丁曉華

（上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135）

行政訴訟原告權(quán)益保護(hù)制度研究
——兼論《行政訴訟法修正案（草案）》的完善

丁曉華

（上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135）

在行政訴訟中，保護(hù)私權(quán)與維護(hù)公權(quán)，究竟孰輕孰重，始終是困擾法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的重要問題。2013年12月31日公布的《行政訴訟法修正案（草案）》在立法目的中刪除了維護(hù)公權(quán)的規(guī)定，將保護(hù)原告合法權(quán)益的目的提升到新的高度。同時(shí)，草案在具體制度的修正中，通過擴(kuò)大訴權(quán)保護(hù)、創(chuàng)設(shè)跨區(qū)管轄、允許附帶審查抽象行政行為、增加判決種類等方式，強(qiáng)化了對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)力度。但是，《修正案（草案）》尚需從拓寬原告資格、重塑權(quán)利救濟(jì)模式、吸納案卷排他原則、改變行政賠償制度等方面，為保護(hù)原告合法權(quán)益進(jìn)一步作出努力。

行政訴訟；原告權(quán)益；法理基礎(chǔ)；制度設(shè)計(jì)

一、行政訴訟根本目的之辨析

行政訴訟作為司法實(shí)踐活動(dòng)之一，有其特定的目的。誠(chéng)如學(xué)者指出，行政訴訟目的，是以觀念形式表達(dá)的國(guó)家進(jìn)行行政訴訟所要期望達(dá)到的目標(biāo)，是統(tǒng)治者按照自己的需要和基于對(duì)行政訴訟及其對(duì)象固有屬性的認(rèn)識(shí)預(yù)設(shè)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。①馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第68頁(yè)?？梢哉f，行政訴訟目的之準(zhǔn)確界定，不僅可以為行政訴訟法學(xué)研究提供方向指引，也可以為行政訴訟的制度設(shè)計(jì)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）行政訴訟目的之學(xué)理分析

從行政訴訟制度的起源、運(yùn)作和設(shè)計(jì)者的初衷來看，行政訴訟至少有三重目的：監(jiān)督行政權(quán)的行使、解決行政爭(zhēng)議和保護(hù)行政相對(duì)人和相關(guān)人的合法權(quán)益。毋庸贅言，行政訴訟的直接目的是解決行政爭(zhēng)議，為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人或相關(guān)人之間的利益糾葛提供解決紛爭(zhēng)的渠道；其次，通過行政爭(zhēng)議的解決達(dá)到監(jiān)督行政權(quán)行使的客觀效果，也是行政訴訟的目的之一，因?yàn)樵谛姓?zhēng)議的解決程序中，合法正當(dāng)?shù)男姓袨楸痪S持，違法或不當(dāng)?shù)男姓袨楸怀蜂N或變更，行政訴訟通過對(duì)不同行政行為的不同評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)制行政權(quán)合法行使的目的；再次，保護(hù)行政相對(duì)人或相關(guān)人的權(quán)益，由于行政相對(duì)人或相關(guān)人在行政訴訟中系以原告身份出現(xiàn)，簡(jiǎn)言之，是保護(hù)原告的合法權(quán)益，如果不是出于保護(hù)原告權(quán)益的初衷，行政訴訟也不會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展。

但是三重目的并存，并不意味著三者地位同等重要。顯然，與后兩種目的相比，解決行政爭(zhēng)議更多地呈現(xiàn)為手段與路徑的表征，而保護(hù)原告權(quán)益與監(jiān)督行政權(quán)行使才是目的與歸宿，但后兩者又究竟孰輕孰重？這一問題的解決，不僅可以解決理論的分歧，而且有助于決定立法的選擇和制度的安排。如果選擇以監(jiān)督行政權(quán)為重，意味著行政訴訟的制度安排必須聚焦于促進(jìn)行政的正當(dāng)、合法、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，營(yíng)造良好的行政管理秩序；而選擇以保護(hù)原告權(quán)益為重，則意味著行政訴訟的制度安排應(yīng)當(dāng)圍繞原告的權(quán)益是否受到侵犯以及如何為其提供公正及時(shí)的救濟(jì)等問題而展開。

