趙雄輝，易海華

（湖南省教育科學研究院，湖南長沙410005）

中小學教師權(quán)益保障機制的完善
——基于長株潭城市群中小學教師權(quán)益保障現(xiàn)狀分析

趙雄輝，易海華

（湖南省教育科學研究院，湖南長沙410005）

根據(jù)長株潭城市群的調(diào)查，目前中小學教師權(quán)益保障存在“教師收入偏低，農(nóng)村教師職業(yè)吸引力差”、“教師待遇城鄉(xiāng)差距大”、“收入分配的激勵作用不強”、“教師職業(yè)幸福指數(shù)低”等問題。為解決這些問題，需要進一步完善教師權(quán)益救濟制度，建立專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)教師特殊津補貼力度，完善教師考評機制，健全教師收入分配的激勵機制，建立教師隊伍建設專項督導機制。

中小學教師；教師權(quán)益；長株潭城市群

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》強調(diào)：“保障教師地位，維護教師權(quán)益，提高教師待遇，使教師成為受人尊重的職業(yè)”。保障教師合法權(quán)益是其順利開展工作、培養(yǎng)人才的基礎。中小學教師能否享有自己的合法權(quán)益，不僅涉及教師自身利益和義務教育質(zhì)量的維護，還折射出社會的公平正義、政府的公信力，更決定著教育所擔負的“培養(yǎng)人才、提高民族素質(zhì)、促進社會發(fā)展”使命能否實現(xiàn)。在國家實施中部崛起戰(zhàn)略大背景下，長株潭城市群作為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會配套綜合改革試驗區(qū)”，其人才培養(yǎng)和人力資源開發(fā)任務尤顯緊迫,而中小學教師權(quán)益能否得到保障則直接關(guān)系到長株潭城市群經(jīng)濟社會發(fā)展智力支撐的提供與“兩型社會”建設目標的實現(xiàn)。當前，受各種因素的影響，教師權(quán)益在現(xiàn)實中仍然得不到切實保障。教師權(quán)益包括教育教學權(quán)、學術(shù)研究權(quán)、指導評價權(quán)、經(jīng)濟待遇權(quán)、民主管理權(quán)、進修培訓權(quán)等。限于篇幅，本文以長株潭城市群教師經(jīng)濟待遇權(quán)益保障現(xiàn)狀分析為基礎，對中小學教師權(quán)益保障機制的完善進行探討。

一、長株潭城市群中小學教師權(quán)益保障相關(guān)政策和措施

“尊師重教”是湖南的優(yōu)良傳統(tǒng)。保障教師權(quán)益，讓教師“安居樂教”是省委、省政府長期努力的目標。2007年，我省印發(fā)《湖南省中小學貫徹〈事業(yè)單位工作人員分配制度改革方案〉的實施意見》，其中明確規(guī)定:中小學實行崗位績效工資制度，崗位績效工資由崗位工資、薪級工資、績效工資和津補貼四部分組成，中小學教師崗位工資和薪級工資標準，在新的專業(yè)技術(shù)人員基本工資標準的基礎上分別提高10%；完善工資正常調(diào)整機制，從2006年7月起，對年度考核結(jié)果為合格及以上等次的中小學工作人員，每年增加一級薪級工資，并適時調(diào)整事業(yè)單位工作人員的基本工資標準、艱苦邊遠地區(qū)津貼標準、特殊崗位津補貼標準。激勵大中專及以上畢業(yè)生到艱苦邊遠地區(qū)或國家扶貧開發(fā)工作重點縣以及鄉(xiāng)（含鄉(xiāng)）以下中小學工作，轉(zhuǎn)正定級時薪級工資可適當高定1至2級。

