蔣曉明

（華電金沙江上游水電開(kāi)發(fā)有限公司，四川 成都 610000）

0 引 言

以往許多大中型水電工程移民安置工作從一開(kāi)始就滯后于主體工程的建設(shè)進(jìn)度，成為電站截流、下閘蓄水階段性目標(biāo)完成的制約因素。為此，2008年底，國(guó)家發(fā)展改革委同意四川省木里河卡基娃、立洲水電站建設(shè)試行 “先移民后建設(shè)”的水電開(kāi)發(fā)新方針。面對(duì)這一嶄新課題，中國(guó)華電集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱 “華電集團(tuán)”）高度重視，積極響應(yīng)，全力參與，在各級(jí)政府的大力支持下，“先移民后建設(shè)”試點(diǎn)工作有序開(kāi)展。探索編制了 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)實(shí)施方案，并經(jīng)四川省發(fā)改委核準(zhǔn)兩電站前期移民試點(diǎn)工程項(xiàng)目。 “先移民后建設(shè)”方案的落實(shí)，為電站在項(xiàng)目核準(zhǔn)前，合法開(kāi)展移民搬遷安置工作提供了政策支撐。前期移民試點(diǎn)工程先行核準(zhǔn)，項(xiàng)目業(yè)主可以辦理先行用地和臨時(shí)用地手續(xù)，解決了施工籌建及準(zhǔn)備工程土地、林地提前合法占用的問(wèn)題。前期移民試點(diǎn)工程先行核準(zhǔn)，核定了前期移民工程投資，為先期移民工作順利開(kāi)展提供了資金保障。這一舉措極大地加快了電站前期移民搬遷，至2010年6月，在不到10個(gè)月的時(shí)間，完成電站樞紐工程建設(shè)區(qū)及圍堰水位以下移民的搬遷入住，并同時(shí)啟動(dòng)了庫(kù)區(qū)移民搬遷和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施復(fù)建工作，2010年7月 “先移民后建設(shè)”試點(diǎn)順利通過(guò)驗(yàn)收，有效推動(dòng)了電站的順利建設(shè)，取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

1 高度重視移民工作，始終堅(jiān)持移民先行

華電集團(tuán)歷來(lái)高度重視水電開(kāi)發(fā)移民工作，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)規(guī)劃、依法移民的原則，徹底摒棄 “先工程后移民”、“重工程輕移民”的思想，把移民安置作為水電工程的首要任務(wù)來(lái)抓，全面統(tǒng)籌水電開(kāi)發(fā)建設(shè)與移民搬遷安置的關(guān)系；牢固樹(shù)立 “先移民后建設(shè)”的理念，真正把幫助移民脫貧致富、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為水電開(kāi)發(fā)的重要目標(biāo)。針對(duì)不同時(shí)期、不同項(xiàng)目移民工作的實(shí)際，緊緊依靠各級(jí)政府，積極探索、不斷創(chuàng)新移民安置工作新思路、新方法，把做好移民工作作為水電開(kāi)發(fā)的前提，切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任，樹(shù)立良好的企業(yè)形象。

