張亮

(青島國土資源局嶗山分局，山東 青島 266100)

為貫徹落實國土資源部、財政部和農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2011〕60號)和山東省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(魯政辦字〔2011〕103號)有關(guān)文件精神，按照省、市工作部署，嶗山區(qū)開展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。

1 集體土地所有權(quán)用地現(xiàn)狀

嶗山區(qū)是1994年青島市區(qū)劃調(diào)整設(shè)立的新區(qū)，位于青島東部，轄區(qū)海域面積3700km2，陸地面積389.34km2，其中，平原28.9km2，占總面積的7.40%；丘陵68.4km2，占總面積的17.30%；山區(qū)292.04km2，占總面積的75.3%[1]。全轄區(qū)4個街道辦事處，共計139個社區(qū)，其中已“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社區(qū)15個。按省市實施方案指導(dǎo)意見要求，需進行所有權(quán)地籍調(diào)查及確權(quán)登記發(fā)證的社區(qū)有124個社區(qū)。扣除爭議等不具備發(fā)證條件的宗地，預(yù)計需登記發(fā)證的集體土地所有權(quán)宗地總數(shù)約為1333宗，其中，中韓街道需登記發(fā)證面積約928.27km2，共100宗地；沙子口街道需登記發(fā)證面積約7174.53km2，共252宗地；北宅街道需登記發(fā)證面積約6529.87km2，共245宗地；王哥莊街道需登記發(fā)證面積約9582.53km2，共736宗地。

2 存在問題

2.1 社區(qū)積極性不高

由于目前集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的作用不明顯，在實際生活、經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)用不夠廣泛，地方社區(qū)和廣大農(nóng)民對該項工作的重要性認(rèn)識不夠、積極性不高。主要表現(xiàn)在部分社區(qū)不配合提供該社區(qū)集體土地權(quán)屬資料，并拒不出席該社區(qū)及周邊社區(qū)土地現(xiàn)場指界，嚴(yán)重影響了該社區(qū)及周邊社區(qū)確權(quán)工作進度。

2.2 土地權(quán)屬界線爭議較大

各社區(qū)之間權(quán)屬界線存在較多爭議，無法在短時間內(nèi)調(diào)處解決，影響了整體工作的進度。主要存在山林地界線之間(包括集體之間的山林地及集體與國有嶗山林場之間的山林地)，社區(qū)集體與國有河流、道路之間。其中僅國有嶗山林場山林地面積65.2km2，約占全區(qū)面積的16.6%，涉及26個社區(qū)。經(jīng)統(tǒng)計，目前存在爭議的宗地數(shù)共有292宗，其中中韓街道80宗，沙子口街道136宗，王哥莊街道57宗，北宅街道19宗。另外，各個社區(qū)普遍存在插花地、飛地等集體土地，由于時間久遠(yuǎn)，缺少相關(guān)權(quán)源材料，在實際工作中很難確定權(quán)利主體，需要逐個劃定、確界，爭議比較大。

2.3 地籍指界的返工現(xiàn)象

按照集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作程序，應(yīng)先由測繪單位根據(jù)社區(qū)申請進行實地測繪并出具測繪成果，然后商約周邊相鄰社區(qū)出席現(xiàn)場指界，對于現(xiàn)場指界無異議的，再進行內(nèi)業(yè)的地籍調(diào)查表簽字確認(rèn)。目前，部分社區(qū)土地所有權(quán)界線前期已通過現(xiàn)場指界工作確認(rèn)，但在內(nèi)業(yè)地籍調(diào)查表四鄰簽字時，出現(xiàn)相關(guān)社區(qū)不予認(rèn)可或提出異議的情況，由此引發(fā)測繪單位現(xiàn)場測繪返工現(xiàn)象。

2.4 簽字蓋章組織協(xié)調(diào)問題

由于此次集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證宗地數(shù)量眾多，每宗所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證卷大多30多頁，社區(qū)簽字地方較多，而且每宗地需要與鄰宗地宗界線相互簽字確界，很容易露簽，錯簽。如果發(fā)生漏簽或者錯簽，需要再次協(xié)調(diào)社區(qū)簽字、蓋章。因此社區(qū)簽字蓋章時間緊、任務(wù)量重，需要大量的組織協(xié)調(diào)工作。

3 對策建議

(1)加強組織領(lǐng)導(dǎo)[2]和技術(shù)指導(dǎo)。成立由常務(wù)副區(qū)長為組長，區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局、區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)管理局、區(qū)農(nóng)林局、區(qū)民政局、區(qū)海洋與漁業(yè)局、區(qū)水利局、區(qū)法制辦等部門為成員的嶗山區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作小組，負(fù)責(zé)調(diào)度推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，協(xié)調(diào)解決工作中遇到重大問題。各街道辦事處要成立相應(yīng)的組織機構(gòu)，確定一名領(lǐng)導(dǎo)干部包抓此項工作，安排專人負(fù)責(zé)，合理組織實施，采取由測繪單位按照分片出具界線圖，并在圖上先行確認(rèn)，而后集中簽字的方式，確保對具備發(fā)證條件的土地簽字蓋章完畢。國土部門要深入一線，加強技術(shù)指導(dǎo)，及時解決工作中出現(xiàn)的各中技術(shù)問題。同時，為確保工作的順利完成，召開工作培訓(xùn)會。一是邀請省國土資源廳專家講課，培訓(xùn)到各街道及相關(guān)社區(qū)工作人員；二是分街道到試點社區(qū)現(xiàn)場培訓(xùn)，技術(shù)指導(dǎo)。

