王曉?陳勁松

2014年3月1日當(dāng)晚，注定是昆明歷史上最疼痛的一夜。

21點20分左右，一伙統(tǒng)一服裝的暴徒，手持約50厘米長的砍刀，從昆明火車站的銅牛雕像處，一路砍殺。他們手法兇殘而堅決，每次只出一刀，刀刀致命，不停留，不斷尋找新的殺戮目標(biāo)。

正在市區(qū)執(zhí)勤的三名特警很快接到了緊急命令。十分鐘后，昆明市公安局一個反恐特警小組出現(xiàn)在案發(fā)現(xiàn)場。雖然這些反恐特警很快控制了局面，但之前持續(xù)12分鐘的殺戮，依然造成29人死亡，143人受傷?？车端查g撕裂了這個溫和、慵懶、不設(shè)防的城市。

接下來的幾日，案件很快告破，昆明全城志哀。與此同時，這一暴力恐怖事件像是一聲集結(jié)號，吹響了全國反恐的號角，亦促使人們用審視的眼光打量著這個國家的反恐體系。

“規(guī)格更高”的反恐機(jī)構(gòu)

昆明暴恐襲擊發(fā)生后，兩條線的反恐系統(tǒng)迅速反應(yīng)。中國公安大學(xué)反恐研究中心主任梅建明解釋道：“一條是當(dāng)?shù)毓簿窒蚬矎d報，公安廳向公安部報。與此同時，昆明市政府反恐辦也向省反恐辦匯報，再報到國家反恐辦。到了國家反恐辦，反恐辦也是要報到公安部反恐局的，最后報到最高領(lǐng)導(dǎo)。最高領(lǐng)導(dǎo)再通過這樣一條線下達(dá)相應(yīng)指令。在特別緊急的情況下，也有可能通過指揮平臺，直接給昆明下指令?！?/p>

反恐辦隸屬于國家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組，而反恐局是公安部的一個機(jī)構(gòu)。據(jù)中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院安全與軍控研究中心主任、研究員李偉介紹，2001年，國家成立了反恐怖工作協(xié)調(diào)小組，下設(shè)反恐辦，之后省市自治區(qū)各級部門的反恐辦也陸續(xù)成立。此外，公安部還設(shè)有反恐局。

2013年，“協(xié)調(diào)小組”正式改為“領(lǐng)導(dǎo)小組”，由國務(wù)委員、公安部部長郭聲琨任組長。

“‘領(lǐng)導(dǎo)小組和公安部的反恐局是兩塊牌子，一套人馬。前者屬于黨政系統(tǒng)，后者是政府體系?！泵方鬟M(jìn)一步解釋，成立小組的初衷是為了協(xié)調(diào)各部門反恐，“要有公安部等部門牽頭，同時還有衛(wèi)生、交通等其他相應(yīng)部門來參加。這里面如果沒有人協(xié)調(diào)，公安不可能去指揮武警，也不能去指揮衛(wèi)生部門，所以要有一個超越公安部的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，某種意義上講，它實際上比反恐局的規(guī)格更高。”

指揮部門運轉(zhuǎn)起來后，一線反恐力量也會迅速跟進(jìn)。目前中國的反恐力量，分為軍隊的反恐部隊、武警的反恐部隊和公安部的反恐部隊。其中，公安特警的裝備比較全面，可以執(zhí)行排爆、排毒等反恐任務(wù)。而武警特勤、特戰(zhàn)部隊擁有更為強(qiáng)大的武器和突擊設(shè)備，適合執(zhí)行高烈度的武力突擊任務(wù)。

“武警反恐部隊中，比較有名的是雪豹突擊隊，它屬于北京武警總隊。”梅建明介紹，主要集中著北京反恐的尖刀力量，“此外，公安部系統(tǒng)的反恐部隊有屬于各個省廳、市局的，他們平時穿著藍(lán)色制服，比如北京市公安局麾下的藍(lán)盾突擊隊”。

據(jù)梅建明透露，2012年7月19日，北京呼家樓地鐵站挾持人質(zhì)事件，就是由北京公安局藍(lán)盾突擊隊處理的。“如果北京出了事，只要是北京市公安局110接警，一般由北京市公安局來處理。但是特殊情況下，需要專門力量增援的話，市局可能會向武警提出要求，或由上級黨委決定，是否調(diào)動‘雪豹。到目前為止，‘雪豹還沒有出動記錄?！?h3>“初級階段”

中國對反恐問題的關(guān)注開始于1980年代。李偉對恐怖主義問題的研究是從1988年開始的，“當(dāng)時我們這個單位還叫研究室。那時候之所以有‘反恐這個概念，主要因為中國是安理會的常任理事國，聯(lián)合國經(jīng)常提到反恐，我們也就開始接觸這個概念。”

