丁大胖

（西華師范大學(xué)商學(xué)院，四川南充 637009）

近年來(lái)，特別是應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，中央政府允許地方政府以各種形式大量舉債以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，緩解因金融危機(jī)帶來(lái)的出口銳減下失業(yè)增加的國(guó)內(nèi)壓力，使地方各級(jí)政府積攢了巨額政府債務(wù)。至2013年6月底，審計(jì)署公布我國(guó)地方政府債務(wù)余額為108 859．17億元，而當(dāng)年地方政府財(cái)政收入為6．9萬(wàn)億元，中央財(cái)政收入為6．02萬(wàn)億元［1］。雖然我國(guó)政府債務(wù)總體可控，但如果不加以有效規(guī)制，必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)巨額的政府債務(wù)形成原因，我國(guó)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了大量研究，主要有政治體制、財(cái)政體制、監(jiān)管體制、法律體制等主要因素，但種種原因之下，可以看到政府之手對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大量參與，而政府治理理論對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的形成原因帶來(lái)了新的解釋視角。

政府治理在西方國(guó)家經(jīng)過(guò)三個(gè)轉(zhuǎn)變時(shí)期，分別是20世紀(jì)30年代“大蕭條”以前以市場(chǎng)“守夜人”為角色的有限政府時(shí)期，20世紀(jì)30～80年代以管制為主的官僚型政府時(shí)期及20世紀(jì)80年代以后政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織緊密結(jié)合的“企業(yè)型政府”時(shí)期?！捌髽I(yè)型政府”是公共行政改革過(guò)程中運(yùn)用企業(yè)家精神和企業(yè)理論改造政府傳統(tǒng)運(yùn)作方式，來(lái)重新認(rèn)識(shí)和界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的相互關(guān)系，重新確立政府治理理念，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，不斷尋求最有效的管理現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和駕馭市場(chǎng)機(jī)制的政府行政模式［2］。

我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，政府治理的形式不同于西方國(guó)家，馬運(yùn)瑞認(rèn)為中國(guó)政府治理是指在中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家立法、行政以及司法機(jī)關(guān)緊密配合，高舉以憲治國(guó)的大旗，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，大力發(fā)展和規(guī)范公民社會(huì)，選擇科學(xué)的治國(guó)工具，確定正確的治國(guó)目標(biāo)，采取有力的管理措施，正確認(rèn)識(shí)和處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)和政府與公民的關(guān)系，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)［2］?？梢?jiàn)，不管在西方治理理論中，還是在中國(guó)政府治理理論中，處理好政府、社會(huì)、公民各利益主體之間的關(guān)系應(yīng)是政府治理的核心，但是，我國(guó)政治體制改革長(zhǎng)期落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)依然起主導(dǎo)作用，在個(gè)別領(lǐng)域壟斷權(quán)不受約束嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而我國(guó)巨額地方政府債務(wù)的形成與不受約束的公權(quán)力的行使不無(wú)關(guān)系，其表現(xiàn)僅是我國(guó)政府治理變遷不足所形成后果的冰山一角。

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

按中國(guó)財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)制定的《2010年1～6月份地方政府性債務(wù)報(bào)表》的說(shuō)明認(rèn)為，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，因公益性項(xiàng)目（含公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）建設(shè)形成的債務(wù)。按照債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)是指納入地方政府預(yù)算，不需要特定事項(xiàng)的發(fā)生，在任何情況下都由地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù);或有債務(wù)則是沒(méi)有納入地方政府預(yù)算，由地方政府擔(dān)保責(zé)任、在特定條件下負(fù)責(zé)承擔(dān)和履行的債務(wù)。

（一）規(guī)模上快速增長(zhǎng)

2007年《上海商報(bào)》與財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的報(bào)告顯示，到2007年底我國(guó)地方政府債務(wù)總額在4萬(wàn)億元以上，占2008年GDP的約20%［3］;據(jù)2011年6月中國(guó)審計(jì)署公布的全國(guó)地方性政府債務(wù)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，中國(guó)地方性債務(wù)余額達(dá)10．7萬(wàn)億元，政府負(fù)有有償責(zé)任的債務(wù)為6．7萬(wàn)億元［4］;2013年12月中國(guó)審計(jì)署又公布截至到2013年6月底中國(guó)地方性債務(wù)余額達(dá)10．9萬(wàn)億元，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額10．6萬(wàn)億元，比2010年底增加3．87萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)19．97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14．41%、17．36%和26．59%［1］?？梢?jiàn)，近年我國(guó)地方政府債務(wù)在規(guī)模上呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（二）資金使用上的低效率

