專家 / 俞可平 采寫 / 凌燕

名家訪談

民主是方向，法治是軌道
—— 俞可平談國家治理的現代化

專家 / 俞可平 采寫 / 凌燕

俞可平教授：

政治學博士，教授、博士生導師，著名學者，中共中央編譯局副局長。主要研究領域是當代中國政治、政治哲學、比較政治、全球化、治理與善治、公民社會、政府創(chuàng)新等。

2013年12月14日，中央編譯局副局長俞可平教授在首屆中共中央編譯局西南政法大學政治學法學高峰論壇專題學術研討會上，對如何推進法治中國建設、推進國家治理體系和治理能力現代化進行了主題演講。他指出，黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》，它囊括了經濟、文化、黨的建設各個領域的改革。從政治學的角度來看，《決定》最大的亮點就是把完善中國特色社會主義制度，推進國家治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。本刊編輯也參加了此次會議，并在會后就國家治理現代化的問題采訪了俞可平教授。

理論版編輯部：黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》里提出了社會治理，對這一提法您怎么理解？

俞可平教授：我們以前講國家統(tǒng)治，現在我們講國家治理；我們原來講社會管理，現在我們講社會治理，雖說是一個字的差異，但卻不是一個術語的差異，而是一種全新的政治理念?，F代國家治理體系是什么？簡單地說，現代國家治理體系就是規(guī)范權利義務，維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場行為、社會行為的一系列制度和程序，它有三個重要的治理體系：政府治理、市場治理和社會治理。國家治理體系是一個制度體系，它包括國家的行政體制、經濟體制、和社會體制，它涉及了三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得如何。這三個問題也就是國家治理的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。

從統(tǒng)治到治理的轉變，提出了國家治理體系和治理能力這一新的概念，突出了國家治理現代化的重大意義。中國共產黨從革命黨轉向執(zhí)政黨的重要理論標志，就是對馬克思主義理論的重要創(chuàng)新。實際上，國家治理體系的現代化也是現代化的重要理念，國家治理現代化就是政治體制的現代化的重要內容，它體現了國家從統(tǒng)治走向治理的人類進步的趨勢。

理論版編輯部：統(tǒng)治與治理的區(qū)別是什么？

俞可平教授：統(tǒng)治和治理的主要區(qū)別，至少有五個方面。首先是權威主體的區(qū)別。無論是統(tǒng)治還是治理，都需要權威的主體，但統(tǒng)治的權威是單一的，就是國家公共權力，在中國來說就是黨和政府；而治理的主體是多元的，除了國家公共權力即黨和政府，還包括社會組織、企事業(yè)單位等。第二，統(tǒng)治和治理的權威性質不同。國家統(tǒng)治是強制性、命令式的，治理則可以是強制的，但更多的是協(xié)商。第三個區(qū)別是權威的來源問題，統(tǒng)治的權威來源是國家法律，也就是所謂的“硬法”，而治理的權威當然也要依靠國家的法律，但是經常甚至更多的需要是依靠“軟法”，即各種各樣的社會契約、社會組織的自我章程等。第四，權力運行的向度不同，統(tǒng)治的權力運行是自上而下，而治理的權力運行可以是自上而下的，但更多的是平行的。第五，作用所及的范圍不同。統(tǒng)治的作用所及范圍就是國家權力、政府權力的邊界，國家權力的邊界到哪里，統(tǒng)治就到那里；而治理的范圍就大得多，除了國家權力邊界以外，大量其他事務均可納入治理的范圍。因此，一個國家治理體系的現代化程度，從某種意義上來講也反映出了這個國家民主法治的成熟程度。比如，前段時間美國聯(lián)邦政府關門了，雖然受到了影響，但是整個社會還是在有序運轉。這表明美國的國家治理已經相當成熟了。國家治理的現代化對于一個社會來說極其重要，所以從21世紀開始，“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，成為世界各主要國家政治變革的重要特征。

理論版編輯部：十八屆三中全會改革的總目標里提出了國家治理能力的現代化。那么，國家治理體系和國家治理能力是一種什么關系？國家治理能力的現代化如何實現？

俞可平教授：簡單地說，國家治理體系和國家治理能力，指的是國家的制度體系和制度的執(zhí)行力。國家制度體系和制度執(zhí)行力是一個有機的整體，推進國家治理的現代化與增強國家的治理能力是同一個過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系才能提高國家的治理能力，反之，只有提高了國家的治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效力。

