金善達

（上海市黃浦區(qū)人民檢察院，上海 200003）

法治指數(shù)評估的制度建設(shè)路徑研究
——基于系統(tǒng)論的分析視角

金善達

（上海市黃浦區(qū)人民檢察院，上海 200003）

法治指數(shù)是描繪和測量一國一地法治發(fā)展水平的一個重要標準。將系統(tǒng)論引進法治指數(shù)評估研究是法治指數(shù)評估走向科學化和現(xiàn)代化的必由之路。從系統(tǒng)論的視角來看，法治指數(shù)評估本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國法治指數(shù)評估不僅需要關(guān)注評估對象、評估方法和評估主體等要素本身，更需要關(guān)注不同要素之間、要素與系統(tǒng)之間的關(guān)系乃至系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系。綜合運用系統(tǒng)論的方法來分析和研判法治指數(shù)評估，有利于解釋當前國內(nèi)法治指數(shù)評估面臨的困境并為法治指數(shù)評估的系統(tǒng)化發(fā)展提供有效預(yù)期。

法治指數(shù)評估；系統(tǒng)論；困境；突破

對于法治是否可以被量化的問題，見仁見智。雖然理論界一直對此存在爭議，但一些國際組織和我國的香港、余杭、昆明和成都等地早已開始了積極有效的探索和實踐，并在演化和發(fā)展中形成了自身獨具特色的模式。法治指數(shù)評估雖然收獲了“可量化的正義”、“法治發(fā)展的晴雨表”等美譽，但也被質(zhì)疑造成“法治競賽”、“南橘北枳”、“法治割據(jù)”等不良后果。針對這些問題，本文擬從系統(tǒng)論的范式，在法治成長與社會轉(zhuǎn)型的大背景下重新詮釋與定位法治指數(shù)評估，探討法治指數(shù)評估在系統(tǒng)論語境下良性運作與發(fā)展的可能途徑。

一、法治指數(shù)評估之概念、流變與價值

所謂法治指數(shù)評估，是指由評估主體依據(jù)規(guī)范的評估程序，描繪和測量一個地區(qū)的法治狀態(tài)并為法治發(fā)展提供有效預(yù)期的一系列活動。①我國法治指數(shù)評估按照測評層面不同可以分為兩類：一類是以香港、余杭、昆明和成都等地為代表，對地區(qū)立法、司法、執(zhí)法和守法等進行全方位立體評估；另一類以北京、深圳為代表，這類評估主要聚焦于法治政府建設(shè)。本文所指法治指數(shù)評估僅指前一類。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立科學的法治建設(shè)指標體系”。這表明我國法治指數(shù)評估實踐不僅契合了國家最新的政策導(dǎo)向，而且也標志著其正式獲得了國家制度層面的認可。以下擬就國際和國內(nèi)已有實踐作一梳理：

國際上最具影響力和代表性的莫過于“世界正義工程”（World Justice Project）開發(fā)的“法治指數(shù)”（the Rule of Law Index）。“世界正義工程”由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織在2006年共同發(fā)起，旨在號召政府和非政府組織共同促進法治在世界范圍內(nèi)的早日實現(xiàn)，并在2009年成為一個獨立的非盈利性機構(gòu)，其貢獻在于提出并完善了全球第一個全方位的“法治指數(shù)”評估體系。通過對35個、66個和97個國家的數(shù)據(jù)進行收集并評估，“世界正義工程”目前已發(fā)布了3份世界法治指數(shù)年度報告。因其普適性和評估范圍的廣泛性，世界法治指數(shù)對國際貿(mào)易、國際投資和社會誠信等都產(chǎn)生了深遠的影響。①http://www.americanbarfoundation.org/research/World_Justice_Project0“，世界正義工程”官方網(wǎng)站，2014年6月20日訪問。世界銀行（World Bank）在其“全球治理指數(shù)”（Worldwide Governance Indicators）中亦將法治作為其評價治理的6個維度之一。②http://www.worldbank.org/，“世界銀行”官方網(wǎng)站，2014年6月20日訪問。

香港是國內(nèi)最早開展法治指數(shù)評估試驗的地區(qū)。2005年，在香港社會服務(wù)聯(lián)會的倡導(dǎo)和贊助下，以香港大學法律學院戴耀庭教授為主持人的項目團隊開始了一項旨在建立香港法治指數(shù)的研究。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，香港地區(qū)當年的法治指數(shù)為75分，表明香港的法治狀態(tài)在總體上比較理想。遺憾的是，此項研究沒有繼續(xù)進行下去。浙江省余杭市是內(nèi)地首個嘗試開展法治指數(shù)評估的地區(qū)。2008年6月15日，大陸地區(qū)首個用以量化當?shù)胤ㄖ螤顩r的法治指數(shù)在余杭誕生。③董碧水：《浙江余杭公布“法治指數(shù)”》，《人民日報海外版》2008年9月22日。令人欣慰的是，雖然這塊法治評估的“試驗田”備受爭議，但余杭已經(jīng)堅持連續(xù)六年發(fā)布余杭法治發(fā)展報告，為中國法治評估建設(shè)積累了不少經(jīng)驗和教訓。隨后，昆明、成都等城市紛紛在借鑒余杭經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，如火如荼地開展法治指數(shù)評估。

概括而言，國際組織開展的法治指數(shù)評估與國內(nèi)類似嘗試略有不同，兩者在評估主體、評估對象和評估程序上都呈現(xiàn)出一定的差異性。但法治指數(shù)評估在呈現(xiàn)多重面向價值這一點上，是不容置喙的。