從總體上來(lái)看，地方政府的大量舉債為應(yīng)對(duì)2008年以來(lái)的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國(guó)率先從經(jīng)濟(jì)衰退中走出并保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)發(fā)揮了巨大作用，但是也存在債務(wù)資金使用上的低效益現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在盈利性領(lǐng)域，首先是壟斷性較強(qiáng)的工業(yè)、能源領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)掌握經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)地位，私有企業(yè)限制進(jìn)入，處于特權(quán)壟斷地位的國(guó)有企業(yè)必然限制政府債務(wù)資金投入的利用效率;其次在土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸建設(shè)領(lǐng)域，政府公權(quán)力較大，行政色彩濃厚，加上不健全的政府監(jiān)督懲罰機(jī)制，造成政府債務(wù)資金使用上的尋租、腐敗行為。二是在非盈利性領(lǐng)域存在政府債務(wù)資金使用的分配不公及不合理的現(xiàn)象，如一些地方政府在市政建設(shè)方面，盲目鋪攤子、上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)，大搞“形象工程”、“面子工資”，嚴(yán)重浪費(fèi)土地、人力資源及政府資金，而與民生相關(guān)的科教文衛(wèi)、保障房、生態(tài)建設(shè)等方面投入?yún)s嚴(yán)重不足，制約了人民福利水平的提高。

（三）安全性總體可控，但未來(lái)償債壓力大

由于地方政府債務(wù)一定程度上由中央擔(dān)保，在安全性上應(yīng)結(jié)合全國(guó)性的政府債務(wù)分析。在負(fù)債率上，截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518 942億元）的比率為36．74%，低于國(guó)際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。在債務(wù)率上，截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105．66%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)按照19．13%、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照14．64%的比率折算，總債務(wù)率為113．41%，處于國(guó)際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。在逾期債務(wù)率上，截至2012年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5．38%，除去應(yīng)付未付款項(xiàng)形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1．01%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1．61%和1．97%，均處于較低水平［5］。雖然安全性總體可控，但未來(lái)償債壓力卻不容忽視，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22．92%和21．89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占 17．06%、11．58%和7．79%，2018年及以后到期需償還的占18．76%。而今年是地方政府償債壓力最重的一年［6］。

二、政府治理對(duì)地方政府債務(wù)的影響

（一）政府主導(dǎo)的投資及融資模式對(duì)地方政府債務(wù)的影響

首先，長(zhǎng)期以來(lái)投資一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量?，F(xiàn)階段，在投資結(jié)構(gòu)中政府投資與民間投資可謂旗鼓相當(dāng)，但政府投資更多的是傾向于壟斷性或公共性領(lǐng)域，壟斷性收益主要由政府控制下的國(guó)有企業(yè)享有，而公共投資卻由政府大量舉債籌集，造成壟斷收益與政府大量舉債并存的現(xiàn)象，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡。其次，政府在公共投資方面具有巨大的決策權(quán)，而作為消費(fèi)主體的民眾卻無(wú)權(quán)參與，使政府投資面臨著大量效率損失，如尋租、腐敗、面子工程及政府供給的公共物品與民眾需求不匹配造成的浪費(fèi)行為。再次，在舉債方面，地方政府舉債有助于深化財(cái)政體制改革，緩解年度間支出需求相差過(guò)于懸殊的矛盾，也有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和加快民主化進(jìn)程，但我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方政府債券，只能通過(guò)政府主辦的地方融資平臺(tái)等方式籌資，使政府負(fù)債透明度降低，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，且中央政府與地方金融組織及地方人大對(duì)地方政府舉債約束軟化，造成地方政府過(guò)度舉債。最后，政府投資多是回報(bào)期比較長(zhǎng)的長(zhǎng)期投資，而舉債大都是中短期行為，造成地方政府債務(wù)大量積壓，不能得到有效支付。

