何 艷

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241003）

一、再審檢察建議的立法源流

長期以來，檢察監(jiān)督的主要方式是通過提出抗訴，通常情況下，只要認為法院裁判確有錯誤，便一概提出抗訴以啟動審判監(jiān)督程序要求法院再審，而不論錯誤大小程度，也不論抗訴的法律效果以及社會效果如何，由此導(dǎo)致了司法實務(wù)中抗訴案件數(shù)量急劇增多等問題。面對問題，檢察機關(guān)、審判機關(guān)及時調(diào)整工作思路，主動加強溝通、協(xié)調(diào)，個案再審檢察建議應(yīng)運而生[1]295。實際上，有關(guān)再審檢察建議的成文規(guī)定最早出現(xiàn)在2001年9月30日最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中，其中就規(guī)定了抗訴是檢察機關(guān)對民事行政案件實施法律監(jiān)督的主要途徑，同時規(guī)定若法院民事判決、裁定符合抗訴條件，經(jīng)人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議。隨后在2002年9月最高人民法院也下發(fā)《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》，規(guī)定人民法院對于人民檢察院針對審判工作提出的檢察建議書應(yīng)進行認真研究，以改進工作，經(jīng)與同級人民法院協(xié)商同意，對個案提出檢察建議書的，若符合再審之立案條件的，可依職權(quán)啟動再審程序。上述的兩高文件，成為檢察機關(guān)采用檢察建議啟動再審的司法依據(jù)，自此再審檢察建議制度便推行到全國民行檢察系統(tǒng)。自再審檢察建議于實踐中被推廣以來，人民法院和人民檢察院共同頒發(fā)的有關(guān)規(guī)范性文件如雨后春筍般紛紛涌現(xiàn)。2011年最高人民法院、最高人民檢察院制定了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》旨在完善檢察機關(guān)對民事審判活動、行政訴訟活動實行法律監(jiān)督的范圍和程序。再審檢察建議再次成為其重要內(nèi)容之一并受到法學界關(guān)注，這成為民事訴訟法再次修訂之前有關(guān)再審檢察建議最高層級的規(guī)定[2]。如今，新《民事訴訟法》明確了再審檢察建議在民事訴訟檢察監(jiān)督中的地位，這是對司法實踐中早已普遍適用的實驗性、摸索性嘗試的法典化肯定。再審檢察建議的入法預(yù)示著民事檢察法律監(jiān)督將步入一個新階段，再審檢察建議將會扮演更加重要的角色，即與抗訴方式一起構(gòu)成民事訴訟檢察監(jiān)督的基本體系。

二、再審檢察建議的立法問題

當然，事物的雙面性也提醒我們也要注意到再審檢察建議的軟肋。從長期的司法實踐中可以看出，檢察建議的適用過程顯現(xiàn)出不被理會、不規(guī)范、不統(tǒng)一的尷尬局面。

其一，法律效力缺失，法院對檢察建議不夠重視。由于立法的粗疏，再審檢察建議在法律層面給人一種“軟性建議”之感，普遍認為其并不具有強制性約束力。到目前為止，檢查建議的法律效力在立法中仍屬空白狀態(tài)，從而導(dǎo)致的實然情況是，檢察建議由于明示法律效力的缺乏，被建議的法院對檢察建議不予理睬，對于這種漠視，檢察機關(guān)也無計可施。新《民事訴訟法》并未對再審檢察建議的法律效力以及法院對其進一步的處理方式進行明確，也未對法院無正當理由拒不理會檢察建議的行為配以制裁機制，監(jiān)督的力度仍舊十分有限，這項業(yè)務(wù)開展面臨的難題和挑戰(zhàn)自是不言而喻的。

其二，具體操作程序混亂且不規(guī)范。由于以往無法律規(guī)范的明確規(guī)制，而今新《民事訴訟法》對再審檢察建議的程序性規(guī)定較為粗糙，缺乏具體程序規(guī)范予以指引，實際操作中的不規(guī)范和不統(tǒng)一仍然是難解之題。由于缺乏明確規(guī)范，各地在再審檢察建議的適用形式上在差異，形成了寬嚴不一的工作慣例。在審批環(huán)節(jié)，有的要求交檢察長或分管檢察長簽發(fā)，有的則只需業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)認可，有的則要求交檢委會討論決定[3]。