2 加強(qiáng)組織、制度保障，確保移民優(yōu)先

華電集團(tuán)不斷加強(qiáng)內(nèi)部水電工程移民工作體制機(jī)制的建設(shè)，健立健全管理制度，大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為切實(shí)做好水電開(kāi)發(fā)移民工作提供了強(qiáng)有力的保證。具體措施如下:一，在集團(tuán)公司總部、水電開(kāi)發(fā)二級(jí)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目單位均成立了移民工作部門(mén)，配足、配強(qiáng)工作人員，為移民工作順利開(kāi)展提供人力資源保障；每年定期組織召開(kāi)系統(tǒng)征地移民工作座談會(huì)，分管領(lǐng)導(dǎo)親自出席會(huì)議并部署安排工作，同時(shí)邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名專(zhuān)家蒞會(huì)指導(dǎo)，這對(duì)提高集團(tuán)公司移民工作起到了重要作用。二，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)程規(guī)范和相關(guān)要求，結(jié)合自身移民工作實(shí)際，編制了 《中國(guó)華電集團(tuán)公司水電工程移民工作管理辦法》，同時(shí)編寫(xiě) 《中國(guó)華電集團(tuán)公司水電項(xiàng)目征地移民管理文件匯編》、《中國(guó)華電集團(tuán)公司水電項(xiàng)目征地移民管理工作手冊(cè)》、《中國(guó)華電集團(tuán)公司水電項(xiàng)目建設(shè)征地移民工作應(yīng)用文手冊(cè)》，舉辦了不同類(lèi)型的征地移民工作培訓(xùn)班，實(shí)現(xiàn)了征地移民工作的規(guī)范管理。三，建立健全高效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，針對(duì)個(gè)別項(xiàng)目征地移民工作的重大問(wèn)題，組織成立由集團(tuán)公司總部主管部門(mén)和二級(jí)機(jī)構(gòu)共同參加的督導(dǎo)組或督辦工作組，充分發(fā)揮集團(tuán)優(yōu)勢(shì)和區(qū)域公司力量，上下一心、形成合力，及時(shí)協(xié)調(diào)解決移民工作的各類(lèi)問(wèn)題；通過(guò)分區(qū)域召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)和移民安置規(guī)劃內(nèi)審會(huì)議等措施，基本做到了同一區(qū)域內(nèi)征地移民工作標(biāo)準(zhǔn)一致。

3 認(rèn)真貫徹執(zhí)行“先移民后建設(shè)”新方針

國(guó)家發(fā)展改革委確定了 “先移民后建設(shè)”方針后，華電集團(tuán)公司認(rèn)真貫徹落實(shí)。在流域規(guī)劃階段，創(chuàng)新編制怒江流域移民安置總體規(guī)劃，超前謀劃怒江移民脫貧致富之策，尋找突破怒江水電開(kāi)發(fā)的瓶頸之略，對(duì)破解怒江水電移民安置的難題起到了積極作用；在金沙江上游水電開(kāi)發(fā)前期工作中，爭(zhēng)取成立了國(guó)家層面的移民安置協(xié)調(diào)機(jī)制，組織編制了金沙江上游移民安置總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)統(tǒng)一了兩省六縣移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為各流域的水電開(kāi)發(fā)起到了巨大的推動(dòng)作用。

在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，全程參與建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，廣泛征求移民群眾和地方政府意見(jiàn)，科學(xué)制訂移民安置規(guī)劃方案；在移民安置規(guī)劃上報(bào)審查前，集團(tuán)組織內(nèi)部咨詢，較好地發(fā)揮了對(duì)移民安置規(guī)劃編制的主導(dǎo)作用；結(jié)合西南地區(qū)水電開(kāi)發(fā)均處于高山峽谷、人地矛盾突出、民族區(qū)域性強(qiáng)等實(shí)際，華電集團(tuán)為破解移民安置難題，積極配合創(chuàng)新移民補(bǔ)償安置方式，從烏江沙沱水電站到金沙江中游阿海、梨園、魯?shù)乩娬窘?jīng)過(guò)近10年的探索和實(shí)踐，取得了一系列成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)水電移民安置工作產(chǎn)生了巨大影響。此后在2011年國(guó)家發(fā)展改革委對(duì) “四川大渡河兩河口水電站”核準(zhǔn)文件中，首次明確批準(zhǔn)對(duì)移民實(shí)行 “長(zhǎng)效逐年補(bǔ)償”。2012年1月，在華電集團(tuán)的大力推薦下，金沙江中游水電開(kāi)發(fā)有限公司實(shí)施 “16118移民補(bǔ)償安置方式”受到中宣部高度關(guān)注，將其納入 “走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)·國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展”系列報(bào)道；2012年12月，被聯(lián)合國(guó)授予 “聯(lián)合國(guó)2012全球契約促進(jìn)社會(huì)發(fā)展最佳實(shí)踐獎(jiǎng)”，這也是我國(guó)水電移民工作獲得的最高獎(jiǎng)項(xiàng)。

