楊茜

從社會管理到社會治理
——探索我國養(yǎng)老制度的改革

楊茜*

2010年第六次全國人口普查的結(jié)果顯示，我國人口老齡化形勢正在加劇，近幾年幾乎每一秒鐘都有一個人退休，而由于體制原因造成的養(yǎng)老金個人賬戶“空賬”現(xiàn)象和國家機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老制度的雙軌制，又使得我國的養(yǎng)老保障體系備受質(zhì)疑。在養(yǎng)老制度中的社會矛盾日趨尖銳之時，黨的十八屆三中全會通過的決定給人民注入了一劑強心針，表明中央大刀闊斧改革的決心。我們可以在借鑒西方成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合自身國情，堅持現(xiàn)存的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老制度，并逐步推進國家機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度改革。

人口老齡化 養(yǎng)老 社會管理 社會治理

一、社會管理與社會治理

所謂社會管理，是指政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。更多地強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，而本文重點討論的養(yǎng)老制度則是社會管理的多項內(nèi)容中尤其重要的一項。

社會治理作為一種公共管理模式,是西方國家在現(xiàn)存政治制度的基本框架內(nèi),在政府與市場、政府與社會、政府與公民基本關(guān)系明確定位的前提下誕生出來的新的社會管理方式。它改變了長期以來國家支配社會的模式,緩解了社會轉(zhuǎn)型過程中來自于國家的頑強阻力;同時,培育了社會的自主性、自治性。社會治理打破了政府對公共管理的壟斷,使政府不再是唯一的公共服務(wù)提供者,有利于促進公共服務(wù)創(chuàng)新。[1]賀龍棟.社會治理：中國政府治理模式的邏輯延伸[J].唯實,2005(12).

社會治理概念相較于社會管理概念更加強調(diào)政府與市場、社會、公民之間的互動，推進大家共同來管理社會，共同為自己的生活營造一個更加良好的氛圍。社會管理的主體相對來說較為單一，主要是指各級黨委和政府及其職能部門。而社會治理的主體則是多元的，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、公民都是社會治理的重要行動主體。

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該《決定》第十三條提到創(chuàng)新社會治理體制，對我國的社會治理課題提出了新要求。《決定》指出，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序?！薄稕Q定》強調(diào)要做到以上目標必須“改進治理方式”、“激發(fā)社會組織活力”、“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制”。

二、我國人口老齡化形勢加劇

2010年我國進行了第六次全國人口普查，此次人口普查登記的全國總?cè)丝跀?shù)為1339724852人。比2000年第五次人口普查相比，增加7390萬人，增長5.84%，年平均增長0.57%，比1990年到2000年年均1.07%的增長率下降了0.5個百分點。6歲及以上人口占13．26%，比2000年上升2．93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年第五次人口普查上升1.9個百分點。國家統(tǒng)計局局長馬建堂表示，我國人口年齡結(jié)構(gòu)變化，說明隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保障事業(yè)的巨大改善，生育率持續(xù)保持較低水平，老齡化進程逐步加快。

面對如此嚴峻的人口老齡化趨勢，我國政府、社會和家庭都承受了很大的壓力，但原本作為人民老年最大保障的養(yǎng)老金又出現(xiàn)很大缺口，此時的中國該如何應(yīng)對。首先必須先搞清楚我國巨大的養(yǎng)老金缺口是如何造成的。此處筆者論述的養(yǎng)老金僅為企業(yè)養(yǎng)老金，即由社會統(tǒng)籌和個人賬戶組成的養(yǎng)老金，由于我國的特殊國情，由國家財政全額支付的國家機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老金不在此討論之列。

企業(yè)養(yǎng)老保險是國家規(guī)定的企業(yè)必須為本企業(yè)職工繳納的一種保險金制度，征繳范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員。中國養(yǎng)老金賬戶分為統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，員工個人繳納工資的8%和企業(yè)繳納員工工資的20%進入員工的個人賬戶，退休后可以作為養(yǎng)老金領(lǐng)取，而統(tǒng)籌賬戶里的錢則支付給現(xiàn)在已經(jīng)退休的人員作為養(yǎng)老金，形成了年輕人在養(yǎng)老年人的現(xiàn)象。

