儀喜峰

（上海海事大學，上海 201306）

行政主體理論的反思與重構

儀喜峰

（上海海事大學，上海 201306）

中國行政主體的概念強調“名義”要素，反造成“名義”與“責任”脫節(jié)。行政主體是行政權的歸屬者和行政責任的承擔者，不同于行政行為主體和行政訴訟被告。行政主體可以重構為國家、地方政府和社會公法人。

行政主體；行政行為；國家；社會公法人

行政主體這一術語，是在起草和制定《行政訴訟法》的特定背景下移植于我國的，該概念的出現(xiàn)省卻了用語上的麻煩，被人們視為“行政機關和授權組織”的代稱，并為尋找和確定行政法律責任的承擔者提供了方便，甚至在一定程度上，人們經常把行政主體和行政訴訟被告等同視之，似乎是同一主體在不同階段的不同稱呼?？梢哉f，自該理論引入我國過程時起，關于其概念界定、種類區(qū)分以及與相關主體的辨別等問題，學界一直存在不同認識，本文擬對此予以初步探討和型構。

一、行政主體概念簡析

（一）國內行政主體的界定

按照國內行政法學界的分析，對于行政主體的定義有以下幾種解讀。馬懷德教授認為，行政主體是指能夠以自己的名義實施國家行政管理，并承受由此引起的法律后果的國家行政機關和社會組織[1]。姜明安教授認為，行政主體是能以自己的名義對外行使行政職權，實現(xiàn)行政任務，并能獨立承擔因此而產生的法律責任的組織[2]。方世榮教授認為，行政主體是以其行政法上的權利能力和行為能力獨立行使國家行政權力的主體，是行政法律關系中與行政相對人互有權利義務的另一方當事人[3]。應松年教授認為，行政主體是指依法享有國家行政職權，能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織[4]。其它關于行政主體概念的表述，基本相同，茲不列舉。實際上，上述四種較有代表性的觀點實質上基本相同。大致都是從四個方面來理解，我們可把它分解為四個要件：第一，組織要件，行政主體是人與物的結合體，其主要表現(xiàn)為行政機關和具有法律法規(guī)授權的組織，國家工作人員個人不可能單獨成為獨立的行政主體；第二，行為要件，行政主體在客觀上存在著中行使行政權的行為，可以表現(xiàn)為動態(tài)的作為和靜態(tài)的不作為；第三，名義要件，行政主體可以用自己的主體名稱運用行政權；第四，責任要件，行政主體能夠自身承擔因運作行政權而引發(fā)的相應責任，體現(xiàn)為承擔行政訴訟被告責任和行政復議被申請人責任，不包括國家賠償責任。

（二）西方行政主體的概念

我國上述看似嚴謹?shù)母拍?，卻有被學者們廣為質疑的兩難困境：國家在我國賠償法中是責任主體，行政機關和授權組織僅是賠償義務機關或賠償被請求人，而不是責任主體，若國家不是行政主體，則其怎能順理成章地承擔賠償責任？若國家是行政主體，卻為何不見“國家”以自身名義作出行政行為并接受法院的司法審查？正是“國家”在行政主體理論和賠償理論中的兩難困境，凸顯出國內現(xiàn)行的行政主體理論與國外行政主體理論的重大區(qū)別。要理順這些問題，還要從行政主體概念的來源地說起。

法國是公眾承認的行政法發(fā)源地。法國行政主體是指的是掌握行政職權的組織，即擁有擔負行政職務的權力，并擔負因為運用職權而引發(fā)的權力、責任和義務的主體[5]38。該概念著重突出了負擔權利、義務和責任的重要意義，如外交部進行外交活動是實施行政職務，但責任并不屬于外交部，外交部簽訂一個援外條約時，經費由財政部負擔，所以外交部不是一個行政主體。法國創(chuàng)造行政主體概念的法律價值體現(xiàn)于，使眾多行政行為產生的權利、義務、責任歸屬于一個中心，達至行政活動的統(tǒng)一和連續(xù)，它是一種法律技術。德國行政主體是和公民相對照的概念，其著重點表現(xiàn)在權利能力，法律將權利能力授權給特定組織，讓從普通組織變成特定的行政主體[6]497。行政主體因此在法律上享有權利、承擔義務，擁有治理權并可成立下屬單位以便于權力的實施，借此完成法律賦予的職責[7]。它包括國家、各州（以地域為基礎的公法人）、地方政府、公共機構（如公立學校、公園、公立醫(yī)院等）、公法財團（如各種基金會）。日本行政主體指的是行政法律關系中與行政相對人對應的一方當事人，它掌握著行政職權，與行政權的主體或國家治理權的主體是同質概念，行政主體即行政權的代表者。在日本目前的法律框架下，按照國民主權思想，行政權起始于國民，是國民托付行政機關行使行政權，行政權歸屬于國家或公共團體[8]232。