2009年，湖南省人民政府和教育部合作共建“長株潭城市群教育綜合改革國家試驗區(qū)”，并就第一期（2009年8月至2014年8月）共建事宜達成協(xié)議。共建內(nèi)容明確提出“創(chuàng)新教師隊伍建設和管理制度。落實義務教育學校教師績效工資制度，提高教師特別是農(nóng)村教師的待遇”。同年，我省印發(fā)《湖南省義務教育學校績效工資實施意見》，對我省義務教育學校教師績效工資總量和水平進行核定，明確規(guī)定：績效工資分為基礎性和獎勵性兩部分，各地要根據(jù)實際情況，在基礎績效工資總量內(nèi)，設立農(nóng)村學校教師補貼項目，由本級政府人事、財政、教育部門根據(jù)艱苦程度確定不同等次的標準；義務教育學校實施績效工資所需經(jīng)費，優(yōu)先保障足額納入財政預算并及時撥付到位。

2010年12月，省委、省政府印發(fā)《湖南省建設教育強省規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）。在《綱要》中，“提高教師待遇”被列為“加強教師隊伍建設”措施之首。針對教師工資待遇、職稱評審、社會保障（醫(yī)療、住房、生活）等方面，《綱要》指出：要“采取優(yōu)惠政策措施，不斷改善教師的工作、學習和生活條件，吸引優(yōu)秀人才長期從教、終身從教。依法保證教師平均工資水平不低于或者高于公務員的平均工資水平，并逐步提高。對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠地區(qū)工作的教師，在工資待遇、職務（職稱）等方面實行傾斜政策。改善教師居住條件，將教師住房納入保障性住房體系予以保障；加快農(nóng)村學校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設。落實和完善教師醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障政策?！?/p>

建設教育強省工作會議后，全省各市（州）紛紛召開建設教育強市工作會，推動本市教育改革發(fā)展工作。長株潭在推動教育改革發(fā)展上勇于改革和探索，在教師權(quán)益保障制度創(chuàng)新上取得了一些成效。如株洲在攸縣、天元區(qū)探索建立農(nóng)村義務教育教師補貼激勵機制，試點農(nóng)村教師補貼制度。2009年，攸縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)縣人事局、財政局、教育局《關(guān)于攸縣義務教育學?？冃ЧべY實施意見》，其中規(guī)定對農(nóng)村義務教育教師進行專項補貼和激勵，對校分類定等，財政足額預算，按月及時發(fā)放。教師月津貼=基數(shù)×（偏遠系數(shù)＋在偏遠地區(qū)工作年限系數(shù)），基數(shù)定為300元/人.月，以此鼓勵廣大教師到農(nóng)村偏遠地區(qū)中小學從教。株洲還深化分配制度改革，實行結(jié)構(gòu)工資制，形成重能力、重實績、重貢獻的激勵機制，使分配向關(guān)鍵崗位和優(yōu)秀教師傾斜。湘潭也在義務教育學校全面實施績效工資制度，湘潭縣、湘鄉(xiāng)市還于2013年啟動高中階段教師績效工資發(fā)放，全面啟動教師崗位設置和工資套改。

二、長株潭城市群中小學教師權(quán)益保障現(xiàn)狀

經(jīng)過各級政府長期努力，中小學教師待遇得到有效改善，但調(diào)查表明：廣大教師還不滿意目前現(xiàn)狀，還有一些普遍性問題值得重視。

(一)收入普遍偏低，農(nóng)村教師職業(yè)吸引力不強

在調(diào)查中，長株潭城市群大部分教師反映：與其他行業(yè)的同齡人相比，教師年收入比其他行業(yè)的同齡人普遍偏低。即便在農(nóng)村與當?shù)剞r(nóng)民相比，教師收入也偏低。這些年，農(nóng)村教師工資雖然漲了一點，但農(nóng)村教師收入在農(nóng)村經(jīng)濟排位中逐步下降。由于收入低，在中小學尤其是農(nóng)村中小學，優(yōu)秀人才難以引進，男教師很少。據(jù)調(diào)研了解，湘潭縣、湘鄉(xiāng)市、韶山市40歲左右的小學一級教師（中學二級教師）、小學高級教師（中學一級教師）月收入分別為2000-2300元、2300-2500元；公費醫(yī)療只是象征性地安排了一點點。因此，即便在當前就業(yè)壓力巨大的情況下，縣域中小學教師招聘報名并不火爆，有的學科教師報名甚至達不到1:5（1: 3）的開考最低條件。近幾年，湘潭市直和縣市區(qū)招錄的新教師中，男教師比例均在10%以下；株洲新進教師男生比例也僅為8%。此外，教師權(quán)益保障政策在很多地方也沒有落實，如長沙相當一部分地區(qū)教師績效工資還不能做到不低于公務員的崗位津貼水平；教師的醫(yī)療待遇與公務員相比也有差距。