作為這段歷史的見證者，在李偉印象中，中國反恐體系建立和完善，是在“9·11”之后。就在中國成立反恐怖工作協(xié)調(diào)小組之后不久，2002年公安部公布了四個恐怖組織和一些恐怖分子嫌疑人的名單，這個認(rèn)定和界定在我國是首次。到2003年，中國第一次反恐怖綜合演習(xí)開始了，彼時，代號“長城”的反恐怖演習(xí)在北京舉行，時任中共中央總書記胡錦濤到現(xiàn)場觀看。這之后，中國國家層面的反恐體系，從無到有，發(fā)展迅速。

地方上也迅速跟進(jìn)，比如昆明的反恐演習(xí)從未松懈過。2007年，駐昆明的部隊和印度軍方舉辦了一次大型聯(lián)合“反恐”演練。2008年的反恐演習(xí)中，昆明警方只用了16分鐘就制服了持槍恐怖分子。此外，昆明還集中力量打造了精銳的反恐隊伍——云豹突擊隊?！霸票粨絷牎背闪⒂诿绹?·11”之后。2005年，云豹突擊隊曾在金碧路昆華醫(yī)院門口成功處置一起持刀劫持人質(zhì)案件。有媒體在報道中，用“潛龍在淵，神兵天降”形容這支隊伍。

但依照反恐專家的看法，這些演習(xí)又還是不夠的。“反恐體系的建設(shè)說起來簡單，但是到了具體案例中，是非常復(fù)雜的?！崩顐ジ嬖V本刊記者，恐怖襲擊有其隨意性，這使得反恐無論應(yīng)急還是處置都不能出現(xiàn)任何短板。“我們不像俄羅斯，不像美國，有那么豐富的處置經(jīng)驗。我國還處在應(yīng)對恐怖襲擊的初級階段?！?/p>

昆明“3·01”嚴(yán)重暴力恐怖事件發(fā)生后兩天，兩千多公里外的北京，參加全國“兩會”的云南省委書記秦光榮通報了昆明的情況。他透露，這八名暴徒本想出境參加“圣戰(zhàn)”，從云南出境未果，輾轉(zhuǎn)到廣東，依舊未能出境，于是又回到云南紅河州。此次回到紅河，他們的計劃是，如果再跑不出去，就在紅河或昆明火車站發(fā)動“圣戰(zhàn)”。八名暴徒中，有三人于襲擊發(fā)生前的2月27日在紅河州個舊市沙甸鎮(zhèn)被警方抓獲，其余五人則包車連夜逃至昆明。

總結(jié)教訓(xùn)時，秦光榮稱，這一事件暴露出來一是反恐意識不強(qiáng)，二是情報信息工作有些問題，三是鐵路系統(tǒng)整個保衛(wèi)體制也存在問題。鐵路公安自成系統(tǒng)，負(fù)責(zé)火車站和車站廣場的安保，鐵路值班的警察和保安手里沒有武器。

一位自稱參加過“處突演練”的網(wǎng)友也提出了之后演習(xí)需要改進(jìn)的地方：“我發(fā)現(xiàn)，那些演練往往針對個人制造的綁架案件，和大規(guī)模的聚集事件。前者往往是‘暴徒，呆在現(xiàn)場等候警察前來處置……而‘暴徒往往怕死，警察一近身或朝天放一槍，他們就會乖乖放下武器、抱頭、蹲下、就擒。為了確保演練‘成功，為了給到場參觀的領(lǐng)導(dǎo)一個好印象，有的演練在精心排布細(xì)節(jié)之余，甚至還會為‘正式演練而提前一天‘預(yù)先演練?！?/p>

地方上的反恐裝備，其實已經(jīng)很先進(jìn)。“9·11”過后的一兩年，許多城市都提高了對恐怖襲擊的警惕。各地公安機(jī)關(guān)和武警部隊紛紛添兵買馬，組建反恐部隊、防暴支隊，直升機(jī)、警用武裝車、排爆機(jī)器人、防爆罐、防爆服等高端反恐設(shè)備陸續(xù)進(jìn)入警用武器庫。如鄭州市公安局曾引進(jìn)了直升飛機(jī)，昆明市特警支隊則在2010年引入了號稱“刀槍不入”的防暴裝甲車。

“這部分資金投入和生命是沒辦法做類比的，因為生命是無價的。有些錢可能投入了，但沒有看到恐怖襲擊發(fā)生，可我們畢竟不能等到恐怖襲擊發(fā)生了再去投入?！崩顐ネ嘎?，在這次昆明事件出現(xiàn)之前，主要的恐怖襲擊很多出現(xiàn)在新疆，“所以在新疆，各種措施和反恐意識比較到位”。

暴恐分子新變化

“如果這次事件發(fā)生在新疆，也許不會鬧這么大，”新疆大學(xué)中亞研究院教授潘志平分析，“如今在新疆，如果有一伙穿著統(tǒng)一服裝、拿著刀的人出現(xiàn)，馬上就會有人報告。而且公安、武警都是佩槍的，砍人的事一發(fā)生，馬上就會開槍把暴徒打倒。但內(nèi)地警察可能還沒有這種意識，在昆明這次襲擊中，我們看到，警察最初沒有對暴徒開槍，而是鳴槍示警。”