（三）中西行政主體概念比較

通過對上述國家行政主體概念的比較分析，我們可以看出以下共同特點：第一，均注重從行為和責任兩個要素建構行政主體概念，“行為”即實施行政職務或行使行政權，“責任”即承擔義務，是權力行使后果的最終歸屬。第二，均沒有從“名義”的角度闡釋行政主體的定義，至于“組織體”是運用自己的名義，或者用行政單位的名稱處理行政事務活動，這些國家的法學理論在所不問。從這兩點可看出，行政主體的真正價值或者說要解決的問題是要找到法律上的責任承擔者，準確地講是財產責任或賠償責任的承擔者，至于財產之外的其它責任，如因越權而撤銷的責任，由作出行為的機關承擔即可，行政主體才是實質的責任主體。由于這些國家要么是聯(lián)邦制，要么是地方自治型單一制，中央與地方基于地域和管轄事務而存在行政分權和公務分權，從而使享有行政權的主體相對多樣化。

與此相對，我國學者在定義行政主體概念的時候，一致強調“名義”要素，這反倒造成“名義”與“責任”的脫節(jié)，作為主體的行政機關以自己的名義實施職務行為，卻讓不是行政主體的“國家”承擔賠償責任，豈不是“名不副實”？從概念內在矛盾可知，我們尚未意識到行政主體所蘊含的意義與功用，換句話說，國內的行政主體理論尚不能自圓其說。而法、德、日等國的行政主體理論卻沒有這樣的內在矛盾。從法理意義上講，是主體自然會有“行為”，但行為的實施者以及實施者是否以主體的名義活動，卻是另外一回事。這從國外行政行為的概念上可見一斑。在法國，行政處理是行政機關對具體事件作出的決定[5]152。行政處理不是以行政主體的名義，而是以行政機關的名義作出行為。在德國有關論述也明確表明行政機關是代表行政主體進行活動的，雖然“行政機關有權對外——特別是在與公民的關系中——采取自己的名義，但這一事實并未改變：與公民相對應的行政法律主體是相應的行政主體。”[6]498在德國，行政行為意味著某種主權措施，并且是在公法領域針對具體事件所采取的主權措施，具有外部效力。在日本，行政廳代表行政主體具體實施行政活動、行使行政權，它針對具體事實，對外部所作出產生直接法律效果的行為就被稱為行政行為。正如陳新民教授指出的那樣：“主體本意即擁有者，行政主體意義便是行政權之擁有者，并不涉及該權力擁有執(zhí)行人是否以自己的名義（這在行政代理的情況下會出現(xiàn)）?！盵9]84實施行政行為的機關可以多種多樣，可以因需要而被設立或被撤銷，但行政主體卻是相對恒定的，并不因其設立的機關或機構的增減而變化。

筆者試作如下表述：“行政主體指的是具有行政權，可以通過它設立的機關行使行政權力，并獨自承擔責任的組織?！痹摳拍顚嵸|上包括三個要素，并且責任也僅指狹義上的賠償責任。由此看來，國家應是行政主體，而原來“行政機關和法律法規(guī)授權組織”應是代表行政主體——國家來行使行政權的，它們可以“以自己的名義”而不必以“行政主體”的名義實施行政權，并且要對行政行為承擔訴訟中的責任。

二、“國家”作為行政主體的再認識

（一）“國家”在行政主體理論中的內涵

法國學界，“國家”在該理論中是與地方團體相對的行政實體，它的行政組織由中央和地方兩個層次構成。其中，地方國家行政機關是和地方團體不同的概念。前者是同一行政主體國家內部的行政組織，而地方團體則是區(qū)別于“國家”的獨自存在的行政實體，能夠以自己名義承擔責任。在德國，國家是原始的行政主體，它屬于公法人中的地域社團。國家的權力由《基本法》規(guī)定，由聯(lián)邦政府行使；德國行政法學家哈特穆特·毛雷爾認為國家行政包托聯(lián)邦行政和州行政，但作為地方政府的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，卻是獨立的行政主體[6]500。在日本，國家擔當?shù)氖聞諛O為廣泛，具體承擔國家行政職能的是以內閣為首的國家行政組織。