其一，動態(tài)衡量當?shù)胤ㄖ螤顟B(tài)。法治指數(shù)的出臺，可以使民眾從宏觀上對區(qū)域法治狀態(tài)有所把握。例如在國際層面，跨國投資和貸款的決策者們在選擇資本輸出國和國際合作對象時，越來越將投資環(huán)境的法治發(fā)展水平作為其考量的一個重要因素。世界銀行出臺“全球治理指數(shù)（WGI）”亦是基于跨國投資與合作的需要。因而良好的法治發(fā)展水平已經(jīng)成為吸引外國直接投資的重要因素。此外，一些國際援助機構(gòu)為使援助能被更好地利用和使援助更為有效，或者為了確定援助的方向和領(lǐng)域，也會對受援國的治理狀況進行評估。④周紅云：《國際治理評估指標體系研究述評》，《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第6期。

其二，為改善區(qū)域法治提供參考。對法治后發(fā)國家而言，“建構(gòu)型法治的推進更需要一個客觀和量化的分析評價標準來衡量法治發(fā)展的水平，校準法治建設(shè)的局部目標定位?！雹蒎X弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應(yīng)用》，《中國社會科學》2012年第4期。建設(shè)法治指數(shù)的目的不僅在于評估地區(qū)法治發(fā)展水平，更在于為改善區(qū)域法治提供意見和方向。受“木桶原理”影響，一個地區(qū)的總體法治水平往往取決于法治建設(shè)最薄弱的環(huán)節(jié)，通過進行橫向與縱向指標的具體數(shù)值比較，可以為各個部門指明清晰可辨的目標。法治指數(shù)一旦獲取權(quán)威性和正當性，那么必將給得分較低的地區(qū)造成較大的輿論壓力，進而推動變革的實現(xiàn)。

其三，量化研究方法為法學研究提供新思路。傳統(tǒng)法學研究注重理論研究和表述，注重定性研究。這幾年實證研究不斷興起，定量研究也開始嶄露頭角。由于結(jié)合了量化方法來重新審視傳統(tǒng)法學問題，法治指數(shù)對于法治研究的意義不僅在于拓寬了傳統(tǒng)法學的研究疆域，其更深刻的意義在于為法學研究帶來一種全新的研究方法。誠如實驗的方法被引入哲學之前，“傳統(tǒng)哲學主要的研究方法是思辨性的，邏輯研究與直覺經(jīng)驗是研究哲學的主要論證來源，其局限性是缺乏事實性的證據(jù)支持?！雹僦懿龢罚骸墩軐W實驗：一種影響當代哲學走向的新方法》，《中國社會科學》2012年第10期。定量分析方法在法學研究領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，必將迫使法學家們改造傳統(tǒng)的法學理論以及概念思辨方式，減低傳統(tǒng)法學對于邏輯思辨或者直覺知識的依賴，強調(diào)研究過程和研究結(jié)論的客觀事實性依據(jù)。

二、系統(tǒng)論在法治指數(shù)評估中的深度闡釋

系統(tǒng)論主張把研究對象看作一個系統(tǒng)，通過分析系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)與環(huán)境之間的互動、溝通，特別是對系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能問題的分析，來對系統(tǒng)的存續(xù)和完善等問題作出適當?shù)呐袛?。從系統(tǒng)論視角來看，法治指數(shù)評估本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

（一）系統(tǒng)之要素：客體、介體與主體

在嘗試用系統(tǒng)論方法研究法治指數(shù)評估之前，必須對系統(tǒng)內(nèi)部各要素的內(nèi)涵和外延有一個充分的把握。一般來看，系統(tǒng)要素包括客體、介體和主體，分別對應(yīng)法治指數(shù)評估中的評估對象、評估程序和評估主體。根據(jù)要素性質(zhì)及操作需要，又可以將一級要素細分為二級要素，如將評估對象——法治，分為形式法治與實質(zhì)法治這兩個二級要素。三大要素之間相互吸引、相互制約、相互影響，構(gòu)成一個完整的自成系統(tǒng)的法治指數(shù)評估體系。從邏輯上看，任何人具體設(shè)計法治指數(shù)的前提是對法治的內(nèi)涵和外延有確切的把握。法治概念本身具有不確定性，以致于《牛津法律大辭典》對“法治”作出了這樣的解釋，“最為重要的概念，至今尚未有確定的內(nèi)容，也不易作出界定?！雹赱英]戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，法律出版社2003年版，第990頁。從亞里士多德的“已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，③[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。到富勒的“法律的內(nèi)在道德即法治的八個準則”，④[美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第55～97頁。再到拉茲的“法治模式的合法性構(gòu)成要素”，⑤[英]約瑟夫·拉茲：《法律的權(quán)威》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第186頁。最后到羅爾斯的“形式正義的法治模式要求”，⑥[美]約翰·羅爾斯：《正義論》， 何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1988年版，第60～61頁。法治概念的內(nèi)涵和外延本身正在不斷深化和發(fā)展。法治即可以被表述為一種狀態(tài)，也可以表示一種概念。僅僅作為概念的“法治”就已經(jīng)導(dǎo)致“萊布尼茨的法律數(shù)學化理想被冷落為一種不切實際的門外漢創(chuàng)意?！雹哧惲至郑骸斗ㄖ沃笖?shù)中的認真與戲謔》，《浙江社會科學》2013年第6期。如果法治指數(shù)評估無法對評估對象“法治”作出一個準確的界定，那么這樣的實踐或研究最后只能被淪為無本之木。

（二）系統(tǒng)之聯(lián)系：要素與要素、要素與系統(tǒng)

