陳 醒

立法惠民促發(fā)展教育益民利終身

陳 醒

學(xué)術(shù)主持人：趙彥彬教授

主持人按語：2014年5月30日，河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過《河北省終身教育促進(jìn)條例》，并于2014年7月1日起正式施行。由此，河北省成為繼中國大陸福建省、上海市、太原市第四個(gè)啟動(dòng)立法程序制定終身教育地方條例的省市。《河北省終身教育促進(jìn)條例》的制定是河北省終身教育發(fā)展中的一大盛事，不但將終身教育納入法治軌道，而且為終身教育工作指明了法制方向，必將有力地促進(jìn)河北省終身教育的發(fā)展和學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建?！皺M看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”。本期所刊登的幾篇文章，試圖從終身教育益民、規(guī)范終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、關(guān)注弱勢群體等不同的視角，對《河北省終身教育促進(jìn)條例》進(jìn)行解讀，以期更好地貫徹和落實(shí)《河北省終身教育促進(jìn)條例》。

《河北省終身教育促進(jìn)條例》于2014年5月30日正式頒布，該條例的制定以終身教育理念為指導(dǎo)、以相關(guān)政策條文為借鑒、以人的全面發(fā)展為目標(biāo)、以現(xiàn)實(shí)可操作性為基礎(chǔ)、以相應(yīng)保障機(jī)制為后盾，規(guī)范與促進(jìn)了河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展，對于河北省學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建以及終身教育實(shí)踐活動(dòng)的順利開展都將具有十分重要的意義。

河北??；終身教育；促進(jìn)條例

《河北省終身教育促進(jìn)條例》(以下簡稱《條例》)于2014年5月30日由河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過，并于2014年7月1日起正式實(shí)施?！稐l例》是繼《福建省終身教育促進(jìn)條例》、《上海市終身教育促進(jìn)條例》和《太原市終身教育促進(jìn)條例》之后我國大陸第四個(gè)以立法程序制定的主要涉及終身教育的地方性法規(guī)。

《條例》的制定與頒布充分證明了河北省政府對終身教育工作的高度重視。作為河北省第一部關(guān)于終身教育的地方性法規(guī)，《條例》深刻展現(xiàn)了河北省發(fā)展終身教育的思路與著力點(diǎn)，規(guī)范與促進(jìn)了河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展，這對于河北省建設(shè)學(xué)習(xí)型城市，滿足公民的終身學(xué)習(xí)需求，促進(jìn)公民的全面發(fā)展都將具有里程碑式的意義與價(jià)值。

一、以終身教育理念為指導(dǎo)

“教育已經(jīng)不再是‘精英’的特權(quán)，也不能僅僅面向處在‘學(xué)齡’階段的青少年；相反，教育應(yīng)該是普遍的、面向大眾的和終身的”。[1]《條例》秉承終身教育理念，致力于引領(lǐng)河北省終身教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)范化之路，為公民的終身學(xué)習(xí)奠定制度基礎(chǔ)，進(jìn)而促進(jìn)河北省學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)。

終身教育理念古已有之，從孔子的教育思想中便可略見一斑?，F(xiàn)代意義上終身教育理念的形成，始于1965年保羅·朗格朗(Parl Lengrand)在聯(lián)合國教科文組織第三屆成人教育委員會(huì)上提出的“終身教育”提案。他認(rèn)為，“接受教育應(yīng)該被看作是一個(gè)持續(xù)的過程并需貫穿人的一生”，因此“一個(gè)人從出生到死亡，其隨時(shí)都應(yīng)該有機(jī)會(huì)接受所需要的不同形式與階段的教育”。[2]之后，終身教育的理念受到進(jìn)一步的深化與拓展?！秾W(xué)會(huì)生存——教育世界的今天和明天》一書認(rèn)為終身教育“包括教育的一切方面，包括其中的每一件事情”，它“并不是一個(gè)教育體系，而是建立一個(gè)體系的全面組織所根據(jù)的原則，這個(gè)原則又是貫穿在這個(gè)體系的每一個(gè)部分的發(fā)展過程之中的”。[3]概括來講，“終身教育就是作為‘公民權(quán)利’的終身教育，作為‘資源整合’的終身教育，作為創(chuàng)建‘學(xué)習(xí)型社會(huì)’基礎(chǔ)的終身教育”。[4]這三點(diǎn)不僅是終身教育理念的基本構(gòu)成要素，也應(yīng)該成為終身教育立法的基本內(nèi)容和所要遵循的基本原則。