其三，法院對再審檢察建議的受理和審查處理方法不盡相同。有的由立案庭統(tǒng)一立案，有的由審監(jiān)庭直接受理，還有的將再審檢察建議書直接報給法院院長[4]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些檢法關(guān)系相對和諧的地方，再審建議發(fā)出后，受訴法院反饋辦理情況和采納建議的比率較高。而大多數(shù)地區(qū)受訴法院的反饋率較低，再審檢察建議制度運行效果欠佳，尤其是檢法關(guān)系不甚融洽的地區(qū)，比率偏低。究其原因，一方面是由于檢察機關(guān)內(nèi)部考核的功利性驅(qū)使，使得不少檢察院為了發(fā)檢察建議而發(fā)檢察建議，經(jīng)常一發(fā)了事而不顧后續(xù)的跟蹤回復(fù)情況如何。另一方面是基于檢察建議效力的柔弱性，法院往往在收到檢察建議后沒有任何反饋信息，檢察機關(guān)也因為效力依據(jù)的缺失而不再跟進，致使監(jiān)督就此止步而未能發(fā)揮其實效[5]。筆者認為，賦予檢察建議以明確的法律效力是必要之舉，但同時也考慮到其非訟性、柔性化的特點以及制度功能劃分的需要，所賦予于檢察建議的法律效力應(yīng)有別于抗訴，即應(yīng)規(guī)定接收檢察建議的法院負有及時答復(fù)且詳細說明的義務(wù)，并將該項義務(wù)的履行情況納入法院的考核指標之中。

總之，在民事檢察監(jiān)督方式中，抗訴仍舊處于“業(yè)主”地位，抗訴所具有的訴訟性、層級性、剛性化等特點，使其在高效率引發(fā)程序性效果的同時也會付出較大的司法成本，對判決既判力以及司法獨立性價值產(chǎn)生更為直接背離；而檢察建議所具有的非訴性、同級性、柔性化特點，使其在效率和實體性收益方面的確定性較之抗訴而言相對遜色，但卻具有運行成本較低、對抗性較弱的優(yōu)勢。

三、適用范圍上強調(diào)與抗訴的銜接

對于檢察機關(guān)提出抗訴或者提出再審檢察建議的適用條件均適用新《民事訴訟法》第200條的規(guī)定，立法并未細化二者的適用條件，這種做法有失偏頗。從功能協(xié)作的視角來看，抗訴與檢察建議應(yīng)當相互補充并有序銜接。檢察建議的主要適用對象是不宜或無法通過抗訴來完成的監(jiān)督任務(wù)；抗訴的主要適用對象則是那些違法情節(jié)較為嚴重或提出檢察建議后拒不糾正的情形，具體來說，抗訴所具有的訴訟性、層級性、剛性化特征，決定了其主要適用于那些檢察建議無法有效解決的案件，以及牽涉重大社會利益，具有較強規(guī)則宣示意義或存在嚴重違法情形的案件。與之相應(yīng)，檢察建議作為一種非訟性、同級性、柔性化監(jiān)督機制，其主要適用于以下情形：符合抗訴條件，但經(jīng)法檢協(xié)商一致，人民法院同意再審的案件；原裁判確有錯誤，但依法不能或不宜啟動再審程序予以救濟的情形；審判人員在審判監(jiān)督程序之外的其他程序中存在違法行為的情形；爭議金額及影響不大的案件或者有程序違法但是不足以影響案件正確判決的案件；人民法院在民事審判活動中應(yīng)當予以改進的問題等等[6]。在明確二者的適用范圍后，仍應(yīng)堅持民事、行政檢察監(jiān)督以抗訴為主，以再審檢察建議為補充的理念，才能更好地做好檢察監(jiān)督工作。

四、再審檢察建議的適用程序構(gòu)建

民事再審檢察建議是歸屬于中國本土化的范疇，其在入法之前的普遍適用主要是基于滿足中國民行司法實踐的訴求，應(yīng)運而生一種民事檢察監(jiān)督方式。然則此次修法被納入民事訴訟法典，但當前的再審檢察建議在實踐中存在諸如缺乏法律規(guī)定、本身尚不規(guī)范等問題的背景下，將民事行政再審檢察建議納入規(guī)范化、程序化的軌道，對于檢察院的民行檢察工作與法院的審判工作都將有所裨益。

從權(quán)力運行的角度看，再審檢察建議作為檢察機關(guān)的一項訴訟監(jiān)督方式，該制度的正確行使需要相關(guān)程序予以保障，而新《民事訴訟法》在第十六章“審判監(jiān)督程序”（第208條至第210條）中只是粗淺規(guī)定了檢察建議的適用主體、適用情形以及輔助機制，并未涉及到檢察建議的適用程序規(guī)定。在此不利立法環(huán)境下，若不盡快規(guī)范其具體適用程序，不僅會造成司法實務(wù)操作過程中的混亂局面，還有被個別人利用之嫌，即將檢察建議這種法律監(jiān)督形式轉(zhuǎn)化成個人私下交易，誘發(fā)檢察機關(guān)工作人員的徇私舞弊行為，最終有導(dǎo)致這一新制度最終流于形式之危險，無法發(fā)揮其預(yù)期功能。實體正義的實現(xiàn)亟需程序公正的保駕護航，因此，民事再審檢察建議應(yīng)經(jīng)立案、閱卷、調(diào)查、集體討論、主管檢察長或檢察長決定等一整套嚴密的程序后才可形成。辦案程序應(yīng)先由承辦人草擬案件審查終結(jié)報告，闡述向法院發(fā)出再審檢察建議的理由，然后提交民行檢察部門負責人審查，最后再提請主管檢察長或檢察長審批。對于情況復(fù)雜、涉及面廣的再審檢察建議，還要經(jīng)檢察委員會討論決定是否使用檢察建議抑或通過抗訴程序解決[7]。