對(duì)此，有學(xué)者提出“監(jiān)督說”，認(rèn)為權(quán)力分立和人民主權(quán)的憲政原則決定了行政訴訟目的是司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，須對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督。①胡肖華：《行政訴訟目的論》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第6期。也有學(xué)者提出“雙重目的說”，認(rèn)為行政訴訟既應(yīng)當(dāng)保護(hù)原告合法的私益，又應(yīng)當(dāng)通過維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)來維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。②張樹義:《沖突與選擇——行政訴訟的理論與實(shí)踐》，時(shí)事出版社1992年版，第13頁(yè)。還有學(xué)者提出了要建構(gòu)“以權(quán)利保護(hù)為主導(dǎo)的多元目的”。③劉穎：《行政訴訟目的論》，《中州學(xué)刊》2005年第1期。但多數(shù)學(xué)者提出了“保護(hù)說”，認(rèn)為行政訴訟產(chǎn)生的本質(zhì)，在于矯正行政權(quán)居高臨下的局面，為公民、法人或其他組織提供說理、表達(dá)不服和獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)，因而行政訴訟的首要和根本目的是保護(hù)原告合法權(quán)益。④馬懷德：《保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益應(yīng)成為行政訴訟的根本目的》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期；譚宗澤：《行政訴訟目的新論》，《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期。

筆者贊同保護(hù)說。主要理由在于：1.相對(duì)于強(qiáng)大的國(guó)家公權(quán)力，保護(hù)相對(duì)弱小的行政相對(duì)人或相關(guān)人是必要的。在行政訴訟中，強(qiáng)調(diào)私權(quán)保護(hù)具有重要的時(shí)代意義。2.從行政訴訟的產(chǎn)生歷史來看，隨著行政權(quán)對(duì)社會(huì)生活的滲透，行政行為不法侵害公民的現(xiàn)象日益增多。為了保護(hù)公民免受不法行政行為的侵害，監(jiān)督行政權(quán)的依法行使，國(guó)家設(shè)置行政訴訟制度，為受侵害的公民提供反抗不法行政行為的合法途徑。因而行政訴訟起源于保護(hù)公民權(quán)益的客觀需求，同時(shí)也是公民權(quán)利意識(shí)發(fā)展的產(chǎn)物。3.行政行為具有公定力的特性，一經(jīng)作出，即推定其合法有效。⑤葉必豐：《論行政行為的公定力》，《法學(xué)研究》1997年第5期。即行政權(quán)的依法行使無(wú)需司法權(quán)的維護(hù)和保障，只有原告的合法權(quán)益才需要也只能依賴行政訴訟的保障。

因而，行政訴訟雖然具有三重目的，但行政訴訟的根本目的不在于通過行政訴訟解決行政爭(zhēng)議，也不在于通過審查行政行為以確保行政權(quán)在法定軌道上運(yùn)行，而在于充分保障行政相對(duì)人或相關(guān)人的合法權(quán)益，在訴訟中即表現(xiàn)為保護(hù)原告的合法權(quán)益。

（二）行政訴訟目的之規(guī)范分析

對(duì)行政訴訟目的的研究，也離不開對(duì)法律規(guī)范的分析。從《行政訴訟法》第1條關(guān)于立法目的的措辭來看，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”被置于“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”之前，隱含了對(duì)行政訴訟首要目的為權(quán)益保護(hù)觀點(diǎn)的認(rèn)可。同時(shí)第2條也指出，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”?？梢?，在我國(guó)，啟動(dòng)行政訴訟的直接原因是行政行為的相對(duì)人或相關(guān)人認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵犯，因而行政訴訟服務(wù)并服從于保護(hù)原告權(quán)益的客觀需要。

但是，將“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)也作為行政訴訟的目的之一，在《行政訴訟法》頒布之后，即遭到了學(xué)界的激烈批評(píng)。行政行為被起訴至法院后，法院依法開展司法審查，對(duì)合法的予以維持，違法的予以撤銷，本身是訴訟制度的安排，并非是維護(hù)公權(quán)力的體現(xiàn)。事實(shí)上，行政行為一經(jīng)作出即具有公定力，行政權(quán)的行使，無(wú)需依賴司法機(jī)關(guān)的維護(hù)。因而，將維護(hù)公權(quán)力行為作為行政訴訟的目的之一，違背了行政訴訟產(chǎn)生的客觀歷史和當(dāng)前的實(shí)際功能。

將維護(hù)公權(quán)力作為行政訴訟的立法目的之一，與行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的強(qiáng)勢(shì)與主導(dǎo)地位密不可分。隨著行政法治建設(shè)的進(jìn)展和公民權(quán)利意識(shí)的提高，不能也不宜將維護(hù)行政權(quán)作為行政訴訟的目的之一，已經(jīng)在學(xué)界達(dá)成共識(shí)。

2013年12月31日公布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“《修正案（草案）》”）吸納了學(xué)界的觀點(diǎn)，刪除了“維護(hù)”兩字，同時(shí)將“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”依然置于“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”之前。這表明，維護(hù)原告合法權(quán)益作為行政訴訟制度的首要目的，始終獲得了立法認(rèn)可，而且《修正案（草案）》對(duì)“維護(hù)”行政權(quán)的刪除，意味著關(guān)于行政訴訟究竟應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公權(quán)還是保護(hù)私權(quán)為重的爭(zhēng)論可以落下帷幕。