教師收入的穩(wěn)定增長機制還沒有形成。近年來，我省采取了很多措施提高教師收入水平。但從長期趨勢看，教師收入還沒有完全隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而相應增長。收入水平的提高往往是一次性的整體上浮，之后相當一段時間變化不大[1]。調(diào)查中，長株潭地區(qū)有95.6%教師反映：這幾年工資有所增長，但物價漲得更快，工資實際縮水了。長沙有些地方新出臺的津補貼提高標準沒有考慮當?shù)亟處?，往往需要教育部門向政府反映，甚至在教師上訪時才能解決。一些津補貼標準也偏低，如現(xiàn)行班主任津貼標準是1988年制定的，平均在20元左右，這個標準的調(diào)整在績效工資的分配中沒有明確規(guī)定。在調(diào)查中，長株潭不少老師深感班主任這個崗位擔子重，壓力大，班主任津貼太少，與長年累月不辭辛勞的工作不相稱。超過八成的老師不愿或害怕當班主任，不少老師還以種種借口推脫學校安排。

同時，教師報酬支配權(quán)還存在被侵害的現(xiàn)象。2011年有一個縣的教師曾反映，每月工資中有幾十元被統(tǒng)一收去捐款，參加“一天一元捐”活動[2]。還有些學校和單位，在涉及教師切身物質(zhì)利益方面，例如：辦公條件的安排、節(jié)假日上班補助、福利待遇等，校長和領(lǐng)導“虧眾不虧一”，均優(yōu)先于教師加以照顧和解決。

（二）教師待遇城鄉(xiāng)差距大

二元結(jié)構(gòu)在長株潭城市群教師收入方面體現(xiàn)得較為明顯。城市教師待遇遠遠優(yōu)于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)中小學教師的待遇收入又遠高于農(nóng)村偏遠地區(qū)?！叭U一金”在城鄉(xiāng)教師的落實情況差距大。實地考察中，城市、縣城教師的“三險一金”基本都已繳納，但農(nóng)村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村）學校當中只有20.8%教師落實了“三險一金”。調(diào)查中，有71.54%的教師認為當前城鄉(xiāng)教師待遇差距最主要體現(xiàn)在收入上，6.14%的教師認為當前城鄉(xiāng)教師待遇差距最主要體現(xiàn)在三險一金上。津補貼兌現(xiàn)程度千差萬別。2007年，《湖南省中小學貫徹〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》明確規(guī)定:中小學工作人員執(zhí)行艱苦邊遠地區(qū)津補貼制度。但因長期以來農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)教師津補貼沒有制定最低標準，政策在各地的落實情況缺少統(tǒng)一監(jiān)測、評估，導致各地發(fā)放隨意性較大，補貼的兌現(xiàn)程度在一省之內(nèi)也是千差萬別。在調(diào)查中，有

11.39%的農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)學校教師津補貼每月超過400元；有37.97%的農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)學校教師津補貼每月僅為100-200元；還有15.19%的農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)學校教師甚至沒有津補貼。