《條例》順應(yīng)了國際社會(huì)推進(jìn)終身教育的潮流，將終身教育的理念貫穿其中，極具科學(xué)性與前瞻性?！稐l例》的第一條就開宗明義地提出“健全終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，滿足公民終身學(xué)習(xí)需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展”的目標(biāo)；細(xì)化各級(jí)各類部門的職責(zé)分工，保障終身教育工作的有效開展；大力鼓勵(lì)公民積極參與終身教育活動(dòng)，樹立終身學(xué)習(xí)理念，提高終身學(xué)習(xí)能力，養(yǎng)成終身學(xué)習(xí)習(xí)慣?！稐l例》以終身教育理念為指導(dǎo)，將發(fā)展終身教育體系、擴(kuò)大面向全民的終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)作為戰(zhàn)略性目標(biāo)與工作重點(diǎn)，為河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展以及公民“活到老，學(xué)到老”意愿的實(shí)現(xiàn)奠定了重要的基礎(chǔ)。

二、以相關(guān)政策法規(guī)為借鑒

隨著終身教育理念的不斷深入，國家頒布的政策法規(guī)逐漸涉及終身教育領(lǐng)域，福建省、上海市、太原市等地相繼出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)終身教育發(fā)展的地方性法規(guī)，這為河北省終身教育政策法規(guī)的制定與頒布提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。正是在吸收相關(guān)政策法規(guī)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北省的實(shí)際情況，形成了更為嚴(yán)密而又具有鮮明地方特色的終身教育促進(jìn)法規(guī)——《條例》。

《條例》目的與宗旨的確定主要以《教育法》為立法依據(jù)，即“國家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的成人教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)教育和終身教育”。[5]同時(shí)，參照《立法法》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》與《教師法》等法律，也借鑒了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中的精神內(nèi)涵，“到2020年，努力形成人人皆學(xué)、處處可學(xué)、時(shí)時(shí)能學(xué)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”，“構(gòu)建靈活開放的終身教育體系”。[6]此外，依據(jù)“十六大”提出的“形成學(xué)習(xí)型社會(huì)”，“十七大”提出的“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”，“十八大”提出的“積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系”等要求加以制定與完善?！稐l例》充分借鑒吸收了國家大政方針的精神內(nèi)涵，保障與維護(hù)了公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)利。

《條例》在制定過程中對福建省、上海市、太原市等地的地方性法規(guī)都有所借鑒。如參考《上海市終身教育促進(jìn)條例》的第三條“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與、資源共享、促進(jìn)學(xué)習(xí)的方針”，提出終身教育工作應(yīng)“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源共享”的原則；借鑒《太原市終身教育促進(jìn)條例》的分類方式，將《條例》劃分為總則、組織實(shí)施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則六部分，邏輯清晰，層次分明，結(jié)構(gòu)完整。在相關(guān)地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，《條例》在第七條中規(guī)定“每年教師節(jié)所在周為終身教育活動(dòng)周”，首次作出終身教育活動(dòng)周這一法定日期的規(guī)定將更有助于終身教育實(shí)踐活動(dòng)的深入開展與推廣。 除此之外，《條例》也是《河北省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中提出的“構(gòu)建靈活開放的終身教育體系，搭建終身學(xué)習(xí)‘立交橋’”的深化發(fā)展與完善。

三、以人的全面發(fā)展為目標(biāo)

“把一個(gè)人在體力、智力、情緒、倫理各方面的因素綜合起來，使他成為一個(gè)完善的人，這就是對教育基本目的的一個(gè)廣義的界說”。[7]終身教育的目的就在于培養(yǎng)完善的人，《條例》的制定正是以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，不但為了提高就業(yè)率，增強(qiáng)公民的工作能力，推動(dòng)河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且更是體現(xiàn)了以人為本的原則，指導(dǎo)公民探尋個(gè)人價(jià)值。