由于我國養(yǎng)老保險征收的方式是按照工資的比例進行征收，隨著社會工資的上漲，養(yǎng)老金的征收量越來越多，但是養(yǎng)老金占工資的比例卻越來越少。與此同時，最能體現(xiàn)老年人口生活保障的一項重要指標——養(yǎng)老金替代率也在逐年下降。養(yǎng)老金替代率就是養(yǎng)老金占退休前工資的百分比，養(yǎng)老金替代率是衡量養(yǎng)老金保障水平的一個重要數(shù)據(jù)。養(yǎng)老金替代率在70%以上的，代表老年人可維持退休前現(xiàn)有生活水平，替代率在60%到70%之間的，代表老年人可維持基本生活水平，替代率低于50%的，代表老年人的生活水平較退休前大幅度下降。根據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)褚福靈調(diào)研顯示，1999年到2011年，中國養(yǎng)老金替代率逐年下降，1999年的替代率為69.18%，到2011年替代率僅為42.9%，這遠遠低于國際勞工組織建議的最低替代率55%。另外，我國的養(yǎng)老金替代率現(xiàn)狀為，國家機關(guān)、事業(yè)單位的替代率達到80%到90%高居榜首，只有山東、新疆、青海三省的替代率超過55%，其余省份的替代率包括全國平均替代率都在55%這個最低標準之下。國家機關(guān)和事業(yè)單位的人員不用繳納養(yǎng)老保險，但卻能拿到高額的養(yǎng)老金，而企業(yè)職工繳了養(yǎng)老保險卻只能拿回低廉的養(yǎng)老金，這就是我國養(yǎng)老金雙軌制造成的奇怪現(xiàn)象。

養(yǎng)老金個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象是怎么形成的呢？最近幾年，中國每天都會有2.5萬人進入到60歲以上老年人的行列，現(xiàn)在已經(jīng)退休的人大部分都是1953年之前出生的人。由于之前我國實行計劃經(jīng)濟體制，政府并沒有為這一部分退休人員積累養(yǎng)老金，也就是說這些人的個人養(yǎng)老金賬戶是空的，但是他們退休之后卻要享受養(yǎng)老金制度，在養(yǎng)老金制度改革后，政府就只能將在職職工養(yǎng)老保險個人賬戶里的錢給已經(jīng)退休的沒有養(yǎng)老金個人賬戶的積累的退休人員發(fā)放養(yǎng)老金，從而形成了養(yǎng)老金個人賬戶的“空賬”。按照去年全國凈增長620萬退休人員計算，全年252個工作日，平均每天2.48萬人辦理退休，幾乎每一秒鐘就有一個人退休，因此養(yǎng)老金個人賬戶的缺口越來越大。[1]大病提取公積金買房前治病 養(yǎng)老金缺口越來越大變“空賬”[EB/OL].[2013-11-16].http:// www.sxdaily.com.cn/n/2013/1116/c366-5270542-13.html.從2007年起，我國個人賬戶空賬額一直高于養(yǎng)老金余額，如果實現(xiàn)國家機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金與企業(yè)養(yǎng)老金的并軌，則機關(guān)和事業(yè)單位里那些沒用繳過養(yǎng)老保險的退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金，就不是國家財政發(fā)放而是從社會統(tǒng)籌基金里面支取，這會造成養(yǎng)老金的缺口越來越大。

三、我國的養(yǎng)老制度簡介及其缺陷的揭示

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第十二條“推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新”中提到“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，對我國將來養(yǎng)老保險制度的改革作出了指導(dǎo)，“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度”。本次《決定》讓人稍有失望的是并沒有觸及養(yǎng)老金雙軌制問題，只用一句“推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”寥寥幾字便將這一重大問題帶過。

1．我國的養(yǎng)老制度概況

我國2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》第二章規(guī)定了“基本養(yǎng)老保險”。第十條規(guī)定“職工應(yīng)當參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費。公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡谑粭l規(guī)定“用人單位應(yīng)當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。職工應(yīng)當按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入個人賬戶。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的，應(yīng)當按照國家規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費，分別記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶?！迸c此同時，《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》也經(jīng)人力資源和社會保障部第67次部務(wù)會審議通過，于2011年7月1日起施行。這兩項法律法規(guī)為我國社會保險制度的發(fā)展奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