（三）收入分配的激勵作用不強

一方面，教師收入水平和工作量關(guān)聯(lián)不大，工作任務量大的教師沒有得到相應補償。長株潭一教師科科長反映：“越艱苦的地方，教師工作壓力越重、收入越低，收入與付出不成正比”。長株潭一部分農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)學校工作條件艱苦，一個教師身兼數(shù)課，工作量大，疲于奔命。有的教學點甚至是一人一校，教師超負荷工作，休息時間沒保障，但在收入中向這部分教師傾斜的導向性項目不多。另一方面，體現(xiàn)崗位績效的收入分配激勵約束機制尚待健全。目前長株潭城市群地區(qū)許多學校因管理難度或者擔心引起教師內(nèi)部矛盾而普遍根據(jù)職稱、資歷平均分配績效工資。有些學?？冃ЧべY分配沒有明確的操作依據(jù)，隨意性較大。一部分教師反映：績效工資只起到普調(diào)作用，并沒有起到激勵教師工作的作用。調(diào)查中有39.59%的教師反映本校教師績效工資分配方式不能促進教師工作積極性。

（四）教師職業(yè)幸福指數(shù)偏低

自《義務教育法》、《未成年人保護法》頒布以后，學生權(quán)益得到了極大的保護，但是教師的育人權(quán)益屢被侵犯，教師日漸變得被動履行教書育人的職責。首先，在當前獨生子女和農(nóng)村留守子女占主體的特有時代，教師話語權(quán)不斷削弱。無論在長株潭的小學、初中，還是高中階段，部分教師“談罰色變”，生怕落入變相體罰禁區(qū)，害怕因為一不小心管教“出格”而“惹火燒身”。其次，不少地方教育行政部門和學校設立了投訴制度，學生及家長可以就教師教育教學活動中的不良行為進行投訴，初衷是為了改善教師的教育教學行為。然而一些學生和家長根本不理解教育行政當局和學校的良苦用心，動輒投訴教師。教師稍微碰一下學生便被投訴為“打?qū)W生”，于是教師不敢放手教育、管理學生。最后，社會尤其是媒體對教師的單向苛責比比皆是。如果教師在教育教學中哪怕出一點問題，不管事情起因如何，社會輿論與媒體往往把責任一股腦推到教師頭上，指責教師違反師德，枉為人師。部分新聞媒體在有關(guān)報道中存在“揚生貶師”現(xiàn)象，忽視教師教育工作的特殊性和復雜性,失真的報道本身已構(gòu)成對教師權(quán)益的侵犯。李瑩、黃志軍等人于2003年5月至2006年5月進行的“長沙市教師亞健康狀態(tài)與危險因素調(diào)查”表明：排除器質(zhì)性疾病因素后，長沙市教師亞健康發(fā)生率高達74.85%。危險影響因素主要是：所處學校、工作環(huán)境、對工作的喜好程度、工作業(yè)績、深造壓力、睡眠時間、娛樂時間、操心子女升學就業(yè)等[3]。長株潭教育行政部門和校長、教師也紛紛無奈表示，在缺乏社會支持的情況下，教育太弱勢，教師沒有什么時候比今天所承受的壓力更大。

三、長株潭中小學教師權(quán)益保障現(xiàn)狀原因分析

為什么一方面政府不斷重視教師權(quán)益保障，另一方面教師權(quán)益落實卻越來越困難？這需要客觀全面地分析其原因。

（一）社會對教師勞動價值和責權(quán)的認識存在偏頗

基礎教育是一種帶有公益性質(zhì)的服務或產(chǎn)品，這種服務或產(chǎn)品不進入市場也就不產(chǎn)生效益。由于教師勞動的長期性和勞動成果的間接性、遲效性，教師勞動價值往往不易被社會認識、理解，教育往往是最后受惠于經(jīng)濟增長的一個部門，教師權(quán)益也難以得到切實保障。同時，由于教師行業(yè)是勞動密集型行業(yè)，人口基數(shù)大，在一個縣域范圍，有限的教育資源在眾多教師中分配，每位教師所得資源必將很少。并且中國傳統(tǒng)文化視教師為“圣人”、“君子”，對教師、師道的認識達到了“神圣化”地步，社會普遍認為：教師不能也不應該言“利”與“權(quán)”；教師只能講究修身養(yǎng)性，追求高尚和奉獻，“止于至善”。這種“神圣化認識”大大縮小了教師作為普通人的權(quán)益空間。任何公民總要承擔自己的責任，同時也必然擁有與之相應的權(quán)益。如果教師只意味著犧牲和付出，那只會讓其他人對教師無比敬仰又望而卻步；教師只有和權(quán)益保障、幸福聯(lián)系在一起，它的感召力才會最大化，才能保證教師職業(yè)的健康運行和教師隊伍建設的綠色發(fā)展。