國家治理體系的現代化有五個標準。第一個是制度化，也就是公共權力運行的制度化和規(guī)范化，要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；第二個是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位；第三個是法治化，即憲法和法律應當成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力；第四個是效率，即國家治理體系應當有效地維護社會穩(wěn)定和社會公共秩序，有利于提高行政效率和經濟效益；第五個標準是協(xié)調，現代國家治理體系是一個有機的制度體系，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調，密不可分。這五個標準里，我認為最主要的是民主與法治，這二者是現代國家治理體系的本質特征，或者說是國家治理現代化的本質特征。

理論版編輯部：民主與法治是什么樣的關系？它們在現代化國家治理中各自發(fā)揮怎樣的作用？

俞可平教授：現在我們講民主與法治，總要把它對立起來講，為什么會對立起來講，因為現在有一個傾向，有些人認為，民主與法治是可以割裂開來的，甚至有觀點認為中國應當是先有法治才有民主。這種說法從政治學的角度來看，是違背常識的。因為民主是一個國家制度，作為國家制度它有很多要素。民主制度必須有對權力的制約，必須有公民參與，必須有選舉，必須有法治。打個比方說，民主就像是一張桌子，它必須要有柱子，法治是其中的柱子之一，民主本身就包含法治的意義。沒有民主，不可能有法治；反過來說，如果沒有法治，這個民主是不完善的，民主和法治好似一個硬幣的兩面，本來就是不可分割的。

民主與法治是現代國家治理體系的本質特征。說它是本質特征，也就是說它是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。我們中國傳統(tǒng)社會有些時候有些朝代，雖然治理得非常有效非常好，但是它不可能是現代國家治理體系，為什么？因為它是皇權，它所有的國家治理都是皇帝說了算，不是民主，不是讓人民當家作主，不是保證人民主體。所以，談到現代國家治理體系的時候，我們通常也把它稱之為民主治理；反之，當我們說到民主制度的時候，自然會把它當作是現代國家治理體系。

民主與法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的根本途徑。有序推動民主，是國家治理現代化的正確方向。這個方向非常重要，因為民主是人類社會的普遍價值，是世界歷史的潮流，也是我們社會主義和中國共產黨追求的根本價值所在，發(fā)展民主是我國現代化建設堅定不移的根本目標。民主從根本上來講、從整體上來講，是造福人類的，即使現在有些國家由于民主造成了社會動亂，但這并不是民主本身帶來的過錯。我們不能因為有點波折就放棄對民主政治的追求，有序地推進民主，是中國共產黨人的歷史使命。

民主的關鍵在于制度，在于一系列保障主權在民或者人民當家作主的制度。民主其實不復雜，簡單地說可以概括為四個字：授權、限權。所謂授權，就是我們必須要有一套制度，最終由人民來選擇和罷免國家的掌權者，由人民對政府進行授權，也就是習近平總書記所說的權為民所賦。所謂限權，就是要有一套制度對政府官員的權力進行限制。十八屆三中全會指出，我們現在的根本目標是要保障人民當家作主，體現人民的主體地位。沒有民主法治，不可能有中國的現代化，離開民主法治，也難圓復興中華的中國夢。

理論版編輯部：法治在實現國家治理現代化中的角色是什么？

俞可平教授：嚴格遵循法治，這是國家治理現代化的正確軌道。方向明確了，軌道也要鋪好，這個軌道就是法治。在這個方面，我想強調三點，第一點是，憲法和國家的法律至上，這是法治最根本的含義。任何組織和個人都必須在憲法和法律規(guī)定的框架內運行，這也是憲法與黨章的基本要求，是法治國家的根本目標。第二點就是要堅持依法治國，建設法治中國。我們執(zhí)政的基本方略就是民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學執(zhí)政，這三者密不可分。第三點，是我主張的，即應當以依法治黨來帶動依法治國。我們的民主發(fā)展道路非常清楚，自十六大始就明確表述為：以黨內民主帶動社會民主。這是適合中國特色的民主政治的發(fā)展道路，如果由黨內民主帶動社會民主是我國民主發(fā)展的現實道路，那么我認為，建設法治中國也需要黨內帶頭，黨帶領我們依法治國。我非常贊同會上羅豪才教授所講的，以法律來管理政黨并不是要產生一個政黨法。依法治黨，首先，黨領導人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護法律的權威。黨帶頭遵守憲法和法律，帶頭維護憲法和法律的權威，實際上就是維護自己的執(zhí)政權威，增強自身的執(zhí)政合法性。第二，各級黨組織必須在憲法和法律的框架內活動，這是建設社會主義法治國家的基本要求。第三，黨的各項方針政策必須符合國家的法律。第四，嚴格依照法律的規(guī)定和黨章的要求處理黨組織與立法、行政和司法部門的關系。第五，全體黨員，特別是黨員領導干部，都要嚴格遵守黨的法規(guī)。要加強黨員的法制教育，增強黨員的法治意識，培養(yǎng)黨員的法治精神。牢固確立在國家事務中“憲法至上”和在黨內事務中“黨章至上”的觀念，堅決破除“黨大還是法大”、“權大還是法大”的謎思。