從法律條文分析，行政訴訟的立法目的涵蓋規(guī)范行政爭(zhēng)議的解決流程、監(jiān)督行政權(quán)合法行使和保護(hù)原告權(quán)益三個(gè)方面，但保護(hù)原告合法權(quán)益也始終是行政訴訟立法的首要目的。行政訴訟實(shí)質(zhì)上為保護(hù)原告權(quán)益而生，服務(wù)于保護(hù)原告權(quán)益的客觀需要。為了保護(hù)原告的權(quán)益，需要合理安排解決行政爭(zhēng)議的制度，而解決行政爭(zhēng)議客觀上達(dá)到了監(jiān)督行政權(quán)行使的結(jié)果。

（三）行政訴訟制度模式應(yīng)凸顯保護(hù)原告合法權(quán)益的目的與功能

行政訴訟目的是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)在行政訴訟立法中直接或者間接表達(dá)的行政訴訟活動(dòng)的理想結(jié)果，具有主觀性特征，而行政訴訟的功能則是行政訴訟制度運(yùn)行的客觀效果，具有客觀性特征。行政訴訟的目的與功能之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，行政訴訟的目的結(jié)構(gòu)決定了行政訴訟功能的總體風(fēng)格?？茖W(xué)合理的行政訴訟功能模式可以有效實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的，但欠缺合理性的功能模式則會(huì)阻擋行政訴訟目的之實(shí)現(xiàn)。行政訴訟目的是功能模式的核心要素。如果行政訴訟突出權(quán)利救濟(jì)功能，那么其訴訟模式更多地表現(xiàn)為當(dāng)事人主義；相反，如果突出監(jiān)督行政的功能，那么其訴訟模式更多地表現(xiàn)為職權(quán)主義。

對(duì)行政訴訟根本目的的討論之所以重要，是因?yàn)橹挥凶鞒鰷?zhǔn)確界定，保護(hù)原告合法權(quán)益才能在制度上獲得重視和落實(shí)。既然，我國(guó)行政訴訟的首要目的是保護(hù)原告權(quán)益，無(wú)疑行政訴訟的功能也應(yīng)體現(xiàn)為權(quán)利救濟(jì)模式，訴訟制度的安排應(yīng)當(dāng)圍繞權(quán)利是否受侵犯、如何獲得救濟(jì)的流程和邏輯展開。

然而，令人遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)學(xué)者對(duì)行政訴訟目的應(yīng)當(dāng)為何的討論較多，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)的研究偏少。如果在制度安排上不予落實(shí)保護(hù)原告合法權(quán)益的目的和權(quán)利救濟(jì)的功能，那么對(duì)行政訴訟目的尤其是根本目的的探討不會(huì)產(chǎn)生任何效果和作用，也無(wú)以指導(dǎo)立法條文的修改或司法理念的改進(jìn)。換言之，如果對(duì)目的和功能的探討，只是停留于修改《行政訴訟法》第1條關(guān)于立法目的的措辭，而不是按照訴訟目的繼續(xù)深入探討訴訟制度的系統(tǒng)化修改，以推動(dòng)訴訟流程的合理化，那么學(xué)界關(guān)于行政訴訟目的和功能的爭(zhēng)論只能淪為紙上談兵。

當(dāng)前，從立法條文的設(shè)計(jì)來看，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的被置于相對(duì)較高的地位，至少?zèng)]有居于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)之后?？梢姳Ｗo(hù)原告權(quán)益作為行政訴訟的首要和根本目的始終獲得了立法的認(rèn)可。但令人遺憾的是，《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟的具體制度安排，沒有圍繞保護(hù)原告合法權(quán)益目的之核心需要，而是聚焦于對(duì)行政行為的審查和評(píng)價(jià)模式。不可否認(rèn)，這樣的制度安排可以通過撤銷或變更違法行政行為的方式來達(dá)到保護(hù)原告合法權(quán)益的目的。但由于制度安排重心之偏差，導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)保護(hù)原告合法權(quán)益重要性的思考和研究過少，產(chǎn)生原告權(quán)益保護(hù)力度不強(qiáng)的后果，不能充分實(shí)現(xiàn)行政訴訟的首要目的和權(quán)利救濟(jì)功能。

二、《修正案（草案）》對(duì)保護(hù)原告權(quán)益之有益探索

為了提高和完善對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)力度和范圍，《修正案（草案）》不僅在立法目的中刪除了“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的規(guī)定，并且從起訴、審理、判決和執(zhí)行等多個(gè)層面，對(duì)如何增強(qiáng)原告權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了有益的探索。

