擔(dān)。只有厘清了這些界限才能更好的完成財(cái)政資金對(duì)于水利項(xiàng)目和水利企業(yè)的投融資。避免出現(xiàn)投融資真空地帶。

c.徹底改變割裂的管理體制。政府要明確水利項(xiàng)目的管轄權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建設(shè)權(quán),簡(jiǎn)化水利項(xiàng)目的申報(bào)審批手續(xù)與時(shí)間,降低水利項(xiàng)目的申報(bào)成本和時(shí)間成本,使水利項(xiàng)目投融資概算透明化、簡(jiǎn)單化。減少投資人對(duì)于水利項(xiàng)目投融資規(guī)模不明確的恐懼和困惑心理,進(jìn)而減少水利企業(yè)在投融資方面的壓力。

d.制定完善的金融市場(chǎng)投融資政策?，F(xiàn)階段我國(guó)水利項(xiàng)目以及水利企業(yè)的投融資還是主要依靠政府財(cái)政撥款,銀行和金融機(jī)構(gòu)參與較少。為緩解政府財(cái)政壓力、解決水利企業(yè)投融資難的問(wèn)題,應(yīng)適當(dāng)降低政府的財(cái)政撥款在水利投融資中所占的比例,有效利用金融市場(chǎng)籌措資金。例如政府可以將部分撥款改為優(yōu)惠貸款;出臺(tái)金融激勵(lì)政策,鼓勵(lì)銀行或者金融結(jié)構(gòu)向水利企業(yè)提供長(zhǎng)期低息貸款;適度放開(kāi)水利企業(yè)向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債券吸納社會(huì)閑散資金;建立政府基金避免其他行業(yè)的財(cái)政資金閑置或過(guò)度使用;同時(shí)也可向受益區(qū)征稅,讓受益區(qū)的企業(yè)或群眾參與到水利投融資建設(shè)中;亦應(yīng)大力鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的捐贈(zèng)等。

e.完善水利補(bǔ)償政策。國(guó)家應(yīng)盡量完善水利補(bǔ)償政策從而吸引民營(yíng)資本。例如,對(duì)于供水工程,根據(jù)地區(qū)、水質(zhì)、用水用途制定合理的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn),并做好水價(jià)監(jiān)督工作,確實(shí)保證供水企業(yè)在項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)收益及投資者的回報(bào)率,適當(dāng)情況下應(yīng)給與一定價(jià)格補(bǔ)償;再如適當(dāng)提高水力發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià),提高水電企業(yè)的收益,吸引社會(huì)資本的融入。合理完善的水利補(bǔ)償政策在很大程度上能夠改善水利投融資困境。

f.適度放開(kāi)外資資本進(jìn)入水利領(lǐng)域[4]。外資資本是水利投融資一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié),但是由于水利是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),關(guān)乎到國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈,國(guó)家設(shè)置了很高的準(zhǔn)入門(mén)檻限制外資的進(jìn)入,這本是無(wú)可厚非事情?？设b于我國(guó)水利投融資的現(xiàn)狀,可以轉(zhuǎn)變外資進(jìn)入形式,適度引入外資。例如由國(guó)內(nèi)水利企業(yè)為建設(shè)主體,以全部或絕對(duì)控股為前提,引進(jìn)外資投融資;待項(xiàng)目建成后將一定時(shí)間段內(nèi)全部或部分經(jīng)營(yíng)收益返回給外資投資人。

g.使用融資租賃、高新技術(shù)等其他輔助手段[5]。為緩解水利企業(yè)投融資的現(xiàn)狀還可以在工程建設(shè)中使用融資租賃、采用高新技術(shù)等輔助手段。水利建設(shè)中多要用到大型機(jī)械設(shè)備,這方面的資金壓力相對(duì)也增加了建設(shè)成本。采用融資租賃,可以將這方面成本分?jǐn)偟綑C(jī)械制造行業(yè),從而減輕水利企業(yè)投融資壓力。另外,高新技術(shù)的應(yīng)用不僅保證了水利項(xiàng)目的質(zhì)量、縮短了建設(shè)周期,而且還減少了因工程事故帶來(lái)的損失,降低了后期維護(hù)成本。由此,相對(duì)減少了水利建設(shè)資金的投入、提高了收益回報(bào)率。

3 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)人口增長(zhǎng)過(guò)快,可利用水資源不足,城鎮(zhèn)供水緊張,能源短缺,生態(tài)環(huán)境惡化等重大問(wèn)題,更加強(qiáng)調(diào)了水利建設(shè)是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大課題,這都要求加大水利建設(shè)的投入、扶持水利企業(yè)的發(fā)展,而解決水利投融資問(wèn)題是前提條件。由水利基礎(chǔ)設(shè)施的特性決定,應(yīng)重新構(gòu)建水利投融資機(jī)制[6],而不能套用其他行業(yè)的改革思路和模式。解決水利投融資不單是政府財(cái)政出資可以解決的,而是需要政府在加大財(cái)政撥款的同時(shí),制定適度合理的法規(guī)政策,引導(dǎo)社會(huì)各界共同參與到水利投融資中,只有這樣才能從根本上解決水利建設(shè)和水利企業(yè)投融資難的困境,才能為社會(huì)又好又快的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

[1]陳雷.關(guān)于幾個(gè)重大水利問(wèn)題的思考:在2010年全國(guó)水利規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議上的講話[EB/OL].[2010-01-29].http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=12726.

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1003 -9511(2014)01 -0054 -03

2013 -10 -20 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.014

張辰碩(1983—),男,北京人,經(jīng)濟(jì)師,從事產(chǎn)業(yè)投融資及企業(yè)管理研究。E-mail:zhangcs@xhhudropower.com