系統(tǒng)論的第二個重點是，著重研究系統(tǒng)與要素、要素與要素之聯(lián)系并從結(jié)構(gòu)和功能上揭示其規(guī)律。正因如此，系統(tǒng)論的產(chǎn)生標志著科學研究從以實物為中心的范式轉(zhuǎn)向以關(guān)系為中心的范式，從而為認識和改造世界提供了新思路和新方法。法治指數(shù)評估的邏輯結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為三大要素——主體、客體與介體之間相互吸引、相互制約并與系統(tǒng)本身發(fā)生互動。從評估對象與評估主體的關(guān)系來看，法治與政府、第三方機構(gòu)呈現(xiàn)一種相互吸引、相互制約的復(fù)雜關(guān)系。作為人類文明的構(gòu)成要素之一，“法治”不僅表征著一種理想的社會狀態(tài)，而且因其蘊含美好的價值追求而富有工具價值。在世界銀行的研究報告中，一個國家或地區(qū)的法治水平是國家無形資產(chǎn)的組成部分。⑧世界銀行的一份研究報告表明：法治指數(shù)每提高一個數(shù)字，低收入國家人均財富總值可以增加100多美元，中等收入國家人均財富總值可提高逾400美元，高收入國家人均財富更可提升近3000美元。參見陳林林：《法治指數(shù)中的認真與戲謔》，《浙江社會科學》2013年第6期。聯(lián)合國組織的發(fā)展項目也將法治指數(shù)作為一國政治穩(wěn)定的重要參數(shù)。這就意味著，較高的法治指數(shù)表明一個地區(qū)較強的綜合競爭能力。法治概念本身具有模糊性，或高或低取決于指標的設(shè)計和打分，這可能也是地方政府青睞法治指數(shù)的技術(shù)性緣由。評估主體的積極作為也必定對當?shù)氐姆ㄖ螤顟B(tài)產(chǎn)生影響。當系統(tǒng)內(nèi)部保持綜合平衡時，表明三大要素處于同步協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)，法治指數(shù)評估系統(tǒng)呈現(xiàn)出有序的畫面，體系處于良性系統(tǒng)之中。因此，法治指數(shù)評估的戰(zhàn)略重點應(yīng)從無序到有序，以保持三大要素相互吸引關(guān)系的平衡和同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）系統(tǒng)之環(huán)境：社會轉(zhuǎn)型與法治成長

最后，系統(tǒng)論注重系統(tǒng)與環(huán)境之間的聯(lián)系。系統(tǒng)既受制于大環(huán)境，亦從大環(huán)境中汲取營養(yǎng)并試圖在與環(huán)境的博弈、消解乃至合作中尋求自身更好的發(fā)展。從社會學與法學兩個視角來審視系統(tǒng)所處的社會環(huán)境，或許有助于充分理解法治指數(shù)評估所處的大背景。社會學家習慣于把中國當前的各種社會發(fā)展特征用“轉(zhuǎn)型”來表達，特別是用“轉(zhuǎn)型”來表達中國社會的結(jié)構(gòu)性變動。①社會學家最早用“社會轉(zhuǎn)型”一詞來表達“傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會的一種社會轉(zhuǎn)型與成長過程”的思想。參見蔡明哲：《社會發(fā)展理論——人性與鄉(xiāng)村發(fā)展取向》，臺灣巨流圖書公司1987年版，第89頁。從內(nèi)容上看，社會轉(zhuǎn)型包括“社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、社會主體價值觀念的轉(zhuǎn)型、社會組織的轉(zhuǎn)型、社會成員身份系列的轉(zhuǎn)型、社會生活方式的轉(zhuǎn)型和社會人格的轉(zhuǎn)型。”②付子堂、趙樹坤：《發(fā)展中法治論：當代中國轉(zhuǎn)型期的法律與社會研究》，北京大學出版社2013年版，第2～3頁?！吧鐣Y(jié)構(gòu)的不平衡性、社會矛盾的尖銳性和社會制度的創(chuàng)新性”，導(dǎo)致公共權(quán)力機構(gòu)一方面通過傳統(tǒng)公共政策范式去維系原有社會格局，另一方面又急欲尋找新的范式，以彌合新出現(xiàn)的裂縫和應(yīng)對非對稱的社會狀況。③賀善侃：《當代中國轉(zhuǎn)型期社會形態(tài)研究》，學林出版社2003年版，第41～51頁。從法學視角來看，我國當前正處于法治現(xiàn)代化的前夜——法治成長期。法治成長期的社會與法治成熟期有諸多不同，只有全面研究法治成長期應(yīng)有的特征，才能合理確定法治成長的步伐與節(jié)奏，使法治決策更加合乎理性。④從古希臘羅馬時期到12世紀，人們普遍用成人的標準來看待兒童，把兒童看成是“縮小了的成人”，認為兒童期不過是成人的準備，不必在意其成長過程的性質(zhì)和意義。參見蔣立山：《中國法治指數(shù)設(shè)計的理論問題》，《法學家》2014年第1期。這就要求我們充分考慮法治成長時期的特殊性，在指標的設(shè)計上關(guān)注一些法治發(fā)展與社會發(fā)展相關(guān)性的內(nèi)容，設(shè)計具有復(fù)合目標的法治指數(shù)方案。誠如“如果不了解城鎮(zhèn)化水平的法學意義，不了解英美國家在其城鎮(zhèn)化歷史階段的法律表現(xiàn)，而是簡單用當代英美的法治標準來評價中國法治，就會出現(xiàn)解讀標準適用錯誤的問題?！雹萃ⅱ堋?/p>