(2)廣泛宣傳，層層發(fā)動[3]。各街道辦事處要多層次、多渠道、多形式地對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進行宣傳，可通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體制作專題片、開辟專欄等有效方式，積極宣傳農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的重要意義、工作目標(biāo)和法律政策，創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境和工作氛圍，調(diào)動廣大社區(qū)、農(nóng)民群眾參與的積極性。要充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織在登記申報、土地確權(quán)、糾紛調(diào)處等工作中的重要作用。

(3)深入調(diào)研，完善政策，加強爭議調(diào)處。本著尊重歷史，尊重現(xiàn)實的原則，按照村規(guī)民俗妥善解決矛盾，一是對解放初期確認(rèn)給農(nóng)戶，《六十條》確定給農(nóng)村集體的，按照國家規(guī)定該農(nóng)戶是哪個社區(qū)的就確認(rèn)給哪個社區(qū)。二是經(jīng)農(nóng)戶自行開發(fā)、連續(xù)耕作至今，并已獲得實際收益20年以上的耕地或其他農(nóng)用地，該農(nóng)戶是哪個社區(qū)的就確認(rèn)給哪個社區(qū)[4]。同時，為了保證工作進度，對協(xié)商不成無法確認(rèn)權(quán)屬的土地，以爭議地單獨劃出統(tǒng)計造冊，暫不確權(quán)發(fā)證。能夠確定權(quán)屬的，應(yīng)予登記發(fā)證。

(4)加強土地調(diào)查成果及國有林權(quán)調(diào)查成果的應(yīng)用。充分利用全國土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查中形成的村集體土地權(quán)屬調(diào)查資料、圖件等成果資料，實現(xiàn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫與土地登記信息數(shù)據(jù)庫的整合互補。加快村莊土地調(diào)查工作進度，加快數(shù)據(jù)庫建設(shè)，為農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證提供基礎(chǔ)資料[5]。

以第二次土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查中形成的村集體土地權(quán)屬調(diào)查的資料、圖件為基礎(chǔ)，結(jié)合農(nóng)林部門已完成的嶗山區(qū)國有林權(quán)界線成果資料，充分利用《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》、《國有林權(quán)界線協(xié)議書》等指界資料，開展集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證工作。原簽訂的《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》及調(diào)查成果不能滿足此次所有權(quán)總登記發(fā)證要求，需增設(shè)界址的，可按原《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》確定的界線和走向，由各方法定代表或委托人現(xiàn)場指認(rèn)和設(shè)置界標(biāo)，并作為原協(xié)議書的補充，用于所有權(quán)登記發(fā)證。對于已經(jīng)確認(rèn)的林權(quán)界線，在告知相關(guān)權(quán)利主體后，該次可以直接應(yīng)用，無需重新指界。

(5)強化督查，確保質(zhì)量。要切實加強對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的質(zhì)量管控，認(rèn)真執(zhí)行《山東省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案》提出的技術(shù)質(zhì)量要求。加強農(nóng)村集體土地登記發(fā)證資料的管理，保證資料的全面、完整和規(guī)范。嚴(yán)禁在工作中玩忽職守，徇私舞弊，弄虛作假，亂發(fā)證書。

要加強督導(dǎo)檢查，建立農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作進度統(tǒng)計和匯總、通報制度。各街道辦事處應(yīng)于每季度最后一個月20日前將該轄區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作情況報工作小組，小組辦公室適時掌握工作進展情況，及時匯總上報進展情況。

4 結(jié)語

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的繼續(xù)深化，涉及農(nóng)村社會基礎(chǔ)的穩(wěn)定，特別是涉及到廣大農(nóng)民群眾主體的切身利益，具有重要的經(jīng)濟、政治和社會意義。要充分認(rèn)識做好這項工作的重要性和緊迫性，從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、完善相關(guān)政策、加強爭議調(diào)處、應(yīng)用已有成果、加強信息化建設(shè)、強化督查等方面做好、做實這項工作。

參考文獻：

[1] 青島市嶗山區(qū)人民政府.嶗山年檢[M].青島：山海傳媒出版社，2006.

[2] 國土資源部，財政部，農(nóng)業(yè)部.關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知(國土資發(fā)〔2011〕60號).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201105/t20110516_865762.htm.

[3] 青島市人民政府辦公廳.關(guān)于青島市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案的通知(青政辦字[2012]3號).http://www.fdzy.gov.cn/fdzy/contentAction.do?itemID=3434.

[4] 國家土地管理局.確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定(1995年3月11日發(fā)布).http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200501/t20050117_64496.htm.

[5] 劉長河.菏澤市土地調(diào)查中存在的問題及對策.山東國土資源，2007,23(6)：97-98.