新疆反恐的經(jīng)驗顯然是在無數(shù)次血的教訓(xùn)中汲取的。

2010年，時任新疆社會科學(xué)院院長吳福環(huán)撰文介紹，自1990年至2001年，“三股勢力（宗教極端勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力）”在新疆制造了200多起暴力恐怖事件，造成各民族群眾、基層干部、宗教人士等162人死亡，440多人受傷。2009年，烏魯木齊爆發(fā)了最為嚴(yán)重打砸搶燒殺的暴力犯罪事件。據(jù)新華社消息，從7月5日開始，僅截至7月16日18時，該事件的死亡人數(shù)就達(dá)到了197人，傷者則超過了1700人。

新疆的恐怖活動，有較深的國際因素，恐怖團(tuán)體與活躍在阿富汗、巴基斯坦以及中亞等國的國際恐怖組織，有千絲萬縷的聯(lián)系。一些恐怖分子在境外接受“基地”等恐怖組織的訓(xùn)練后，再伺機(jī)潛回中國境內(nèi)，組織、策劃恐怖活動。其中，“東伊運”等被認(rèn)定的“東突”恐怖組織可謂不遺余力。

潘志平告訴本刊記者，2009年之后，新疆的反恐力量無疑大大增強(qiáng)了，“單是烏魯木齊武警就增加了一支加強(qiáng)支隊，下面各個鄉(xiāng)也都配上了警察。2014年自治區(qū)黨委決定，三年內(nèi)，將從全疆各級機(jī)關(guān)抽調(diào)20萬名干部下鄉(xiāng)。除此之外，新疆的安檢也是全國最高級別的。過安檢時，需要脫鞋、解腰帶，安檢人員甚至連腳底都會用儀器掃一 遍?！?/p>

據(jù)新疆自治區(qū)公安廳統(tǒng)計，自2009年以來，新疆每年打掉的危害公共安全的現(xiàn)行組織團(tuán)伙案均在百起以上，呈現(xiàn)高位徘徊態(tài)勢。2012年新疆暴恐案件190余起，比2011年大幅增加，其中，“獨狼式活動”的個體或小群體暴恐活動趨多，且參與人員基本都是“80后”、“90后”，初中以下文化程度占到95%左右。

“東突”在“七·五”之后也出現(xiàn)了兩個變化。潘志平透露，2011年初，在新疆本土出現(xiàn)了小股自殺式襲擊行為，“有小股暴徒不斷對著公安、派出所、軍警進(jìn)行襲擊。到2013年，這種行為越來越頻繁。在我個人看來，他們這樣做是為了逃避恐怖罪行，因為按照西方認(rèn)定來說，只有殺無辜平民才算恐怖襲擊。到了2013年底的金水橋事件之后，他們的行為又有變化了，就是要把這些事情鬧到內(nèi)地去。目前就新疆本土的反恐體系來看，在預(yù)警機(jī)制上還要下大力氣，要有線人，對大量信息要進(jìn)行分析和評估?！?h3>亟待出臺反恐怖法

在不少專家看來，目前中國反恐體系中，最核心的東西——反恐怖法，遲遲沒有出臺。

“各個國家的反恐機(jī)制、機(jī)構(gòu)其實都是法律為他們提供了支撐。”李偉向本刊記者介紹，中國與反恐相關(guān)的法律在2002年的刑法修正案中有所涉及。之后刑法再次修訂時，專門就反恐刑事立法進(jìn)行了修改。此外，中國加入了聯(lián)合國通過的13部反恐怖公約，受聯(lián)合國通過的一系列反恐決議約束。與此同時，中國還相繼通過《外國人入境出境管理法實施細(xì)則》、《國家安全法實施細(xì)則》、反洗錢法、武裝警察法等法律，加大預(yù)防和懲治恐怖活動的力度。

然而，有專家認(rèn)為，上述法律中的反恐條款較為分散，未能涉及反恐怖工作的重大問題，難以為反恐怖工作提供更完備、更具針對性的法律保障。

據(jù)公開報道，早在2005年9月，時任公安部反恐怖局副局長趙永琛在第22屆世界法律大會專題發(fā)言中就透露，我國《反恐怖法》的框架結(jié)構(gòu)已經(jīng)完成。起草工作主要由公安部牽頭，并配合全國人大法工委以及國務(wù)院相關(guān)部門進(jìn)行，具體細(xì)節(jié)出于保密的原因未能公布。此后，中國反恐立法長期“只聞樓梯聲，不見人下樓”。

“隨著我國面臨恐怖形式的變化，這一法律應(yīng)該納入制定和出臺的進(jìn)程?！崩顐?qiáng)調(diào)。

2014年3月召開的全國“兩會”上，這個問題也再次受到關(guān)注，有來自新疆的政協(xié)委員再次呼吁“要盡快建立‘反恐怖法，使嚴(yán)懲‘三股勢力有法可依”。