2．我國現(xiàn)行養(yǎng)老制度的缺陷

我國的現(xiàn)行養(yǎng)老制度雖然取得了一些成績，但仍然存在許多缺陷：（1）養(yǎng)老保障體系層次比較單一。中國養(yǎng)老制度改革主要局限在國家基本養(yǎng)老制度上，就企業(yè)年金覆蓋人數(shù)來講,2000年僅為560.33萬,占國家基本養(yǎng)老保險參保人員的5.3%;2002年為655萬,占參保人員的5.9%;2005年為924萬,占參保人員的8.4%;2006年為964萬,占參保人員的8.8%。[2]發(fā)改委：中國企業(yè)年金發(fā)展情況概述[EB/OL].[2006 - 10 - 24]. http: / / jys. ndrc.gov.cn/ gzdt / t20061024_89477.htm.我國的企業(yè)年金制度和個人養(yǎng)老儲蓄制度的發(fā)展嚴重滯后，很多人完全不知道除了基本養(yǎng)老保險之外的養(yǎng)老方式，導(dǎo)致承擔(dān)基本養(yǎng)老保險重任的政府壓力很大，也使得很多人合法養(yǎng)老權(quán)益被忽視。（2）養(yǎng)老保障所覆蓋的面積較小。就基本養(yǎng)老保險制度而言,參保的在職職工加上機關(guān)事業(yè)單位職工還不到2億,相對于近2.8億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.2億第二第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以及7.6億全社會從業(yè)人員的總數(shù)來說,養(yǎng)老保險的覆蓋面分別只有70%、45%和25%左右。[3]陳佳貴,王延中.中國社會保障發(fā)展報告(2007)NO.3:轉(zhuǎn)型中的衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療保障[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2007.（3）對農(nóng)村老年人的關(guān)注程度不夠?！渡鐣ｋU法》第二十一條規(guī)定“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，符合國家規(guī)定條件的，按月領(lǐng)取新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇。”雖然《社會保險法》規(guī)定了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但是過重的個人繳費以及感受不到養(yǎng)老保險帶來的實惠等因素還是使得農(nóng)村老人望而卻步。

四、西方發(fā)達國家養(yǎng)老制度概況

1．英國養(yǎng)老制度

英國社會保障制度的基本特點是“全民保障、全面保障”,政府稱其為“從搖籃到墳?zāi)埂钡闹贫润w系,制度設(shè)計全面科學(xué),管理嚴密規(guī)范。[1]王克冰.英國養(yǎng)老制度及其運作方式管窺[J].現(xiàn)代財經(jīng)-天津財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008,(12).英國的養(yǎng)老金來源于國家、企業(yè)和個人三個方面，養(yǎng)老制度分為三個層次，第一層次是國家養(yǎng)老金制度，第二層次是職業(yè)養(yǎng)老金制度，第三層次是私營養(yǎng)老金制度。首先，國家養(yǎng)老金是強制性的，每個居民必須參加，國家養(yǎng)老金還可細分為國家基本養(yǎng)老金和國家第二養(yǎng)老金。居民繳足最低繳費年限的保險費，在退休之后便可以享受國家基本養(yǎng)老金，繳納國民保險符合一定條件的居民退休后還可以領(lǐng)取國家第二養(yǎng)老金，如果居民申請加入其他形式的養(yǎng)老金制度，可以與政府簽訂協(xié)議退出第二養(yǎng)老金，政府則以返還部分國民保險資金或降低一定程度繳費比例作為補償，但補償資金必須用于參加其他養(yǎng)老金制度。其次，職業(yè)養(yǎng)老金是由企事業(yè)單位雇員自愿向單位繳納約定費率的養(yǎng)老保障金，同時單位提供一部分資金，共同構(gòu)成養(yǎng)老基金，由單位運作并產(chǎn)生收益，退休后，單位一般向雇員承諾提供不低于國家第二養(yǎng)老金制度的待遇；最后，私營養(yǎng)老金主要包括風(fēng)險養(yǎng)老金機構(gòu)、私人養(yǎng)老金機構(gòu)、保險公司等提供的各種養(yǎng)老保障服務(wù)。職業(yè)養(yǎng)老金和私營養(yǎng)老金制度主要是由英國一些中高收入人群參加。

2．德國養(yǎng)老制度

德國的社會養(yǎng)老保險體系由公共養(yǎng)老保險、職業(yè)養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老保險三部分組成，其中公共養(yǎng)老保險是國家強制性的，職業(yè)養(yǎng)老保險和個人自愿養(yǎng)老保險均為商業(yè)性質(zhì)保險。隨著人口老齡化加劇，占德國養(yǎng)老體系85%的公共養(yǎng)老保險也感覺到了強大的壓力，這對于政府的財政支出是一個重大的考驗，2004年德國推出兩項養(yǎng)老保險改革措施：擴展原有的公共養(yǎng)老金指數(shù)計算公式，將“可持續(xù)因子”納入公式之內(nèi)；在2030年以前將德國的法定退休年齡由65歲提高至67歲，以應(yīng)對人均壽命延長的趨勢。