這次十八大以后黨中央出臺了一系列關于黨內法規(guī)的決定，包括黨內法規(guī)制定條例和黨內法規(guī)的規(guī)劃綱要。這次三中全會有許多改革舉措非常好，如關于完善人民代表大會制度，關于協(xié)商民主制度，關于司法體制改革，關于黨的領導體制改革，都有一些重要的改革舉措，很有針對性，應當認真地落實。例如，《決定》有一條是要健全完善探索人民代表的聯(lián)絡體制，這個舉措實際上是非常有針對性的。現在我們的人大代表、政協(xié)委員選出來后，如何讓他們更加緊密地聯(lián)系群眾，這需要一系列的制度保證。目前全國有些地區(qū)在探索一種制度，叫做人大代表聯(lián)絡站或工作站，由當地的政協(xié)委員、人大代表和黨代表輪流值班，當地的老百姓有什么問題可以通過他們有組織地向政府部門反映。這個制度應當說是很有成效的，我們調研時發(fā)現，凡是建立了這樣一種人大代表聯(lián)絡站或工作站的地區(qū)，該地的信訪數量都有明顯的下降，因此，這種制度是非常值得探索和推廣的。另外，司法體制的改革探索，從古今中外政治管理的經驗來看，行政權和司法權是不一樣的，司法的機構不宜隨著行政權而設立，但現在我們的司法機構是隨著行政權而設立。這次十八屆三中全會提出的要探索相對獨立于行政權的司法體系，這同樣也是建設法治中國的重要舉措。

總之，只有沿著民主法治的道路才能真正實現國家治理體系的現代化，反過來講，國家治理體系的現代化進程，不僅在很大程度上反映了社會現代化的程度，也極大地反映了中國民主法治的進程。

理論版編輯部：實現國家治理的現代化必須破解官本主義的遺毒，您認為可通過什么樣的制度來破解？

俞可平教授：我們改革開放35年，社會、經濟、政治、文化全面進步。中國確立建立社會主義法治國家的目標，并把人民民主當做社會主義的生命，這些都是了不起的成就。但在現實生活中，“有權就有一切”的官本主義余毒還大量存在。這次十八屆三中全會《決定》把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務，可謂切中要害。所謂官本主義，在中國其實質是以權力為本位的政治文化和社會政治形態(tài)，權力關系是最重要的社會關系，在官本主義的條件下，權力成為了衡量人的社會價值的基本標準，也是影響人的社會地位和社會屬性的決定性因素。權力包括物質資源和文化資源在內的所有社會制約的配置，擁有了權力就意味著擁有社會。 我們從國家統(tǒng)治到國家治理，就是國家權力從單一的、單向的對社會進行控制，向多元合作地對社會進行管理的轉變。在社會領域里，這種多元合作式的社會治理，并非不需要秩序，但這個秩序是不能完全按照權力本位、按照公權力來管控。官僚主義和官本主義不一樣，官僚主義常常是作風問題，它并不是分析社會的范式，而官本主義在中國常常體現的是其權力超越了行政體系，比如現在中國行政體系里有一個重要的概念，下屬權力，所謂下屬權力即是在職責以外不能干預下屬，而官本主義的權力遠遠超越在行政體系之外。

要破解官本主義的遺毒，要靠兩項制度。一套制度是授權制度，要與我國社會主義現代化進程相適應的授權制度。政治學說有一個公理，即是誰產生權力，權力就對誰負責。我們是民主國家，我們是人民當家作主，我們要保證權力是人民授予的。授權制度還包括罷免制。第二套制度是限權。權力必須受到限制，要把權力關進籠子里，用制度來保障人民權利。 有了這兩套制度，官本主義的遺毒會被破解。當然在這個過程中，我們會遇到很大的阻礙和困難，需要我們沿著民主法治的道路，堅定地進行改革，推進國家治理體系現代化。