（二）法律對教師權(quán)益的保護存在缺陷

教師依法爭取或維護自己權(quán)益的主要依據(jù)是教育法律體系。但目前我國教育法制建設還很不完善，對教師權(quán)益保護存在不少缺陷。第一，法律隱性缺位。在目前唯一保障教師權(quán)益的《教師法》中，有的規(guī)定表述語焉不詳，有的規(guī)定模糊不清，給具體操作帶來不少困難。我國《教師法》沒有明確規(guī)定教師的法律地位，法律地位不明確直接導致法律適用問題。目前教師的申訴權(quán)利只是由《教師法》作了原則性規(guī)定:當教師的權(quán)益受到侵害時，可以向有關(guān)部門提出申訴。一般將“有關(guān)部門”理解為學校的教育行政主管部門。教師申訴的受理部門不夠明確，教師申訴制度部分程序規(guī)范缺失，這些問題直接導致教師申訴制度時效性差，不能及時、有效維護教師的合法權(quán)益。第二，立法滯后不配套。教師的權(quán)益保護需要系列的法律法規(guī)配套進行，但時下法律法規(guī)要么滯后，要么就不配套，這嚴重影響了教師權(quán)益的保護。《校園安全法》在2013年全國兩會中雖由代表呼吁盡快制定，但新法遲滯，使我們遇事只能從零散的《民法通則》、《未成年人保護法》、《學生傷害事故處理辦法》等法令制度中尋求答案。

（三）農(nóng)村義務教育太弱勢

教育管理部門太弱勢，既無編制權(quán)，又無財務權(quán)。編制權(quán)力在人事部門和編辦，財務權(quán)在財政部門，各級教育部門都不同程度地存在“要人難，要錢難”的情況，而且越到基層錢越少、矛盾越多。我國義務教育經(jīng)費負擔以區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府為主，負擔教育經(jīng)費的比例偏高，地市和省級政府負擔偏低，經(jīng)費負擔重心偏下?？h級財政財力既不足也不均衡，以縣級財政負擔為主的農(nóng)村教師待遇自然也難以得到保障。在調(diào)研中，長株潭城市群中有29.11%的縣反映在支付農(nóng)村教師工資方面地方財政無法承受、難以承受；有62.03%的教育行政工作人員認為推進本地農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房建設所面臨的最大困難是資金緊張。此外，由于當前沒有過硬的政府辦教育的績效評價和獎勵處罰機制，教育投入對地方官員的政績、短期內(nèi)經(jīng)濟增長貢獻作用并不明顯，一些地方政府對難以產(chǎn)生“立竿見影”效果的教育投入積極性不高，在經(jīng)濟建設與教育發(fā)展的杠杠中，縣鄉(xiāng)兩級的財政資金傾斜往往偏重于經(jīng)濟建設，這也導致尤其有賴于低層政府投入的農(nóng)村教師待遇難以提高。