（一）起訴和受理

1.增加訴權(quán)保障。為保護(hù)當(dāng)事人的起訴權(quán)，解決立案難問題，《修正案（草案）》首先新增1條“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人或者其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件?！痹摋l宣示法院對(duì)于符合法定受理?xiàng)l件的行政案件，必須立案受理，不得以法定理由之外的籍口不予立案。以信訪、維穩(wěn)等為籍口，對(duì)某些案件不收材料、不出裁定等拒絕立案受理的行為，將不再被法律所允許。為落實(shí)對(duì)訴權(quán)的保護(hù)，《修正案（草案）》還作出了具體的制度安排，強(qiáng)化了對(duì)訴權(quán)的程序保障：在起訴形式上，明確當(dāng)事人可以口頭起訴；在受理程序上，強(qiáng)化法院出具書面憑證的義務(wù)和一次性告知補(bǔ)正材料的義務(wù)；在投訴權(quán)利上，設(shè)置當(dāng)事人向上一級(jí)法院進(jìn)行立案投訴的權(quán)利和上一級(jí)法院的監(jiān)督職責(zé)。

2.擴(kuò)大受案范圍。傳統(tǒng)的行政訴訟僅限于保護(hù)原告的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，但顯然，原告受行政行為侵害的權(quán)益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些種類?！缎拚福ú莅福份^大幅度地?cái)U(kuò)充了原有的受案范圍，增加的列舉項(xiàng)包括：（1）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)；（2）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的；（3）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；（4）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（5）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會(huì)保險(xiǎn)待遇的等。雖然擴(kuò)大的立案范圍仍然圍繞人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)而展開，但澄清了諸多存在爭(zhēng)議而被法院拒之門外的案件，從而實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了原告權(quán)益保護(hù)的范圍。

3.完善管轄制度。為確保行政訴訟的審判獨(dú)立，《修正案（草案）》從源頭加以防控，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，增加了跨區(qū)管轄和提級(jí)管轄兩種方式。司法管轄方式的改變，可以減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，有助于增強(qiáng)法院保護(hù)原告合法權(quán)益的力度。

（二）審理

1.在法律適用方面，允許對(duì)抽象行政行為進(jìn)行附帶審查?，F(xiàn)實(shí)生活中，抽象行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的情形屢見不鮮。《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的審查制度，但《行政訴訟法》卻未對(duì)法院可以附帶審查規(guī)范性文件作出規(guī)定，造成某些違法的具體行政行為由于存在錯(cuò)誤的規(guī)范性依據(jù)而難以被法院糾正。為此，《修正案（草案）》在法律適用方面增加了兩項(xiàng)規(guī)定，一是允許原告在提起行政訴訟時(shí)，認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查；二是要求法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。

2.在舉證責(zé)任方面，明確被告逾期舉證后果和原告舉證義務(wù)。針對(duì)被告不舉證或者拖延舉證的情況，《修正案（草案）》增加規(guī)定：被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)；但是，被訴具體行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)或者人民法院依法調(diào)取證據(jù)的除外。對(duì)于原告的舉證義務(wù)，《修正案（草案）》增加3項(xiàng)規(guī)定：一是在起訴被告未履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)；二是在行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對(duì)具體行政行為造成的損害提供證據(jù)；三是因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。其中，前兩項(xiàng)規(guī)定是對(duì)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《證據(jù)規(guī)定》”）中第4條和第5條相關(guān)內(nèi)容的吸納；但對(duì)于行政補(bǔ)償案件，應(yīng)當(dāng)由原告對(duì)損害進(jìn)行舉證，是《修正案（草案）》的新規(guī)定，彰顯了公權(quán)力行為不論合法與否，造成損害，必須補(bǔ)償或賠償?shù)睦砟?。另外，因被告原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的情形較多，如原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料等，《修正案（草案）》通過舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，減輕了原告的舉證義務(wù)。

3.在行民爭(zhēng)議交叉方面，完善合并處理機(jī)制。司法實(shí)踐中，某些具體行政行為引起的爭(zhēng)議，往往伴隨著相關(guān)的民事糾紛。譬如在要求撤銷房地產(chǎn)登記的案件中，對(duì)房地產(chǎn)登記行為是否合法的爭(zhēng)執(zhí)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)房屋買賣合同是否有效存在爭(zhēng)議。為此，《修正案（草案）》增加規(guī)定：一是在行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決因具體行政行為影響民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的民事爭(zhēng)議的，法院可以一并審理。二是當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)就民事爭(zhēng)議所作的裁決不服提起行政訴訟的，法院依申請(qǐng)可以對(duì)民事爭(zhēng)議一并審理。三是在行政訴訟中，法院認(rèn)為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，裁定中止行政訴訟。這些規(guī)定，一方面賦予了法院依申請(qǐng)合并解決行政和民事爭(zhēng)議的職權(quán)，有助于當(dāng)事人降低維權(quán)的成本和時(shí)間，另一方面，也維護(hù)了法院在某些不宜合并處理的情形下，靈活適用中止訴訟的相關(guān)規(guī)定。