一方面，關(guān)注公民工作能力的提高。例如，《條例》的第十條指出“縣級(jí)以上人民政府人力資源社會(huì)保障等部門負(fù)責(zé)失業(yè)人員、農(nóng)民工的教育培訓(xùn)，使其掌握就業(yè)知識(shí)，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能”；第十一條指出“開展農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，提高農(nóng)民勞動(dòng)技能和文化素質(zhì)”；第十二條針對殘疾人的身心特點(diǎn)，提出加強(qiáng)殘疾人的教育培訓(xùn)工作，“注重殘疾人的潛能開發(fā)，提高殘疾人的職業(yè)技能”?！稐l例》充分關(guān)注各類人群職業(yè)能力的發(fā)展，為滿足其基本的物質(zhì)生活提供保障。另一方面，關(guān)注公民精神生活的發(fā)展。《條例》的第十三條指出“開展適合老年人特點(diǎn)、豐富老年人生活、增進(jìn)老年人健康的知識(shí)型、休閑型和保健型文化教育”，關(guān)注老年人的精神生活，使“老有所樂”能夠得以實(shí)現(xiàn)；第十五條規(guī)定“婦聯(lián)組織應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，與社區(qū)密切合作，指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育”；第十六條提出“加強(qiáng)社區(qū)教育工作，促進(jìn)文明和諧社區(qū)建設(shè)”，以和諧家庭和文明社區(qū)的創(chuàng)建潛移默化地影響公民的精神生活，讓公民獲得歸屬感；第二十九條指出，應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)定向公眾免費(fèi)開放圖書館、文化館、社區(qū)文化活動(dòng)中心等公共文化設(shè)施，同時(shí)開展有益于提高公民素質(zhì)的公益活動(dòng)，促進(jìn)公民的身心發(fā)展。只有使人得到全面發(fā)展，終身教育的宗旨與目的才能得以實(shí)現(xiàn)。《條例》的頒布正是以惠民、益民為目標(biāo)，致力于促進(jìn)人的全面發(fā)展，并為其創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境與制度環(huán)境。

四、以現(xiàn)實(shí)可操作性為基礎(chǔ)

進(jìn)行終身教育立法，“首先要分析其可行性，這樣才能從‘應(yīng)然’成為‘實(shí)然’”。[8]《條例》的制定以河北省的現(xiàn)實(shí)情況為基礎(chǔ)，在第二章“組織實(shí)施”部分提出一系列具體的、具有可操作性的實(shí)施策略，并明確各級(jí)機(jī)關(guān)、各類部門以及相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的任務(wù)分工，以政府為主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)終身教育的促進(jìn)工作，使各項(xiàng)工作切實(shí)可行。

《條例》根據(jù)河北省的實(shí)際情況和教育水平，分多個(gè)范疇規(guī)范了推廣與實(shí)施終身教育的各項(xiàng)措施，確定了各參與主體的權(quán)利與義務(wù)。其一，政府。將縣級(jí)以上人民政府教育行政部門確立為主體，按照政府主導(dǎo)的原則，加強(qiáng)對終身教育工作的領(lǐng)導(dǎo)職能，從而把握終身教育促進(jìn)工作的整體方向，并對終身教育工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理，協(xié)同人力資源社會(huì)保障等相關(guān)部門針對在職人員、失業(yè)人員、殘疾人、老年人、青少年提出相應(yīng)措施。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)具體組織轄區(qū)內(nèi)的工作。其二，學(xué)校。學(xué)校的義務(wù)在于資源共享與教學(xué)方式的創(chuàng)新，《條例》第十八條指出“普通學(xué)校應(yīng)當(dāng)發(fā)揮師資、設(shè)施、場所等方面的優(yōu)勢，在不影響正常教育教學(xué)的情況下，為開展終身教育提供服務(wù)”。另外，《條例》規(guī)定開放大學(xué)應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，服務(wù)于終身教育。其三，終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?！稐l例》規(guī)定終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)從“完善辦學(xué)條件、提高教育培訓(xùn)質(zhì)量、落實(shí)各項(xiàng)辦學(xué)承諾”，“對成績合格者發(fā)放教育培訓(xùn)證書”等方面促進(jìn)終身教育工作的實(shí)施。

《條例》遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源共享的原則，以現(xiàn)實(shí)可操作性為基礎(chǔ)，提出各項(xiàng)組織實(shí)施策略，目標(biāo)一致，分工明確，為河北省終身教育工作有條不紊地組織實(shí)施提供了可能。