（四）對教師權(quán)益保障的研究欠缺

教師問題雖然在教育口號層面頗受關(guān)注，但教育理論界對中小學教師勞動價值、工作評價、權(quán)益保障等方面的研究成果還不多見。教育研究往往重視探析新課程對教師前所未有的高要求，以及教師角色、教育教學行為轉(zhuǎn)變等問題，但很少有人認真研究教師付出后如何獲取合理回報，教師權(quán)益如何得到保障等問題?，F(xiàn)實中缺乏合理評價教師教學工作量的指標體系和及時調(diào)整教師勞動報酬的有效機制。中小學評價教師教學工作量的指標是教師每周課堂教學時數(shù)，而事實上教師教學工作不僅僅是上課，從備課到課后批改作業(yè)、課外輔導學生、檢查和評定學生學業(yè)成績等都屬于必要的教學工作。然而除上課外，大多數(shù)學校對教師的其他教學工作都沒有納入工作量考核之列，教師的教學工作量在現(xiàn)行評價指標體系中大打折扣，教師獲得的工資報酬肯定低于其勞動價值。此外，學校領(lǐng)導的認識偏移也將嚴重影響教師權(quán)益的保障。有的學校領(lǐng)導缺乏民主法制意識，制訂的規(guī)章制度明顯與國家有關(guān)保障和維護教師權(quán)益的法規(guī)相抵觸。如教師工資與學生成績掛鉤等某些規(guī)定就明顯缺乏法律依據(jù)，嚴重侵犯了教師權(quán)益。

（五）政策執(zhí)行、監(jiān)督、評估不到位

首先，政策制定不完善造成執(zhí)行時的“折扣”。有的政策制定會因資源和方式手段的可能性考慮不足而缺少操作性。如績效工資中的基礎性部分與獎勵性部分的分配比例定為7：3，獎勵性績效工資只占績效工資總量的30%，如果某縣教師全年的績效工資只有八千元，那30%的獎勵性績效工資全年就只有兩千元左右，在現(xiàn)實操作中就會因量太少或而無法對教師起到應有的激勵作用。其次，政策目標設定的不科學也會導致政策難以完全執(zhí)行。如目標設定過高，達到目標所需資源超越了執(zhí)行主體所能獲得的限度，執(zhí)行主體也會因無法達到政策目標而不執(zhí)行或變相執(zhí)行。目標籠統(tǒng)不具體也會因不同層次的執(zhí)行主體對目標的不同理解及自由裁量權(quán)的過度使用而造成政策難以執(zhí)行。再有，對政策制定后的監(jiān)督、評估重視不足。如班主任津貼，《湖南省義務教育學?？冃ЧべY的實施意見》中提出“原國家規(guī)定的班主任津貼不再單獨發(fā)放，各地根據(jù)實際情況，可在績效工資中設立班主任津貼，或?qū)嘀魅喂ぷ髡鬯銥楣ぷ髁繀⑴c績效工資分配。”班主任津貼不再單獨發(fā)放后，對班主任辛勤工作的肯定和鼓勵缺乏明確的責任主體和實施措施，誰來監(jiān)督落實也沒有明確的規(guī)定[4]。

政策執(zhí)行所需資源不足、執(zhí)行主體認識偏移也造成執(zhí)行不力。首先，教師待遇政策本質(zhì)上是一種分配政策，在執(zhí)行時除人力資源、信息資源、權(quán)威資源外需要更多的經(jīng)費資源。從上世紀90年代開始，國家、省里就不斷出臺上調(diào)、新增教師工資補貼的政策，但多數(shù)津補貼待遇政策因要求本地財政負擔，上級沒有安排轉(zhuǎn)移支付，于是調(diào)資政策在財力較好的縣可以執(zhí)行，到財力拮據(jù)的縣里就成了“空頭”支票，反而造成“政策出得越多，教師收入差距越大”等事與愿違的現(xiàn)象。其次，執(zhí)行主體的利益傾向?qū)φ邎?zhí)行有著深層影響。政策執(zhí)行者往往根據(jù)局部利益來對待政策。有些政策并不缺少資源，完全是由于執(zhí)行主體自身素質(zhì)導致認識偏移而未能很好地執(zhí)行。就拿農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)教師補貼來說，瀘溪縣是國家級貧困縣，2011年財政收入僅5.8億元，但縣委、縣政府從2011年開始，由本級財政每年安排1300萬元發(fā)放農(nóng)村教師崗位津貼，2011年農(nóng)村村片小教師崗位津貼每人每月達1200元，農(nóng)村中心完小、農(nóng)村初中學校教師崗位津貼每人每月400元。與瀘溪縣相比，長株潭城市群很多縣市區(qū)財力要強的多，但農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)教師津補貼力度則遠遠不如瀘溪縣，關(guān)鍵就在于執(zhí)行主體對農(nóng)村教育的重視程度不同。