（二）政府主導(dǎo)的財(cái)政體制改革對(duì)地方政府債務(wù)的影響

1994年的分稅制財(cái)政體制改革較好地處理了國(guó)家與企業(yè)個(gè)人的關(guān)系，規(guī)范了中央與地方的分配關(guān)系，在很大程度上調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)稅收征管、依法組織收入的積極性和主動(dòng)性，但是改革的不盡徹底也帶來(lái)了一些問(wèn)題。首先財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不合理。在明晰財(cái)權(quán)、財(cái)力上移的同時(shí)，沒(méi)有對(duì)中央與地方各自的事權(quán)做出清晰界定，使事權(quán)層層劃歸地方政府，造成財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配［7］。其次轉(zhuǎn)移支付制度不完善。合理的轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的關(guān)鍵，雖然建立了體制補(bǔ)助、稅收返還、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等支付形式，但距離公用服務(wù)均等化目標(biāo)甚遠(yuǎn)，如原體制補(bǔ)助和稅收返還仍占較大比重，容易造成轉(zhuǎn)移支付區(qū)域差異化，使貧者欲貧、富者愈富，且一般性轉(zhuǎn)移支付較少，未能平衡發(fā)揮均衡地區(qū)間財(cái)力的作用，同時(shí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多，使地方可支配財(cái)力較小，造成落后地區(qū)大量舉債。最后是地方稅制不健全，地方政府缺乏稅種設(shè)置權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，且稅收立法權(quán)全部集中在中央，地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)。

（三）政府主導(dǎo)的官員職位升遷體制對(duì)政府債務(wù)的影響

作為中央集權(quán)國(guó)家，我國(guó)地方政府官員都是上級(jí)主管部門(mén)行政任命，對(duì)地方政府官員的考核制度依其所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，雖然有效發(fā)揮了政府官員發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)作用，但也帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，如過(guò)于追求地區(qū)GDP增速、固定資產(chǎn)投資、市政建設(shè)的發(fā)展與美觀程度等。于是造成地方官員盲目競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)資源、上項(xiàng)目、建豪華辦公樓，大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”以滿足仕途升遷，其結(jié)果必然誘發(fā)投資饑渴，導(dǎo)致地方財(cái)力透支，債務(wù)積累，風(fēng)險(xiǎn)集聚，而造成的巨額債務(wù)卻由下屆政府或中央政府兜底，而對(duì)于真正需要解決的民生問(wèn)題，如教育、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題因其對(duì)經(jīng)濟(jì)影響投資長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，等到發(fā)揮作用時(shí)可能自己就已經(jīng)調(diào)遣他地，外部性卻有繼任官員享有，于是造成投資不足，同時(shí)這種機(jī)會(huì)主義行為又面臨上級(jí)部門(mén)不完善的制度約束而得到強(qiáng)化。

（四）政府主導(dǎo)的監(jiān)督及管理機(jī)制對(duì)地方政府債務(wù)的影響

良好的政府監(jiān)督管理機(jī)制對(duì)地方政府債券的發(fā)行與管理有積極作用，但是我國(guó)地方政府債務(wù)絕大部分沒(méi)有納入地方預(yù)算監(jiān)管體系，至2010年底，全國(guó)36個(gè)省級(jí)政府，有7個(gè)未出臺(tái)債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)管理部門(mén)，14個(gè)未建立債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制［8］。而本應(yīng)具有監(jiān)督職責(zé)的地方人大因其代表大都來(lái)自各行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，兼有裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重身份，造成地方政府對(duì)地方人大的監(jiān)督約束軟化，同時(shí)現(xiàn)行的《預(yù)算法》沒(méi)有明確規(guī)定人大及其常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)預(yù)算監(jiān)督和審議結(jié)果的法律效力，造成對(duì)地方財(cái)政預(yù)算審議提出的修正意見(jiàn)沒(méi)有法律約束力。另一方面，具有節(jié)約監(jiān)督成本、社會(huì)效益大的廣大民眾承擔(dān)著因政府大量舉債造成征稅及增發(fā)貨幣的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督積極性高，但因其弱勢(shì)政治地位，對(duì)地方政府舉債行為及債務(wù)支出行為無(wú)約束力，而同時(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中沒(méi)有公開(kāi)透明的政府債務(wù)信息，更是削弱了民眾對(duì)政府舉債的監(jiān)督制約。