4.在提高訴訟效率方面，增加簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。當(dāng)前，《行政訴訟法》規(guī)定的行政案件審理程序，均為普通程序。為提高審判效率，節(jié)省司法資源，最高人民法院曾經(jīng)發(fā)出《關(guān)于開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》，但這一通知與司法制度的法律保留原則不符。從訴訟制度的法律屬性而言,通過全國(guó)人大或者常委會(huì)全面修改《行政訴訟法》或者部分修改《行政訴訟法》相關(guān)訴訟程序制度的規(guī)定,是構(gòu)建我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度的唯一法治化路徑。對(duì)某些簡(jiǎn)單案件設(shè)置簡(jiǎn)易程序，降低訴訟費(fèi)用和縮短審理時(shí)間，顯然有助于原告降低維權(quán)成本。為此，《修正案（草案）》增加規(guī)定：事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的第一審行政案件，可以適用簡(jiǎn)易程序；適用簡(jiǎn)易程序的案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。

（三）判決和執(zhí)行

1.增設(shè)判決種類?，F(xiàn)行《行政訴訟法》僅規(guī)定了維持、撤銷、履行和變更4種判決形式，但這些判決形式顯然已不能完全適應(yīng)審判實(shí)踐的需要。2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《司法解釋》”）增設(shè)了駁回判決和確認(rèn)判決?！缎拚福ú莅福肺{了《司法解釋》增加的判決種類，同時(shí)又對(duì)多個(gè)具體的判決種類進(jìn)行了適用范圍的擴(kuò)充。如變更判決從原顯失公正的行政處罰，擴(kuò)展至款項(xiàng)發(fā)生錯(cuò)誤的其他具體行政行為；確認(rèn)違法或無(wú)效的判決，從3類情形擴(kuò)展至6類情形。另外，還新設(shè)了給付判決。給付判決實(shí)質(zhì)為履行法定職責(zé)判決的一種，將其單獨(dú)列出的目的，在于強(qiáng)調(diào)法院判決主文的具體化，避免法院籠統(tǒng)地作出被告履行法定職責(zé)的判決，導(dǎo)致判決難以執(zhí)行。判決種類的豐富，意味著法院可以針對(duì)原告權(quán)益受損的具體情形，作出更契合權(quán)利救濟(jì)需要的判決形式。

2.強(qiáng)化被告執(zhí)行判決的責(zé)任。針對(duì)被告可能存在的不執(zhí)行法院判決而侵害原告權(quán)益的情形，《修正案（草案）》增設(shè)了強(qiáng)化被告執(zhí)行判決責(zé)任的規(guī)定，包括公告和拘留兩種方式，前者是指將行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的情況予以公告，后者是針對(duì)被告拒不履行判決、裁定、調(diào)解書的行為，如社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該被告直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。

三、完善行政訴訟原告權(quán)益保護(hù)制度的若干建議

《修正案（草案）》的諸多制度改良，有利于加強(qiáng)對(duì)原告合法權(quán)益的保護(hù)，但總體而言，某些制約原告權(quán)益實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性問題仍然沒有獲得解決。在保護(hù)原告權(quán)益方面，《行政訴訟法》至少有如下3個(gè)方面可以進(jìn)一步完善。

（一）拓展原告資格，從利害關(guān)系客觀標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向合法權(quán)益主觀標(biāo)準(zhǔn)

原告資格是指公民、法人或其他組織能夠充當(dāng)行政訴訟原告所必須具備的條件。我國(guó)行政訴訟開創(chuàng)之初，能夠提起行政訴訟的當(dāng)事人，往往被限定為行政行為的相對(duì)人。為此，2000年最高院《司法解釋》對(duì)原告資格采納“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，即與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，均可以對(duì)該行政行為提起行政訴訟。這意味著，不僅行政行為的相對(duì)人，而且相關(guān)人也可以提起行政訴訟，從而大大拓寬了行政訴訟的原告資格。《修正案（草案）》吸納了《司法解釋》的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)作為原告提起訴訟?！边@里的利害關(guān)系不再被限定為法律上的利害關(guān)系，也包括事實(shí)上的利害關(guān)系?？梢哉f，《修正案（草案）》在拓寬原告資格方面，比《司法解釋》又進(jìn)了一步。