四、完善長株潭城市群中小學教師權(quán)益保障機制的建議

（一）加強教育法制建設，完善教師權(quán)益救濟制度

盡快完善當前缺乏系統(tǒng)性和可操作性的教育法制體系，用法律手段、依據(jù)本國國情對教師的法律地位做出明確規(guī)定。可借鑒在保障教師權(quán)益方面已形成較完備教育法制體系國家的做法，規(guī)定教師是按國家要求履行教育教學職責的公務員或公務雇員。

要進一步完善教師聘任制。針對我國教師聘任制在現(xiàn)實運作中出現(xiàn)的教師權(quán)益得不到保障的諸多問題，可先出臺與教師聘任制相配套的具體實施辦法，如對教師聘任合同的法律性界定清楚，規(guī)范合同內(nèi)容，具體說明教師的工作時限及報酬等，以此規(guī)范、指導教師行為，完善學校管理體制并保護教師合法權(quán)益。

要健全教育法律救濟制度，拓寬權(quán)益救濟途徑。針對我國現(xiàn)行教育法律救濟制度的不足，一方面，要放低教師訴訟救濟的門檻，減少教師提起訴訟的限制性規(guī)定；另一方面，針對教師權(quán)益被侵犯的種種事情，應允許教師自由選擇通過申訴、協(xié)商調(diào)解、教育仲裁尤其是提起訴訟的方式進行權(quán)益救濟[5]。

（二）建立專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度

中央和省級財政現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付，除一般轉(zhuǎn)移支付之外，專項的轉(zhuǎn)移支付基本上為臨時性項目，多用于危房改造與設備購置，而對于維持學校正常運行的經(jīng)常性經(jīng)費（包括人員經(jīng)費與公用經(jīng)費）則沒有給予支持。建議制定農(nóng)村教師最低收入需求標準，測定各縣財政負擔能力并計算各縣財政經(jīng)費供需差額，在此基礎上建立以提高農(nóng)村教師待遇為目標的專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。制定農(nóng)村教師最低收入需求標準，首先要對農(nóng)村教師工資收入的組成和項目進行梳理，分項確定標準，使得“提高農(nóng)村教師待遇”這一政策在實際執(zhí)行中更加準確，更具有針對性。其次要建立農(nóng)村教師工資的穩(wěn)定增長機制。按照物價水平變動的情況，對農(nóng)村教師工資和標準定期進行調(diào)整，使教師能更好地分享經(jīng)濟增長的成果。

（三）落實農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)教師特殊津補貼

為鼓勵現(xiàn)有教師在農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)安心工作，吸引更多的優(yōu)秀高校畢業(yè)生到農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)從事義務教育工作，鑒于目前省財政只對武陵片區(qū)的農(nóng)村教師實行700元、500元、300元的補貼，建議省里擴大發(fā)放面，對工作在農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)，在編在崗的中小學專任教師統(tǒng)一設立農(nóng)村邊遠貧困地區(qū)教師特殊津補貼。制定農(nóng)村貧困和邊遠地區(qū)教師人均最低津補貼標準，作為財政預算對教育投入的基本依據(jù)。特殊津補貼發(fā)放應達到一定金額和力度才能起到對農(nóng)村貧困、邊遠地區(qū)教師的激勵作用。除發(fā)放正常工資之外，建議每月給農(nóng)村貧困邊遠地區(qū)教師另外發(fā)放不低于其個人在縣城工作所獲報酬的特殊津補貼。邊遠學校教師特殊津補貼可以以教師所處地區(qū)的貧困程度分類，經(jīng)濟越落后、條件越艱苦的地區(qū)教師特殊津補貼額度應高一些，距城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心越遠、交通越不便利的地方特殊津補貼額度應越高，工作年限越長的教師所得到的津補貼應越多。