三、改革政府治理模式，約束地方政府債務(wù)膨脹的策略

改革中國(guó)政府治理的模式，主要就是約束政府公權(quán)力的無(wú)限使用，使政府、社會(huì)、公民三方同時(shí)參與到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中來(lái)。鑒于此，對(duì)地方政府大量舉債可以通過(guò)公權(quán)力的有效約束得到改善。

（一）改革政府主導(dǎo)的投融資模式，加大民間資本參與

地方政府舉債主要通過(guò)地方投融資平臺(tái)公司，為進(jìn)一步規(guī)范投融資平臺(tái)公司的債券融資行為，有效防范投融資平臺(tái)公司和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更好地發(fā)揮債券融資對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用，促進(jìn)企業(yè)債券市場(chǎng)健康發(fā)展，2010年6月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》要求：抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù);對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范;加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理;堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為;加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作落實(shí)［9］。從長(zhǎng)期來(lái)看，首先改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，由投資主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨笾鲗?dǎo)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng);其次改變投資結(jié)構(gòu)，繼續(xù)降低民間資本的準(zhǔn)入限制，在政府投資的富有盈利性且投資效益不高的領(lǐng)域，積極鼓勵(lì)民間資本參與;再次對(duì)政府大舉舉債行為進(jìn)行嚴(yán)加監(jiān)管控制，鼓勵(lì)公眾、團(tuán)體等積極參與政府支出決策，加大政府舉債機(jī)會(huì)主義成本，同時(shí)改革現(xiàn)行《預(yù)算法》，允許適合條件的監(jiān)控、管理體系完善的地區(qū)適當(dāng)發(fā)行地方政府債券，降低舉債成本;最后，加大金融創(chuàng)新模式，可通過(guò)發(fā)行企業(yè)建設(shè)債券、融資債券的方式籌集資金，如BOT、ABS等籌資模式。

（二）改革現(xiàn)階段的財(cái)政體制

合理劃分政府之間的事權(quán)，遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等的原則，減少交叉和重疊，同時(shí)各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任安排中心適當(dāng)上移，建立起各級(jí)政府基本公共服務(wù)的共享和分擔(dān)機(jī)制，加大中央及省市級(jí)政府在社會(huì)保障、公共衛(wèi)生和義務(wù)教育等基礎(chǔ)公共服務(wù)的支出責(zé)任，減少基層政府的財(cái)政困難。健全地方稅制，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，允許地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，開(kāi)證具有區(qū)域特征的新稅種，同時(shí)擁有對(duì)已有稅種的稅基和稅率調(diào)整權(quán)。完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的形式，整合歸并轉(zhuǎn)移支付體系，逐步取消稅收返還，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，建立縱向轉(zhuǎn)移支付為主橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付模式，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和透明度［10］。

（三）改革現(xiàn)階段的官員升遷體制，建立服務(wù)型政府

中央政府應(yīng)完善干部政績(jī)考核機(jī)制，改變以GDP為主的考核方式，有效規(guī)范地方政府的投資沖動(dòng)，制定地方官員任內(nèi)的負(fù)債率標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府債務(wù)償還能力作為政績(jī)考核的一項(xiàng)指標(biāo)，硬化財(cái)力的約束機(jī)制，同時(shí)將官員的升遷考核機(jī)制以地方人民群眾收入水平的提高、社會(huì)保障體系的健全為基準(zhǔn)，堅(jiān)決杜絕“形象工程”、“面子工程”等勞民傷財(cái)?shù)恼M(fèi)行為。再者轉(zhuǎn)變政府職能是化解地方政府債務(wù)的根本，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的管理型政府向現(xiàn)代的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，化無(wú)限型政府為有限政府，根據(jù)服務(wù)型政府的要求，建立政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和效果反饋機(jī)制，把體現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)納入政府績(jī)效考核范圍，將政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到為社會(huì)提供基本的公共服務(wù)上來(lái)，并妥善處理好政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。