三、從系統(tǒng)論透視當前國內(nèi)法治指數(shù)評估之異化

（一）作為評估對象的“法治”具有不確定性

學術(shù)和實務(wù)界對“法治”具體包含哪些要素、用什么標準區(qū)分這些要素以及如何確定這些復(fù)雜要素的權(quán)重比值均存在分歧，這就導(dǎo)致國內(nèi)法治指數(shù)評估在評估對象上出現(xiàn)的問題相對比較集中。

第一，指標設(shè)置上特殊化和區(qū)域化的做法忽視了對人類普適性文明與價值的尊重。我國香港地區(qū)主要通過羅列和歸納著作中關(guān)于法治所必不可少的7個方面來確定評估指標。⑥在香港，以下7項要素被認為是實踐法治所不可或缺的：法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權(quán)力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公義人人可及和程序公義。參見戴耀庭：《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評論》2007年第6期。余杭的9項群眾滿意度評價指標則直接來自當?shù)貐^(qū)委文件《中共杭州市余杭區(qū)委關(guān)于建設(shè)“法治余杭”的意見》。①社會學家最早用“社會轉(zhuǎn)型”一詞來表達“傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會的一種社會轉(zhuǎn)型與成長過程”的思想。參見蔡明哲：《社會發(fā)展理論——人性與鄉(xiāng)村發(fā)展取向》，臺灣巨流圖書公司1987年版，第89頁。因而，有的法治指標主要圍繞立法、執(zhí)法和司法審判，如香港、余杭兩地的實踐；有的偏重于民主政治、市場經(jīng)濟等，如成都的8項法治指標中有4項是有關(guān)政治、經(jīng)濟的，占到總數(shù)的一半。②成都法治評估的評估指標包括：法制宣傳教育、地方立法、法治政府建設(shè)、依法治理、司法公正、經(jīng)濟法治秩序建設(shè)、法律服務(wù)市場秩序建設(shè)、法律監(jiān)督八個方面。參見孫曙生：《法治城市建設(shè)之模式、特征與評析——以余杭、昆明、重慶、宿遷為對象的考察》，《國家行政學院學報》2009年第6期。而僅適用于本區(qū)域的法治指標由于無法進行橫向比較與分析，因而其宣示意義遠遠大于其實質(zhì)意義，這類模式在本質(zhì)上很難助益于中國的法治發(fā)展。③實際上，除了香港特別行政區(qū)，我國其他地區(qū)的法治發(fā)展程度還遠沒有達到可以獨立于政治、經(jīng)濟發(fā)展程度，因而大多數(shù)地區(qū)在法治指標的選擇上都考慮了這些要素，甚至占據(jù)較大的比重。

第二，指標權(quán)重分配不合理問題也比較突出。對于如何確定指標權(quán)重的問題上，無論是國際社會還是國內(nèi)專家，都無法達成統(tǒng)一的意見。香港“為要檢視這些條件是否真正適當?shù)姆ㄖ沃笜?，本研究有一機制來為每項條件的比重作出衡量。”④戴耀庭：《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評論》2007年第6期。在指標的權(quán)重設(shè)置上，香港的民眾調(diào)查分值占絕大部分，專家評分占小部分；余杭將群眾滿意度調(diào)查分值、內(nèi)部評審組與外部評審組、專家評審組所占總比分比重設(shè)置為35%、35%、30%，民眾的調(diào)查分值偏低。畢竟，一個國家或地區(qū)法治程度的高低，不僅僅在于專家的主觀評估和判斷，更在于公眾對法治的一種感知。

第三，指標解讀因認知偏差容易導(dǎo)致民眾認同感下降。因為同樣的數(shù)據(jù)可能產(chǎn)生不同的理解。比如，犯罪偵破率的上升既可反映高程度的法治，因為偵查機關(guān)偵破案件的能力增強了，老百姓的社會安全感得到了提升；數(shù)字上升也可反映法治程度正在不斷下降, 因為違法犯罪行為可能正在不斷增加。這不僅給評估主體尋找問題的源頭并提出針對性對策造成了困難，也因概念本身賦值的不確定性導(dǎo)致民眾對評估結(jié)果的認同感下降。

（二）評估程序無法滿足主體對于準確評價客體的需要

評估程序，是指評估主體按照一定的步驟、程式和方法對評估對象進行測量和估算。當前國內(nèi)在評估程序中出現(xiàn)的問題主要集中在數(shù)據(jù)采集方法和計算方法兩方面：