在移民安置實(shí)施階段，按照經(jīng)政府審批的移民安置年度計(jì)劃，采取 “統(tǒng)規(guī)代建”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等有效措施，積極配合、協(xié)助地方政府完成移民搬遷安置任務(wù)。為保障移民工程的實(shí)施，集團(tuán)創(chuàng)新探索建設(shè)管理模式，編制了統(tǒng)規(guī)代建 “5+1”指導(dǎo)文件。云南魯?shù)乩娬?、四川瀘定水電站按照 “政府管民生、企業(yè)管工程”的思想，對(duì)庫(kù)區(qū)復(fù)建項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)規(guī)代建，充分發(fā)揮地方政府的組織優(yōu)勢(shì)及電站業(yè)主的工程建設(shè)優(yōu)勢(shì)，建立有效的協(xié)同工作機(jī)構(gòu)，魯?shù)乩娬?個(gè)月完成了兩萬(wàn)多移民的順利搬遷，確保了電站按期下閘蓄水，實(shí)現(xiàn)了移民和電站建設(shè)的共贏。

4 對(duì)“先移民后建設(shè)”新方針的思考

（1）進(jìn)一步規(guī)范 “先移民后建設(shè)”實(shí)施程序。國(guó)家發(fā)展改革委推行 “先移民后建設(shè)”水電開(kāi)發(fā)新方針后，各地均在探索，迫切需要規(guī)范實(shí)施程序。建議在編制移民安置規(guī)劃大綱的同時(shí)，編制 “先移民后建設(shè)”的實(shí)施方案，一并報(bào)省級(jí)人民政府審批，作為 “先移民后建設(shè)”的實(shí)施依據(jù)。水電工程項(xiàng)目法人依據(jù)省人民政府批準(zhǔn)的 “先移民后建設(shè)”文件，先行編制樞紐工程建設(shè)區(qū)移民安置規(guī)劃。省級(jí)移民主管部門(mén)先行審查、批準(zhǔn)樞紐工程建設(shè)區(qū)移民安置規(guī)劃。地方人民政府依據(jù)經(jīng)過(guò)審批的樞紐工程建設(shè)區(qū)移民安置規(guī)劃，與水電工程建設(shè)項(xiàng)目法人簽訂移民安置工作協(xié)議。

（2）完善土地征占用相關(guān)配套政策。為確保水電工程 “先移民后建設(shè)”方針的貫徹落實(shí)，按照國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)，建議妥善處理樞紐工程建設(shè)與移民安置用地問(wèn)題。一是對(duì)農(nóng)村移民采取調(diào)整、流轉(zhuǎn)和開(kāi)墾等方式解決生產(chǎn)生活用地問(wèn)題，不辦理國(guó)家建設(shè)用地手續(xù)，只辦理農(nóng)村宅基地建設(shè)手續(xù)和農(nóng)用地承包手續(xù)。二是對(duì)樞紐工程建設(shè)區(qū)用地，由省級(jí)人民政府依據(jù)國(guó)土資源部 《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問(wèn)題的通知》 （國(guó)土資發(fā) 〔2001〕355號(hào)），辦理先行用地手續(xù)，也可以按 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》 （國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）第二十三條規(guī)定，由縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)辦理臨時(shí)用地手續(xù)。三是移民專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目復(fù)建工程用地，按原土地使用產(chǎn)權(quán)辦理用地手續(xù)。產(chǎn)權(quán)屬國(guó)有或者國(guó)有控股性質(zhì)的，由地方政府或原產(chǎn)權(quán)單位依據(jù)國(guó)土資源部 《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問(wèn)題的通知》 （國(guó)土資發(fā) 〔2001〕355號(hào)）辦理先行用地手續(xù)；產(chǎn)權(quán)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由國(guó)土資源部門(mén)辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地手續(xù)。