（四）改革現(xiàn)階段的財(cái)政監(jiān)督管理體制

第一，在憲法及地方政府的專(zhuān)門(mén)法律中規(guī)定財(cái)政支出平衡準(zhǔn)則，依據(jù)社會(huì)對(duì)公共物品的需求確定財(cái)政收入，財(cái)政支出不能高于財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)周期為基礎(chǔ)的“動(dòng)態(tài)的財(cái)政平衡”，同時(shí)在憲法層次規(guī)定財(cái)政透明原則，即公眾有權(quán)知道政府使用資金的詳細(xì)情況。第二，改進(jìn)人民代表大會(huì)有關(guān)財(cái)政的法律程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立財(cái)政專(zhuān)家委員會(huì)，從外部聘請(qǐng)專(zhuān)家為人大代表就財(cái)政問(wèn)題提供咨詢，以彌補(bǔ)人大代表有關(guān)財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足的問(wèn)題，更好地履行《憲法》和《預(yù)算法》賦予的審批、審查和監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算的職責(zé)，同時(shí)修改《選舉法》，規(guī)定行政部門(mén)和司法部門(mén)人員不應(yīng)同時(shí)擔(dān)任人大代表。第三，對(duì)地方政府的借債權(quán)限予以限定，如舉債收入主要用于投資和公用工程建設(shè)，不能用于彌補(bǔ)經(jīng)常性財(cái)政赤字，采取投資謹(jǐn)慎原則，確保政府資本性投資的可負(fù)擔(dān)性及可持續(xù)性，同時(shí)根據(jù)國(guó)際上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)建立預(yù)警機(jī)制，當(dāng)顯示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，調(diào)整地方政府投資行為。第四，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政約束和監(jiān)督及地方政府內(nèi)部的約束和監(jiān)督制度，如中央財(cái)政部門(mén)可建立地方政府財(cái)政支出的指標(biāo)體系，對(duì)地方政府財(cái)政加以評(píng)價(jià)和監(jiān)督，在地方政府內(nèi)部，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)、會(huì)計(jì)委派制、國(guó)庫(kù)集中支付、公車(chē)補(bǔ)助貨幣化等行之有效的制度，消除政府內(nèi)部對(duì)財(cái)政資金的濫用及非法侵占［11］。第五，財(cái)政監(jiān)督主體多元化，財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大、社會(huì)民眾和社會(huì)輿論等都可發(fā)揮對(duì)財(cái)政預(yù)決算的監(jiān)督職能，健全財(cái)政體制。

［1］審計(jì)署：截至2013年6月底各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)逾20萬(wàn)億［EB/OL］．［2014－06－30］．http：//www．chinanews．com/gn/2013/12－30/5680119．shtm l．

［2］馬運(yùn)瑞．中國(guó)政府治理模式研究［M］．鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2007：13－23．

［3］趙云旗．地方政府債務(wù)研究［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（38）：2－22．

［4］中國(guó)地方政府性債務(wù)余額超過(guò) 10．7萬(wàn)億元［EB/OL］．［2014－06－27］．http：//news．163．com/11/0627/12/77IB106T00014JB5．html．

［5］2012年全國(guó)政府債務(wù)率為105．66%，低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)［EB/OL］．［2013－06－30］．http：//finance．china．com．cn/news/gnjj/20131230/2086188．shtm l．

［6］中國(guó)政府債務(wù)的總體規(guī)模與結(jié)構(gòu)狀況［EB/OL］．［2014－08－25］．http：//finance．ifeng．com/a/20140623/12586316_0．shtm l．

［7］李永剛．中國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)及化解政策［J］．上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（2）：77－83．

［8］張平．后土地財(cái)政時(shí)代我國(guó)地方政府償債問(wèn)題研究［J］．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2013（1）：39－46．

［9］中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)．國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知［EB/OL］．［2014－06－10］．http：//www．gov．cn/zwgk/2010－06/13/content_1627195．htm．

［10］莫蘭瓊，陶凌云．我國(guó)地方政府債務(wù)分析［J］．上海經(jīng)濟(jì)研究，2012（8）：100－108．

［11］天澤經(jīng)濟(jì)研究所．地方財(cái)政支出的規(guī)模約束和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度框架［EB/OL］．［2014－08－04］．http：//www．unirule．org．cn/SecondWeb/Article．a(chǎn)sp?ArticleID=3350．