五、以相應(yīng)保障機(jī)制為后盾

保障機(jī)制是促使終身教育理念轉(zhuǎn)變?yōu)榻K身教育行為的重要紐帶，因此，《條例》注重以相應(yīng)保障機(jī)制的構(gòu)建為堅(jiān)強(qiáng)后盾?！稐l例》中關(guān)于保障措施及監(jiān)督管理措施的規(guī)定具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義，具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，經(jīng)費(fèi)保障?！稐l例》在終身教育經(jīng)費(fèi)問題上的規(guī)定較《福建省終身教育促進(jìn)條例》而言更為詳盡，指出“國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定為本部門、單位人員教育培訓(xùn)提供經(jīng)費(fèi)保障”；“企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定提取的教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，不超過工資薪金總額百分之二點(diǎn)五的部分，準(zhǔn)予稅前扣除；超過部分，準(zhǔn)予在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除”；有關(guān)部門對弱勢群體采取“減免培訓(xùn)費(fèi)、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策”；“鼓勵(lì)社會(huì)力量捐助終身教育事業(yè)或者舉辦終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。終身教育經(jīng)費(fèi)的籌集以政府為主，企事業(yè)單位、社會(huì)力量、終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多渠道籌集，為終身教育事業(yè)的發(fā)展提供有效的經(jīng)費(fèi)保障。其二，師資保障?！稐l例》第二十七條指出“從事終身教育工作的專職教師應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的教師資格”；第二十八條規(guī)定“鼓勵(lì)專家、學(xué)者及其他具有相應(yīng)資格的人員兼職從事終身教育工作”，“建立終身教育兼職教師信息資料庫”，為終身教育的發(fā)展提供師資保障。其三，輿論保障。《條例》尤其重視新聞媒體的宣傳作用，在第三十條中提出“新聞媒體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對終身教育的宣傳，為終身教育發(fā)展?fàn)I造良好的輿論環(huán)境”。其四，監(jiān)管保障。從《條例》可以看出，第三十一條到第三十四條的內(nèi)容都是監(jiān)督管理的措施，如“建立健全終身教育工作監(jiān)督檢查和督導(dǎo)評估機(jī)制”，“依法加強(qiáng)對終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)條件、教學(xué)活動(dòng)、廣告發(fā)布和校園安全等辦學(xué)事項(xiàng)的監(jiān)督檢查”，并詳細(xì)列出相關(guān)部門依法進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)有權(quán)采取的措施，且在第三十四條確立了公民依法投訴的權(quán)利。其五，法律保障?！渡虾Ｊ薪K身教育促進(jìn)條例》和《太原市終身教育促進(jìn)條例》在法律責(zé)任的明確上鮮有涉及，僅用兩條作出相關(guān)規(guī)定。相對而言，《條例》列出了“法律責(zé)任”這一獨(dú)立章節(jié)，用第三十五條到第三十九條的篇幅加以呈現(xiàn)，專門針對縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門、終身教育機(jī)構(gòu)及其工作人員的具體行為加以規(guī)定，并列出相應(yīng)的處罰措施，為終身教育的促進(jìn)工作提供充分的法律保障。

《條例》是在經(jīng)過對河北省社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化加以考量的基礎(chǔ)上制定的一項(xiàng)地方性終身教育法規(guī)，顯然已經(jīng)展現(xiàn)出河北省政府對終身教育事業(yè)的重視以及開展終身教育的決心。然而我國地方性終身教育法規(guī)的制定仍然處于探索與起步階段，《條例》中的一些規(guī)定還有一些有待商榷之處，但作為河北省首部關(guān)于終身教育的地方性法規(guī)，在河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展過程中已經(jīng)留下了濃墨重彩的一筆。《條例》的出臺(tái)必將有效規(guī)范與促進(jìn)河北省終身教育事業(yè)的發(fā)展與完善，保障公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)利，同時(shí)也將對國家層面的終身教育立法以及其他地區(qū)終身教育地方性法規(guī)的制定提供諸多參考經(jīng)驗(yàn)。

[1][3][7]聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會(huì).學(xué)會(huì)生存——教育世界的今天和明天[M].華東師范大學(xué)比較教育研究所，譯.北京：教育科學(xué)出版社，1996:195，201，236.

[2][4]黃 欣，吳遵民，池晨穎.終身教育立法的制訂與完善——關(guān)于《上海市終身教育促進(jìn)條例》的思考[J].教育發(fā)展研究，2011(7)：18-22.

[5]桑寧霞，渠佳敏.終身教育法規(guī)的借鑒與重構(gòu)——《太原市終身教育促進(jìn)條例》評析[J].河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2)：11-14.

[6]楊 進(jìn).以終身學(xué)習(xí)理念為指導(dǎo)加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2014(21)：8-12.

[8]康和平，劉奉越.近十年我國成人教育法立法研究綜論[J].繼續(xù)教育，2008(3)：14-17.

[9]黃 欣.終身教育立法：國際視野與本土行動(dòng)[J].教育發(fā)展研究，2010(5)：30-34.

(河北大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院)