其一，數(shù)據(jù)采集方法不夠科學導(dǎo)致數(shù)據(jù)片面和失真。影響法治指標分數(shù)高低的因素主要有兩個：一個是人們頭腦中的法治預(yù)期；另一個是客觀實際的法治狀態(tài)水平。法治指標因而有主客觀之區(qū)分。采集既有國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)是國內(nèi)法治指數(shù)評估獲取客觀數(shù)據(jù)的主要方式。這類數(shù)據(jù)往往來自評估單位或國家統(tǒng)計機關(guān)提供的工作報告，數(shù)據(jù)來源的獨立性不足，數(shù)據(jù)的真實性和可靠性都有待商榷。專家意見和調(diào)查問卷則是國內(nèi)法治指數(shù)評估獲取主觀數(shù)據(jù)的主要方式。以余杭為例，專家在參考部門數(shù)據(jù)、民意調(diào)查結(jié)果、內(nèi)部組打分等資料的基礎(chǔ)上，對區(qū)域法治水平作出評估。這種方法的弊端在于專家不僅缺乏實證調(diào)研，且其作出判斷的依據(jù)僅限于官方提供的材料，專家的主觀判斷是否受到政府干擾也是不得而知。調(diào)查問卷可以直觀地反映公眾對法治的感受，是較為科學的數(shù)據(jù)采集方式。但問卷調(diào)查一般都難以避免“觀察者效應(yīng)”之影響，被研究對象可能會有意或無意地隱匿真實想法。⑤所謂“觀察者效應(yīng)”，指的是被觀察的現(xiàn)象會因為觀察行為而受到一定程度或者很大程度的影響。此外，除了香港地區(qū)設(shè)置“比較組”以確保數(shù)據(jù)的客觀性和真實性以外，余杭、昆明和成都等地區(qū)普遍缺少相應(yīng)的數(shù)據(jù)糾錯機制。⑥特別需要指出的是，為了保證受訪者所做評估的準確性，香港特別設(shè)立了由3位法律教授、2位法律學生、4位來自香港與法律有關(guān)的非政府組織代表以及2位法律版記者組成的比較組，其工作在于就同一套材料跟評審者作同樣的評估。如果評審者和比較組別的評估結(jié)果有所出入，研究小組就要尋求解釋。參見戴耀庭：《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評論》2007年第6期。

其二，法治指數(shù)的計算方法不統(tǒng)一導(dǎo)致法治指數(shù)比較效用被虛置。雖然我國香港、余杭和昆明等地均采用“德爾菲法”來測算當?shù)胤ㄖ沃笖?shù)，但在評分比重設(shè)置上則五花八門。香港主要采用定性和定量相結(jié)合的方法來計算法治指數(shù)。前者以普通公眾對于法治感知的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，以法律專業(yè)人士對于法治的評估和判斷為輔；后者包括搜集一系列與法治有關(guān)的可供量化的法律數(shù)據(jù)。余杭法治指數(shù)得分由四部分構(gòu)成。一是占35%比重的群眾滿意度；二是占17.5%比重的內(nèi)部組評估，由余杭黨政機關(guān)的法律工作人員隨機組成內(nèi)部組評審小組；三是占17.5%比重的外部組評估，由知曉、參與或者關(guān)注余杭法律事務(wù)的非政府組織、教育機構(gòu)、新聞媒體、企業(yè)的人員，甚至參與過訴訟的當事人代表組成外部評審小組；四是占30%比重的專家組評估，由權(quán)威法學家在調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果的基礎(chǔ)上打出專家評審組的得分。①錢弘道：《余杭法治指數(shù)的實驗》，《中國司法》2008年第9期。在昆明法治指數(shù)的三個一級指標中，前2個“法治的社會環(huán)境綜合指標”和“法治的制度環(huán)境綜合指標”由內(nèi)部組、社會評估組和專家評估組分別獨立評價，第3個“法治的人文環(huán)境綜合指標”則委托專門調(diào)查機構(gòu)進行測評。②周尚君、彭浩：《可量化的正義：地方法治指數(shù)評估體系研究報告》，《法學評論》2014年第2期。

（三）評估主體中立性的缺失導(dǎo)致法治指數(shù)評估面臨公信力危機

一個地區(qū)法治指數(shù)評估的公信力，不僅取決于相對合理的評估對象和相對科學的評估程序，更取決于由誰來主持評估。我國法治指數(shù)評估有兩類評估主體：一是政府主導(dǎo)或發(fā)起，如余杭、昆明和成都等地；二是第三方機構(gòu)主持，如香港的法治指數(shù)是由香港社會服務(wù)聯(lián)會主持評估的。政府的主導(dǎo)和推動確實有利于大規(guī)模民意調(diào)查的展開，但評估單位的獨立性和評估結(jié)果的客觀性令人質(zhì)疑。因而政府主導(dǎo)下法治指數(shù)評估的弊端是顯而易見的。

從社會背景看，中國的社會轉(zhuǎn)型在一定程度上就是“在內(nèi)部不斷拓展社會自治空間，不斷擴大個體自主的范圍?！雹蹚堉俱懀骸掇D(zhuǎn)型中國的法律體系建構(gòu)》，《中國法學》2009年第2期。在政治國家和市民社會的經(jīng)典二元劃分中，國家權(quán)力不斷向社會組織轉(zhuǎn)移，社會自治的狀態(tài)不斷完滿，這已然成為法治發(fā)達國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然趨勢。政府主導(dǎo)和壟斷法治指數(shù)評估，不僅降低了民間私人組織參與公共事務(wù)治理的積極性和主動性，而且也依舊無法打破政府對公共管理的權(quán)力壟斷狀態(tài)，與社會歷史趨勢相背離。

從社會效果看，不少民眾對地方政府主導(dǎo)的法治指數(shù)評估持懷疑態(tài)度，因為政府不能“既當裁判員，又當運動員”。一些地方政府在指標設(shè)置和評估方法選擇上作有意選擇和調(diào)整的做法，也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)的真實性和客觀性下降的問題。由于違背正當程序原則，即使政府在事實上主導(dǎo)了一次相對客觀的評估，也不為一般民眾所信賴。余杭、昆明和成都等地面臨的法治指數(shù)公信力危機，根源即在于此。類似做法在一定程度上滿足了民眾對于自上而下快速實現(xiàn)法治化的期待，但政府主導(dǎo)下的法治指數(shù)很可能戕害中國法治的未來發(fā)展。