五、完善再審檢察建議的程序性效力

再審檢察建議作為一種非強制性的檢察行為，需要得到法院的認同后才可啟動實質(zhì)性的再審程序，這就意味著再審檢察建議的提出不會必然導(dǎo)致再審程序的啟動。因此有學者認為應(yīng)當賦予檢察建議一定的強制力，對不履行檢察建議的要予以懲罰，甚至提出檢察建議應(yīng)擁有與抗訴同等的效力。筆者認為此種觀點欠妥。其一，賦予“強制力”的觀點不符合“建議”一詞在日常生活中的基本內(nèi)涵，即它應(yīng)該是一種建設(shè)性意見。其二，倘若檢察建議的效力如此之大，難免權(quán)力有膨脹之欲，再加之檢察建議的涉及面日益擴張，長此以往，其終將有越俎代庖地行使諸多權(quán)力之嫌。當然，不具有強制力并不意味著要否定其應(yīng)當具有的法律效力。由于再審檢察建議的效力集中體現(xiàn)在其督促做出生效判決的人民法院應(yīng)在法定期限內(nèi)重新審查案件，以決定是否該啟動再審程序，那么再審檢察建議的程序性效力的完善，就應(yīng)以建立再審檢察建議回復(fù)制度為切入點。細言之，針對檢察建議的內(nèi)容，被建議機關(guān)應(yīng)進行必要的調(diào)查活動，并在一定期限內(nèi)給予反饋；若認為沒有違法行為，應(yīng)當說明理由。同時，被建議機關(guān)如果拒不糾正的且無法給出正當理由的，檢察機關(guān)可以報請其上一級檢察機關(guān)向被建議機關(guān)的上一級機關(guān)提出糾正意見，上一級機關(guān)接到報請后，應(yīng)當啟動相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)督程序，并應(yīng)當將下級機關(guān)的糾正情況在一定期限內(nèi)告知檢察機關(guān)。倘若法院仍拒絕采納再審檢察建議，檢察機關(guān)認為其決定錯誤的，應(yīng)當將案件提請上級檢察院來提出抗訴。如此，只有靈活運用抗訴與檢查建議兩種監(jiān)督方式，對民事生效判決實施法律監(jiān)督的實效性方可提高。

六、提高檢察建議質(zhì)量

檢察建議的內(nèi)容無疑是衡量檢察建議質(zhì)量高低的重要一環(huán)。檢察建議內(nèi)容的核心問題是要增強檢察建議的針對性與說理性，既要求做到內(nèi)容簡明扼要又要有理有據(jù)，避免內(nèi)容空洞，大道理多，缺乏可操作性。建議內(nèi)容中針對案件事實的敘述應(yīng)做到客觀、準確、概括性強，要能反映出問題的實質(zhì)要件，要細心的審查證據(jù)，判斷證據(jù)的真實性、客觀性和關(guān)聯(lián)性。審查申訴中所提出的證據(jù)是否屬于新證據(jù)以及提出建議的行為的法律依據(jù)。思維邏輯結(jié)構(gòu)要嚴謹，用語要恰當，使用法言法語，不用白話空話，融會貫通事理、法理、情理詮釋立法本意，真正做到以理服人。

[1]王學成.法律監(jiān)督研究新視野[M].北京：中國檢察出版社，2010.

[2]李德恩，李江寧，陳祺.論再審檢察建議的制度化[J].吉首大學學報社會科學版，2012，35（5）：120－126.

[3]李強.民事再審檢察建議制度的立法完善[J].人民檢察，2012，（16）：56－59.

[4]張立.再審檢察建議：推行八年何時入法[N].檢察日報，2009－5－4.

[5]李娜，郭文青.民行檢察監(jiān)督避免架空需更具體規(guī)定[N].法制日報，2012－9－10.

[6]安斌.檢察監(jiān)督：一個游離于民事法律邊緣的話題——對民事檢察權(quán)若干問題的思考[J].河南社會科學，2012，（10）：12－15.

[7]彭松濤.設(shè)計具體程序，用好再審檢察建議[N].檢察日報，2013－1－7.