但“利害關(guān)系”是一個(gè)客觀標(biāo)準(zhǔn)，受制于法院的司法審查。司法實(shí)踐中，很多案件因法院認(rèn)為起訴人與被訴行政行為之間不存在利害關(guān)系，而被拒絕受理。當(dāng)前，對(duì)行政訴訟原告資格采納主觀標(biāo)準(zhǔn)，已是多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的通行做法。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第4條規(guī)定，“人民因中央或地方機(jī)關(guān)的違法行政處分，認(rèn)為損害其權(quán)利或法律上的利益的，……可以向行政法院提起撤銷訴訟。”即起訴人只要認(rèn)為自己權(quán)利或利益受損的，就可以提起行政訴訟。在日本，明治時(shí)代的《行政裁判法》以“權(quán)利毀損”作為原告資格標(biāo)準(zhǔn)，1962年頒布的《行政事件訴訟法》則以“法律利益”為標(biāo)準(zhǔn)，2004年6月，《行政事件訴訟法》修改時(shí)通過設(shè)置解釋性規(guī)定以實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大原告資格的范圍，即在判斷處分或裁決的相對(duì)方以外的人是否具有原告資格時(shí)，增加了4項(xiàng)考慮因素，包括法令的宗旨及目的、處分時(shí)應(yīng)當(dāng)被考慮的利益的內(nèi)容和性質(zhì)、被侵害的利益的內(nèi)容和性質(zhì)、被侵害的形態(tài)、程度等。①江利紅：《日本行政訴訟原告資格新論》，《行政法學(xué)研究》2007年第4期。在美國(guó)，為糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，《?lián)邦行政程序法》第10條規(guī)定，因行政行為致使法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定的行政行為不利影響或損害的人，可以申請(qǐng)就指控的行政行為進(jìn)行司法審查。

基于行政訴訟的根本目的在于保護(hù)原告合法權(quán)益，對(duì)原告資格可以考慮采納主觀標(biāo)準(zhǔn)，建議參照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定，將“行政訴訟法”+++第2條修改為“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為損害其權(quán)利或法律上的利益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！彼^合法權(quán)益受到侵害，在起訴階段，只需當(dāng)事人出示初步的證據(jù)，并不要求以侵害的確實(shí)發(fā)生為必備條件，在司法實(shí)踐中，也不可能要求當(dāng)事人在起訴階段確切證實(shí)侵害的發(fā)生。侵害可以是實(shí)際發(fā)生的，也可以是將來必然發(fā)生的損害。只要起訴人認(rèn)為其合法權(quán)益受損，就可以向法院提起訴訟。

（二）重塑制度框架，從行為審查流程切換至權(quán)利救濟(jì)模式

當(dāng)前《行政訴訟法》在制度框架的設(shè)計(jì)上，聚焦于對(duì)行政行為的合法性審查，根據(jù)司法審查的結(jié)果，來決定判決的方式和種類。訴訟流程側(cè)重于對(duì)行政行為的合法性審查，隱含的意旨是合法的公權(quán)力行為應(yīng)當(dāng)保護(hù)，不合法的公權(quán)力行為才需要撤銷并進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。但公權(quán)力行為是否合法，對(duì)于原告而言不是權(quán)利救濟(jì)的重心，因?yàn)椋词构珯?quán)力行為合法，造成相對(duì)人或相關(guān)人合法權(quán)益受損的，國(guó)家也仍然應(yīng)當(dāng)作出賠償或補(bǔ)償。早在2010年，我國(guó)《國(guó)家賠償法》修正時(shí)，就將原第2條違法歸責(zé)原則改為結(jié)果歸責(zé)原則，認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)造成公民、法人和其他組織合法權(quán)益受損的，不論該行為是否違法，受害人均有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。2012年，最高人民法院也強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，以真正維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)官民關(guān)系，推進(jìn)實(shí)質(zhì)法治主義。在行政案件的處理過程中，不再拘泥于對(duì)行政行為的審查，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，以加強(qiáng)對(duì)原告合法權(quán)益的保護(hù)。

《修正案（草案）》對(duì)行政訴訟的目的，刪除了“維護(hù)”公權(quán)力的措辭，展示了對(duì)維護(hù)原告合法權(quán)益的重視，但在制度框架上，仍聚焦于行政行為的合法性審查而非權(quán)益保護(hù)審查，說明立法者實(shí)質(zhì)上仍然將行政訴訟的重心置于維護(hù)公權(quán)力的目的。由于制度模式未改，保護(hù)原告合法權(quán)益的根本目的尚未通過合理的訴訟流程加以體現(xiàn)。

如果行政訴訟就行為論行為，通過對(duì)公權(quán)力行為違法與否的探討，來決定判決的方式和種類，行政爭(zhēng)議的解決容易流于形式，不僅增加當(dāng)事人的訟累，而且也容易增加社會(huì)的不安定因素。因而，行政訴訟應(yīng)當(dāng)改變以公權(quán)力維護(hù)為主的制度框架，將原告合法權(quán)益是否受到侵犯作為審理和裁判的中心。從起訴權(quán)的保護(hù)出發(fā)，從原告訴請(qǐng)入手，陸續(xù)開展被訴行為是否存在、是否損害原告權(quán)益、損害與行為是否存在因果關(guān)系、原告是否可以獲得賠償?shù)葘徖砹鞒獭Ｍㄟ^聚焦權(quán)益保護(hù)的審查流程，自然完成對(duì)行政行為的合法性判斷，并實(shí)現(xiàn)行政賠償與行政補(bǔ)償程序之間的自如切換。如果存在行民交叉爭(zhēng)議的，還可以運(yùn)用行政附帶民事訴訟等，一并解決行政糾紛與民事爭(zhēng)議。