（四）法治指數(shù)評估面臨社會轉(zhuǎn)型與法治成長的雙重環(huán)境考驗

國內(nèi)開展法治指數(shù)評估的內(nèi)在思維是建構(gòu)主義的邏輯，試圖借助國家公權(quán)力力量來充分發(fā)揮法治指數(shù)的工具價值，測評法治實踐相對于法治理念的符合或?qū)崿F(xiàn)程度。這種“法治理想主義”的法治指數(shù)設(shè)計方案凸顯了國內(nèi)各界渴望法治的急迫心理，但在某種程度上卻看不到法治成長的性質(zhì)和特殊意義，忽視了法治的背景因素和成長環(huán)境的考量，特別是不同社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展水平對法治的制約。④與“法治理想主義”相對應(yīng)的是“法治現(xiàn)實主義”，“一種以經(jīng)驗（實證）研究為基本方法、從事實和具體問題出發(fā)、以解決問題為目標的現(xiàn)實主義學研究方法和立場”。參見范愉：《新法律現(xiàn)實主義的勃興與當代中國法學反思》，《中國法學》2006年第4期。

一方面，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深度變遷，利益格局不斷分化重組，法治的內(nèi)涵與外延也不斷發(fā)生發(fā)展。據(jù)一些學者研究，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的“矛盾上升期”。①錢弘道：《余杭法治指數(shù)的實驗》，《中國司法》2008年第9期。“社會轉(zhuǎn)型是一個價值更替、秩序重構(gòu)和文明再生的過程?！雹谥苌芯?、彭浩：《可量化的正義：地方法治指數(shù)評估體系研究報告》，《法學評論》2014年第2期。舉一例子，“地方試錯”雖然因改革的有效性獲得了實質(zhì)上的正當性，但卻不得不以突破現(xiàn)有的規(guī)則體系為代價。③張志銘：《轉(zhuǎn)型中國的法律體系建構(gòu)》，《中國法學》2009年第2期。當“正當性”遭遇“合法性”危機時，如何通過法治指數(shù)評價這種沖突？法律的穩(wěn)定性和社會的變遷存在一定的張力，法治本身存在不可克服的局限性，轉(zhuǎn)型期法律的滯后性表現(xiàn)得尤為突出，如何對其加以把握是我們在法治指數(shù)評估中不得不面對的一個難題。

另一方面，中國正處于社會主義法治的成長期。自古以來，中國社會不僅缺少法治的思想與觀念等精神要素，而且缺乏現(xiàn)代法治的制度架構(gòu)與實踐經(jīng)驗。法治指數(shù)是發(fā)軔于西方法治發(fā)達國家的舶來品，其能否直接適用于法治成長期的中國必須經(jīng)過嚴密的論證和不斷的“地方試錯”。④舉例來說，法治指標來源于法治發(fā)達和成熟國家的實踐，這些指標幾乎每一個都需要大量的財力支持，只有發(fā)達國家才更有條件和能力來實現(xiàn)更高的得分，我國法治化與西方成熟法治發(fā)達國家相比，至少是一個發(fā)展階段的差距。況且，法治現(xiàn)代化的核心是法治精神的現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，這不僅需要遵循漸進主義法治的思路，而且更需要體現(xiàn)民間的自發(fā)性和多元性。正因如此，中國法治指標的設(shè)計一定要符合當前中國法治發(fā)展的實際水平。

四、路在何方？法治指數(shù)評估價值之回歸

面對如火如荼的法治指數(shù)評估新形勢，國家應(yīng)當更新觀念，從系統(tǒng)論視角出發(fā)探索克服其局限性的有效方式，并輔之以相應(yīng)的配套保障機制。

（一）在觀念上理性審視法治指數(shù)評估

法治指數(shù)評估雖然逐步成為中國法治實踐和法學研究中的熱點，但在我國依然是一個新鮮事物。作為一種新型的量化研究方法，法治指數(shù)評估是一把雙刃劍，把握得當可以推進公平正義，把握不當則可能助推“法治競賽”。因此，既要發(fā)揮法治指數(shù)的正面導(dǎo)向功能，也要保持法治指數(shù)的限度，防止在實踐中或理論上出現(xiàn)“法治指數(shù)萬能論”的僭越。美國學者曾撰文從12個方面指出量化指數(shù)研究方法的局限性，這不得不引起我們的警惕。⑤克利福德·科布和克雷格·里克斯福德指出社會指標或者指數(shù)存在的12個方面的局限性：1.有了一個數(shù)據(jù)，并不一定意味著有了一個好的指標。2.有效的指標需要一個清晰的概念基礎(chǔ)。3.不存在不受價值影響的指標。4.無所不包也許是有效性的敵人。5.指標的象征性價值也許蓋過它的字面價值。6.別把指標和現(xiàn)實相混淆。7.民主的指標程序需要更好的公眾參與過程。8.測量并不必然產(chǎn)生合適的行動。9.好的信息也許會導(dǎo)致好的決策并有助于達成好的結(jié)果，但也不那么容易。10.挑戰(zhàn)關(guān)于什么引發(fā)了問題的智慧往往是解決問題的第一步。11.要采取行動，就要關(guān)注揭示原因的指標，而不是揭示癥狀的指標。12.如果你控制了資源，你就更有可能從指標走向結(jié)果。參見[美]克利福德·科布、克雷格·里克斯福德：《社會指標的歷史教訓》，賓建成編譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第5期。從國內(nèi)看，當前法治指數(shù)評估大多為政府主導(dǎo)型，目的性和針對性較強，因而更具有工具主義色彩，實在讓人喜憂參半。單純依賴政府作用推動法治發(fā)展的構(gòu)想，并不是一個成熟的法治社會的應(yīng)有之義?！耙环矫妫瑢ψ饔枚ㄎ坏钠畋厝粚Ψㄖ卧u估體系的設(shè)計產(chǎn)生影響；另一方面，因為同樣的原因而可能導(dǎo)致應(yīng)承擔該作用的解決機制延遲或未能出臺。”⑥周尚君、彭浩：《可量化的正義：地方法治指數(shù)評估體系研究報告》，《法學評論》2014年第2期。又如五花八門的法治指數(shù)評估體系雖然有助于豐富對法治內(nèi)涵的理解，但也容易造成一些學者一廂情愿的閉門造車，或者成為政府既定行為合法化的工具。雖然大多數(shù)人都承認法治指數(shù)評估對于我國早日實現(xiàn)法治國家夢想的重要意義，但只有理性而客觀地認識法治指數(shù)評估的積極作用和負面效應(yīng)，才能使其成為法治建設(shè)的有效助力之一。