3．美國養(yǎng)老制度

美國的養(yǎng)老制度同樣也是由三大支柱構(gòu)成。第一支柱是由政府強制保障實行的社會保障計劃，它覆蓋了全國96%的就業(yè)人口，是絕大多數(shù)美國人民退休后生活的基本保障；第二支柱是由政府或者雇主出資且?guī)в懈＠耐诵萁鹩媱?，該退休金計劃又可以分為繳費確定型和支付確定型；第三支柱是以家庭為主的個人退休儲蓄與投資保險，是一個補充養(yǎng)老金計劃，由聯(lián)邦政府通過提供稅收優(yōu)惠而發(fā)起，個人自愿參與。

五、探索我國未來養(yǎng)老制度改革的方向

我國未來的養(yǎng)老制度改革應(yīng)該緊緊圍繞十八屆三中全會的中心思想，繼續(xù)秉持社會治理理念中要求多方參與的精髓，堅持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的原則，不斷完善我國的養(yǎng)老制度，使更多老人能享受到老有所依的幸福。

1．機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險并軌

《社會保險法》第十條規(guī)定“職工應(yīng)當參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費。公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！北緱l法律賦予了養(yǎng)老保險雙軌制的法律基礎(chǔ)，但是這樣的制度建構(gòu)本身就是不公平的，企業(yè)員工賺的錢不僅要繳納養(yǎng)老保險還要向國家繳稅，國家再將這些稅收給公務(wù)員和事業(yè)單位人員發(fā)放養(yǎng)老金，這樣讓企業(yè)在職人員承擔(dān)繳納雙重養(yǎng)老保險費的壓力是極為不合理的。只有盡早的實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險的并軌，讓原本就享受高福利的體制內(nèi)人群也繳納養(yǎng)老保險才能使我們的統(tǒng)籌基金賬戶充盈起來，真正實現(xiàn)社會公平。

2．建立多層次的養(yǎng)老金制度

我國應(yīng)該借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，建立多層次的養(yǎng)老保障制度。我國也可以在以國家為主的基本養(yǎng)老保險之外建立以企業(yè)為核心的企業(yè)養(yǎng)老保險制度和以家庭為核心的個人儲蓄養(yǎng)老保險制度。同時完善法律法規(guī)，鼓勵更多的保險機構(gòu)、金融機構(gòu)、房地產(chǎn)機構(gòu)進入我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，充分激發(fā)市場活力，讓市場來為政府的社會管理工作分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。

3．循序漸進的推遲退休年齡

對于前段時間媒體和專家學(xué)者們熱議的為了緩解養(yǎng)老金個人賬戶“空賬”的窘境，我國應(yīng)當推遲法定退休年齡，大多數(shù)人主張將男性法定退休年齡提高到65歲、女性退休年齡提高到60歲。這樣的建議在普通老百姓當中似乎并不討巧，尤其是即將退休的企業(yè)職工，他們已經(jīng)辛苦工作三十多年，希望早日退休在家領(lǐng)取養(yǎng)老金過舒適的生活，若此時將法定退休年齡推遲五年，他們對幸福晚年的期待感會大打折扣，這樣的規(guī)定必然是他們不能接受的。因此，我國目前只能循序漸進的推遲退休年齡而不能指望一步到位，可以采取三年提高一到兩歲的措施先緩解養(yǎng)老金“空賬”的尷尬。

4．完善社區(qū)居家養(yǎng)老模式，輔以機構(gòu)養(yǎng)老

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，城市中的社區(qū)概念越來越突出，人們的居家生活離不開社區(qū)。由于中國傳統(tǒng)家庭文化的原因，家庭養(yǎng)老模式仍然是我國未來最主要的養(yǎng)老模式，但是我們可以將社區(qū)養(yǎng)老模式與家庭養(yǎng)老模式相結(jié)合，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),是指以家庭為核心,以社區(qū)為依托,以老年人日間照料、生活護理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容,以上門服務(wù)和社區(qū)日托為主要形式,并引入養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)化服務(wù)方式的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。[2]閻安.論社區(qū)居家養(yǎng)老：中國城市養(yǎng)老模式的新選擇[J].科學(xué)經(jīng)濟社會,2007,(2).老人仍然在自己家里住，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織將老人組織起來開展各種活動，并定期幫扶困難老人和孤寡老人，給晚年的老人們一種別樣的家的歸屬感。另外我國對于養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)不可忽視，以滿足不同人群的養(yǎng)老需求，并有助于我國建成多層次、完善的社會養(yǎng)老模式。

*楊茜，華東政法大學(xué)研究生教育院國際法專業(yè)。