（三）采納案卷排他性原則，厘清證據(jù)規(guī)則

行政案卷排他性原則是英美法系國(guó)家行政法的一項(xiàng)重要原則，尤以美國(guó)為典型?！睹绹?guó)聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定“書面證言、物證，以及在該程序中收入案卷的全部文書和申請(qǐng)書，構(gòu)成了本編第557條所規(guī)定的作為決定之依據(jù)的案卷?！雹賾?yīng)松年：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年版，第80頁(yè)。具體而言，行政案卷是指一項(xiàng)行政決定作出時(shí)，與其相關(guān)的全部記錄和文件，包括聽證記錄、調(diào)查筆錄等，也包括關(guān)于行政決定本身的文字記錄或文件等。行政案卷排他性原則是指，行政機(jī)關(guān)的行政決定只能以案卷為根據(jù)，不能以案卷之外，當(dāng)事人所未知悉的和未論證的事實(shí)作為根據(jù)。②王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第493頁(yè)。

我國(guó)《行政訴訟法》和《司法解釋》并未采納案卷排他性原則?！缎姓V訟法》第34條和《司法解釋》第28條分別規(guī)定了當(dāng)事人的補(bǔ)證情形，允許被告補(bǔ)證，就意味著被告要么未將案卷內(nèi)的全部材料移交法院，要么重新取證將案卷以外的材料補(bǔ)充提交給了法院，不管是什么情況，都與案卷排他性原則相悖。《證據(jù)規(guī)定》關(guān)于補(bǔ)證的規(guī)定也展示其排斥案卷排他性原則。而《修正案（草案）》在證據(jù)規(guī)則領(lǐng)域，并未創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則，修改的內(nèi)容主要是吸納了《證據(jù)規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于被告補(bǔ)證，規(guī)定了兩種情形，一是被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的。

在行政訴訟中適用案卷排他性原則，既可以督促行政機(jī)關(guān)依法行政，也有助于法院高效進(jìn)行司法審查。為了促進(jìn)行政程序的合法性與正當(dāng)性，保護(hù)原告的合法程序權(quán)利，我國(guó)也宜采納案卷排他性原則。具體而言，可以采取如下三個(gè)步驟：

1.行政行為貫徹正當(dāng)法律程序原則。因此，我國(guó)首先應(yīng)當(dāng)在行政程序立法中貫徹正當(dāng)法律程序原則，賦予當(dāng)事人進(jìn)行陳述和申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，并通過行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，使得當(dāng)事人知曉整個(gè)行政決定的過程、根據(jù)和理由。只有行政行為貫徹正當(dāng)法律程序，反映行政程序流程和實(shí)體認(rèn)定的各類材料即案卷才有資格成為作出行政決定的唯一依據(jù)。

2.落實(shí)被告提交全部證據(jù)即行政案卷的制度。在當(dāng)前的審判實(shí)踐中，被告往往只是將主要證據(jù)提交法院，規(guī)范性依據(jù)也以庭審陳述為主，法院無(wú)從判斷被告是否刪除了部分證據(jù)或者事后添加了證據(jù)。因此，落實(shí)行政案卷移交制度，是行政案卷排他性原則在行政訴訟中的延續(xù)。對(duì)于被告只提交復(fù)印證據(jù)，未提交整本案卷的行為，在行政訴訟中應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的懲戒制度，如視為被告未在法定期限內(nèi)提交全部證據(jù)而承擔(dān)敗訴責(zé)任，或其他可行的約束和懲戒制度。

3.在行政訴訟中貫徹案卷排他性原則。如果能夠?qū)崿F(xiàn)前兩個(gè)步驟，那么，行政訴訟貫徹案卷排他性原則的障礙將迎刃而解。原告提出其在行政程序中未曾提出的反駁理由或證據(jù)的，經(jīng)查實(shí)被告在行政程序中未給予原告此類反駁和申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利的，則被訴具體行政行為因違反正當(dāng)法律程序而違法；如果被告在行政程序中給予了原告反駁和申辯的權(quán)利，則對(duì)于原告在行政訴訟中提出的反駁理由或證據(jù)可以不予采納。如此，允許被告補(bǔ)證的規(guī)定可以在現(xiàn)行行政訴訟制度中予以取消，行政案卷將以其唯一性、封閉性、客觀性和整體性等特點(diǎn)，③孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第2期。幫助法院高效審理行政爭(zhēng)議，同時(shí)有助于原告籍程序法治之完善推動(dòng)實(shí)體權(quán)益保護(hù)之實(shí)現(xiàn)。