（二）合理界定評估對象“法治”的范圍

法治指標作為被評估的要素，直接關(guān)系到法治指數(shù)評估過程的科學性和結(jié)果的客觀性?！叭魏螄业闹卫矶加泄餐囊?guī)律，也有共同追求的目標，如民主、自由、穩(wěn)定、公正、高效等，中國的治理指標也應(yīng)當反映這些人類共同的規(guī)律和價值?！雹儆峥善剑骸吨袊卫碓u估框架》，《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第6期。建立統(tǒng)一的法治指標已成為一種國際趨勢。第一，法治指標的設(shè)置應(yīng)遵循普適性、科學性和現(xiàn)實性原則。普適性要求法治指標應(yīng)當堅持達到法治所必須的最低限度的要求，而不是一味反對某項政治、經(jīng)濟或者文化要素不能成為法治指標。科學性要求法治指標的設(shè)計應(yīng)當系統(tǒng)化和有序化，如減少政治性指標和欠缺可操作性的指標，增加有限政府和遏制腐敗等指標。②有限政府被認為是法治國家的公認指標，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》亦將簡政放權(quán)作為此次改革的重點之一。將反對腐敗、建設(shè)廉潔政治作為限制權(quán)力的重點之一，是國內(nèi)外的共同選擇?！耙^續(xù)全面加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！绷暯剑骸陡涌茖W有效地防治腐敗，堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入》，《人民日報》2013年1月23日?，F(xiàn)實性要求法治指標的設(shè)計不僅應(yīng)該關(guān)注“紙面上的法”，更應(yīng)該關(guān)注“實踐中的法”，即法律在實踐中被執(zhí)行的情況和各個地區(qū)享有基本權(quán)利的實際水平。第二，在指標權(quán)重的設(shè)置上，可使用層次分析法來確定指數(shù)體系中的指標權(quán)重。③運用層次分析法的具體步驟是：首先建立層次結(jié)構(gòu)模型；然后從該模型的第2層開始，對從屬于（或影響及）上一層每個因素的同一層諸因素，用成對比較法和1-9的比較尺度構(gòu)造成對比較陣，直到最下層。接著對于每一成對比較陣計算最大特征根及對應(yīng)的特征向量，利用一致性指標，隨機一致性指標和一致性比率做一致性檢驗，若檢驗通過，特征向量（歸一化后）即為權(quán)向量；若不通過，則需重新構(gòu)造成對比較陣。參見姜啟源等編：《數(shù)學模型》，高等教育出版社2003年版，第231頁。在一個多層次、多指標的復(fù)合體系中，各層次、各指標的相對重要性各不相同，難以科學確定，常用的經(jīng)驗估值法、專家確定法等方法難以奏效。④彭國甫等:《應(yīng)用層次分析法確定政府績效評估指標權(quán)重研究》，《中國軟科學》2004年第6期。這就需要采用層次分析法來克服這些問題。層次分析法需要運用矩陣才能夠得出結(jié)果，因而相對于香港、余杭的方法復(fù)雜一些，但其進入矩陣的數(shù)據(jù)不存在是否計算平均值的問題。

（三）科學設(shè)置和運用法治指數(shù)評估程序

法治指數(shù)評估程序的改革應(yīng)將注意力置于數(shù)據(jù)采集方法和計算方法這兩方面。一方面，改進數(shù)據(jù)采集方法。其實，實務(wù)專家和法學專家早已意識到法治評估中的數(shù)據(jù)失實問題，并采取或建議采取相關(guān)應(yīng)對措施。為減少數(shù)據(jù)誤差，“世界正義工程”也采取了提高數(shù)據(jù)精準度的措施。⑤“世界正義工程”在降低數(shù)據(jù)測量誤差方面的改進也值得一提，其與歐洲委員會計量經(jīng)濟學與應(yīng)用統(tǒng)計學聯(lián)合研究中心(the Econometrics and Applied Statistics Unit of the European Commission’s Joint Research Centre)進行合作，對指數(shù)進行敏感性分析，并為法治指數(shù)評估體系中的數(shù)值進行了置信區(qū)間計算。參見Agrast M. Botero，J. Ponce，A.: WJP Rule of Law Index 2011, Washington，D. C., The World Justice Pro 16.筆者認為，應(yīng)當在主觀數(shù)據(jù)與客觀數(shù)據(jù)之間建立一種相互比對和驗證的關(guān)系。主觀指標和客觀指標應(yīng)當平均賦值，當兩者的測評結(jié)果比較相似時，說明兩者的數(shù)據(jù)都是相對可信的；當數(shù)據(jù)的結(jié)果相差較大時，需要進一步調(diào)查和分析原因。在分析原因時，我們還應(yīng)該考慮主觀指標和客觀指標的特殊性。例如在主觀指標中，發(fā)展中國家的知識分子和民眾容易形成較高的法治預(yù)期，也由于法治預(yù)期較高而產(chǎn)生挫折感，法治挫折感一旦形成，就會構(gòu)成一種預(yù)期，長期影響人們對法治的長期評價。另一方面，層次分析法在技術(shù)上也可以與香港加權(quán)平均的處理方法相結(jié)合。首先，層次分析法運用范圍基本限于指標權(quán)重的計算，而不包括對指標得分數(shù)值的處理——指標得分數(shù)值仍采用求平均值的方法。其次，權(quán)重計算時，可先將多套數(shù)值求得一套平均值，然后將此套平均值進行層次分析，得出權(quán)重。最后，再和對應(yīng)指標得分數(shù)值相乘，得出最終數(shù)值。