發(fā)放特殊津補貼所需資金主要應由省級財政負擔，中央和地方財政按照一定比例分擔經(jīng)費。對部分貧困地區(qū)面積較大、享受特殊津補貼的教師數(shù)量較多、地方財政配套確有困難的縣區(qū)，可適當減小縣級財政配套比例。建議省級財政根據(jù)享受特殊津貼教師的數(shù)量與額度進行嚴格測算，將所需經(jīng)費列入每年的財政預算，并專項列支管理，保障其?？顚Ｓ谩Ｌ厥饨蜓a貼經(jīng)學校主管部門審核后，由同級財政部門劃入個人工資銀行賬戶，并嚴格年終審計監(jiān)督制度[6]。

（四）完善教師考評機制，健全教師收入分配的激勵機制

完善對教師一年一度的工作績效考核，調(diào)整績效工資中基礎性部分與獎勵性部分7:3的原分配比例，加大獎勵性部分的分配比例，使教師收入與工作量進一步緊密結(jié)合；完善對市級骨干教師、學科帶頭人、名師、特級教師的年度考核；更多地賦予學校對教師的分配激勵權(quán)力，完善重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才、關(guān)鍵崗位、農(nóng)村教師傾斜的分配激勵制度。

（五）建立教師隊伍建設專項督導機制

對縣級政府及其黨政負責人進行教師隊伍建設專項督導評估，其結(jié)果與“三評合一”督政結(jié)果直接掛鉤，同時納入市委、市政府對縣市區(qū)政府及其黨政主要領(lǐng)導的年度績效考核。

[1]趙雄輝.悟教筆潭:教師成長卷[M].長沙：湖南少年兒童出版社,2013.

[2]湖南長沙縣強制教師捐款，“一天一元捐”怎樣煉成？人民網(wǎng)，2011-09-02.

[3]李瑩等.長沙市教師亞健康狀態(tài)與危險因素調(diào)查[J].中國組織工程研究與臨床康復,2007(39):7770-7772.

[4]易海華,羅潔.農(nóng)村中小學教師待遇問題現(xiàn)實解讀與改善[J].湖南社會科學,2013(1):270-274.

[5]楊莉.中、美、日三國教師權(quán)益保障的比較[J].天津市教科院學報,2008（3）:53-55.

On Perfection of Elementary and Secondary School Teachers’Rights Guarantee Mechanism:Based on Analysis of the Status of the Phenomena in Chang-Zhu-Tan Urban Agglomeration

ZHAO Xiong-hui,YI Hai-hua
(Hunan Educational Science Institute,Changsha,Hunan 410005)

According to the investigation in Chang-Zhu-Tan urban agglomeration,some problems exist in the guarantee system,such as low income,no attraction in rural area posts,large income gap between urban and rural teachers,less promotion effect of income assignment,and low professional happiness index of the teachers.To solve the problems,some measures should be taken,such as perfecting the teachers’rights relief system,setting up educational finance transfer payment system,enhance the allowance to the rural area teachers,perfecting the evaluation system and promotion system,and setting up supervision system to the teacher team.

elementary and secondary school teacher;teachers’rights;Chang-Zhu-Tan urban agglomeration

G635.1

：A

：1674-831X（2014）01-0031-06

[責任編輯：劉濟遠]

2014-12-19

湖南省教育科學“十二五”規(guī)劃重大委托課題《長株潭城市群教育綜合改革研究》（XJK011DDUT001）

趙雄輝（1964-），男，湖南湘潭人，湖南省教育科學研究院副院長，研究員；易海華（1975-），女，湖南益陽人，湖南省教育科學研究院教育人力資源研究所副研究員。