（四）關(guān)注行政賠償訴訟，促進(jìn)行民賠償標(biāo)準(zhǔn)之統(tǒng)一

《修正案（草案）》刪除了原第9章“侵權(quán)賠償責(zé)任”，理由是很明顯的，1989年《行政訴訟法》頒布時(shí)，我國(guó)尚未制定《國(guó)家賠償法》，故行政賠償制度先由《行政訴訟法》加以規(guī)定。但1994年我國(guó)頒布了《國(guó)家賠償法》，且該法經(jīng)過了2010年、2012年兩次修改，因此行政賠償?shù)膶?shí)體制度，可以完全遵循《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，而無(wú)需再由《行政訴訟法》加以規(guī)制。

但是，《修正案（草案）》忽略的一個(gè)重要問題是，行政賠償訴訟是行政訴訟的特殊種類，在行政賠償訴訟中，應(yīng)當(dāng)尤為重視對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)。因?yàn)樾姓r償訴訟審查的內(nèi)容，已經(jīng)越過對(duì)行政行為合法性的審查內(nèi)容，專注的是損害后果的計(jì)算與彌補(bǔ)。在附帶提起的行政賠償訴訟中，行政行為是否違法由主訴加以解決；單獨(dú)提起的行政賠償之訴，則需以行政行為被確認(rèn)違法為起訴前提。由于監(jiān)督行政的目的已經(jīng)在對(duì)行政行為進(jìn)行審查的行政復(fù)議或行政訴訟階段完成，行政賠償訴訟的目的只能是救濟(jì)權(quán)利。但我國(guó)當(dāng)前對(duì)行政賠償訴訟原告權(quán)益的保護(hù)十分欠缺，最突出地表現(xiàn)在行政賠償原告獲得的賠償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事侵權(quán)賠償之標(biāo)準(zhǔn)。

行民賠償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一已是多數(shù)國(guó)家和地區(qū)行政賠償法律制度的通行做法，在行民賠償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一能夠得到實(shí)現(xiàn)的情形下，《修正案（草案）》對(duì)于行政賠償訴訟原告權(quán)益的保護(hù)，可以在二個(gè)方面作出努力：

1.允許民事審判庭審理單獨(dú)行政賠償案件。由民事審判庭審理單獨(dú)行政賠償爭(zhēng)議的好處在于：首先，可以統(tǒng)一行民侵權(quán)案件的審理要件，有利于行政侵權(quán)受害人獲得與民事侵權(quán)受害人相同的權(quán)利救濟(jì)；其次，對(duì)于當(dāng)事人無(wú)法厘清性質(zhì)的行政賠償或民事賠償爭(zhēng)議，即使進(jìn)入實(shí)體審理認(rèn)定爭(zhēng)議屬于行政賠償法律關(guān)系，也可以由民事審判庭直接審理，不致因?qū)徟薪M織之不同而發(fā)生推諉；再次，在侵權(quán)人既包括行政機(jī)關(guān)又包括私法主體的情形下，可以由當(dāng)事人同時(shí)提出行政賠償請(qǐng)求和民事賠償請(qǐng)求，由民事審判庭判決行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)行為人按照侵權(quán)中的主次作用承擔(dān)按份責(zé)任或連帶責(zé)任。①?gòu)埣t：《行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任之關(guān)系及其處理》，《政法論壇》2009年第2期。

2.對(duì)于附帶提起的行政賠償訴訟，仍然由行政庭進(jìn)行審理。如果當(dāng)事人在行政訴訟中附帶提起行政賠償請(qǐng)求的，為了減輕當(dāng)事人的訟累，可以仍由行政審判庭審理賠償請(qǐng)求，但對(duì)賠償?shù)奶幚硇璐_保與單獨(dú)行政賠償案件實(shí)體法律適用的一致性，即適用與民事侵權(quán)行為統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，行政訴訟的根本目的在于保護(hù)原告合法權(quán)益。《修正案（草案）》對(duì)于加強(qiáng)行政訴訟原告權(quán)益保護(hù)作出了有益的探索，但完善原告權(quán)益保護(hù)，還需采納主觀標(biāo)準(zhǔn)拓寬原告資格，將行為審查模式切換至權(quán)利救濟(jì)功能模式，同時(shí)貫徹案卷排他性原則以規(guī)范證據(jù)規(guī)則，在行政賠償訴訟中，要推動(dòng)相關(guān)行政賠償制度的完善，加強(qiáng)對(duì)行政訴訟原告合法權(quán)益的實(shí)質(zhì)性保護(hù)力度。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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上海市浦東新區(qū)人民法院

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