（四）選擇相對客觀中立的評估主體

在政府作為法治指數(shù)評估主體備受詬病的背景下，一些學者提出了由第三方機構(gòu)特別是學校、科研單位主持評估的改革建議。事實上，我國內(nèi)地學校、科研單位的行政化傾向比較嚴重，其經(jīng)費、人事上均受制于上級教育部門。盲目仿照香港地區(qū)的做法只能讓內(nèi)地再次踏進“法律移植陷阱”。筆者認為，將人大作為法治指數(shù)評估主體比較適宜。第一，在我國當前的政治體制和權(quán)力架構(gòu)中，人大是國家權(quán)力機關(guān)，人民代表大會是由人民選出的代表組成的，在很大程度上可以代表民意，對當?shù)氐姆ㄖ螤顟B(tài)進行評估亦是其履行監(jiān)督權(quán)的需要。如果由人民代表大會啟動并主導(dǎo)評估，然后發(fā)布具有法律意義的評估結(jié)果，將更具有代表性和公信力。第二，我國的民間組織還遠未如法治發(fā)達國家那般強大，非官方背景的民間組織不僅沒有確定的存在形式，而且也不具備統(tǒng)一的組織部門和有效的發(fā)聲機構(gòu)，在數(shù)據(jù)的獲取能力以及評估的權(quán)威性方面都有待增強。第三，雖然人大是國家的立法機關(guān)，而法治指數(shù)評估必然涉及立法層面的考量，但中國的法治發(fā)展道路只能是自上而下的，中國的法治發(fā)展實際上離不開國家機關(guān)的支持。在不具備擁有最好選擇的條件下，中國法治指數(shù)評估只能擁有次好的選擇，即由當?shù)厝舜髞碇鞒址ㄖ沃笖?shù)評估。

（五）建立法治指數(shù)評估的配套保障機制

受自上而下政府主導(dǎo)型法治改革進路的影響，中國的法治指數(shù)評估實際上都是在科層制下完成。雖然科層制盡可能成為“一架由人組成卻毫無人情味的、運轉(zhuǎn)良好的機器，人只是這架機器上一個個性能良好的齒輪?！钡牵鳛樯鐣O(shè)置本身的科層制的行動者卻是一個個鮮活的人。如果沒有配套保障機制，由于人自身的人性弱點，法治指數(shù)評估就會出現(xiàn)偏私乃至歪曲，甚至出現(xiàn)“法治競賽”、“法治大躍進”、“法治割據(jù)”、“法治GDP”攀比等現(xiàn)象。法治指數(shù)評估建設(shè)必須遵循以下3條保障路徑：一是有效性檢驗。法治指數(shù)評估并非一蹴而就，必須由中立機構(gòu)做持續(xù)性的工作，檢驗指標以及評估程序的有效性和科學性，并對相應(yīng)的項目進行改革與推進，以適應(yīng)指數(shù)本身以及發(fā)展地方法治的需要。二是適時推廣與應(yīng)用。由于我國東西部地區(qū)之間差異較大，城市和農(nóng)村發(fā)展不平衡，一旦將法治指標分解為次級要素，可能導(dǎo)致考核效果方面形式重于內(nèi)容等不良后果。但從大方向上，統(tǒng)一法治指標和評估程序是將來的必然選擇。三是監(jiān)督與改進。如果在法治指數(shù)評估中出現(xiàn)了數(shù)據(jù)偽造、弄虛造假等違法違規(guī)行為，應(yīng)當及時查明原因，并對相關(guān)責任人進行處理。一旦發(fā)生侵權(quán)行為，被侵權(quán)人應(yīng)當?shù)玫郊皶r和有效的救濟。

五、結(jié) 語

在系統(tǒng)論看來，法治指數(shù)評估的改進有以下兩個著力點。一是在建設(shè)法治指數(shù)時，一開始就要將評估作為一項系統(tǒng)工程，以保持法治指數(shù)評估系統(tǒng)的綜合平衡。二是當法治指數(shù)評估系統(tǒng)內(nèi)部不協(xié)調(diào)時，比如評估方法不能準確反映法治的真實狀態(tài)，那就需要及時對其予以調(diào)整，乃至重新厘定評估對象的范圍或者更換評估主體。這些措施的實質(zhì)就是保持法治指數(shù)評估系統(tǒng)三大要素的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。這里需要說明的是，在建設(shè)法治指數(shù)時，應(yīng)當充分考慮我國當前法治成長與社會轉(zhuǎn)型的雙重環(huán)境，因為社會環(huán)境本身也是法治指數(shù)評估系統(tǒng)的一個組成部分。

（責任編輯：馬 斌）

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：1674-9502(2014)05-005-09

上海市黃浦區(qū)人民檢察院

：2014-08-18