仔細品味作為行政主體的國家之含義，就會發(fā)現(xiàn)，在法國它是有物質載體和存在形式的。它通過設置中央和地方國家行政機關以標志其存在，由此，國家才成為一個真正的行政實體。在日本，國家的含義與法國相近，我國研究日本行政法的專家楊建順先生認為，日本的“國家”觀念基本上與我國“中央政府”概念相一致[8]233。進一步明確的說，如果我們把法、日等作為行政主體的國家所設立的行政機關理解為我國的中央政府，似乎并無不妥。也就是說，它們的“國家”并不包括地方，國家設置的行政機關也不包括地方行政機關。

（二）憲法意義上的“國家”與行政法意義上的“國家”之比較

從憲法學角度來講，無論是中國還是西方，國家的含義大體相近，即由主權、領土、國民組成的實體。從行政法意義來講，在法日等國，作為行政主體的國家，從權力屬性和內容上講，它僅是行政權的歸屬主體，不包括立法權和司法權；從管轄事務來講，并不包括地方自治范圍內的事務，僅是涉及中央的事務；從其設立的機關來判斷，憲法意義上的國家機關包羅全部公權力組織體，如立法機關、司法機關和行政機關，而行政主體意義上的國家，其設置的相應機關為中央國家行政機關或中央政府，而不包括地方實體設置的機關或組織。

具體到我國而言，筆者擬建構的行政主體概念，突顯出承擔賠償責任的重要性?？梢哉f，行政主體與行政賠償責任的主體已達成一致的內涵與外延，都指的是“國家”。我國的國家結構形式是單一制，不是聯(lián)邦制，現(xiàn)行憲法第三條第四款規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，該條款明確了中央的統(tǒng)一領導，因此我國的憲法體制根本不存在中央與地方的分權，從憲法文本的其它條款也可以看出，國務院是國家最高行政機力的行使者和歸屬者；“國家”作為一個重要的行政主體，其設置的機關則包括中央政府和地方政府?；蛘哒f，在我國憲法意義上的國家與作為行政主體意義上的國家，就目前來講是一個概念。

三、行政主體概念的外延辨析

（一）行政主體與行為主體

行政主體是行政權的歸屬者和行政責任的承擔著，行政機關是行政主體所設置的機構，能夠自身執(zhí)掌行政職能；而行為主體不僅僅指合法設立的行政機關，實際上也包括違法行使行政權的機關。一般認為行為主體是行政行為的構成要件，也即享有行政權能的組織，包括合法設立的行政機關，也包括違法越權行政和無權限行政的機關、機構和組織，不論行為主體是否具備執(zhí)法資格，并不影響行政行為的成立。從機關或組織的種類來判斷，行為主體的范圍無疑要大于行政主體。

我國行政主體理論和行政行為理論直接相連，但在大陸法系，其行政主體理論與行政行為理論卻無直接的聯(lián)系。比如法國，其行政行為也即行政處理的構成要素包括權限、程序、形式三點，而有效力的行政處理要求必須是合法成立的機關在其權限范圍內作出行為，權限強調事務管轄權、地域管轄權、時間管轄權，它們突出了權限、職權或管轄權要素，這也與其“越權之訴”救濟方式相照應。其實，我國行政行為合法要件中的主體要件也就是職權合法要素，即行政行為須是具有法定職權的行政機關或授權組織作出的，這從《行政訴訟法》有關規(guī)定上可以看出來，該法第五十四條第（二）款規(guī)定，具體行政行為超越職權或者濫用職權，法院可以判決撤銷，可見，我國的立法對行政行為的合法性判斷標準之一即是職權要素，而沒有采用主體要件。

（二）行政主體與行政訴訟被告主體

從國外情況看，確定被告并不困難，他們往往把“方便訴訟”作為切入點，在法國，對于中央行政機關的行為存有異議，由該行政機關的部長作為被告；對地方國家行政機關作出的行政行為不認同的，則由中央政府在該地的代表——省長作被告；在地方如果行政責任由地方團體承擔，那么就由該地方議會主席擔任被告。在日本，行政訴訟的被告是作出行政行為（行政處分）的行政廳，而不是行政主體，行政廳原本不具有權利能力，不具備訴訟當事人的資格，但在撤銷之訴中，從方便訴訟出發(fā)，立法原則上以行政廳為被告，撤銷處分訴訟以作出處分的行政廳為被告，撤銷裁決訴訟以作出裁決的行政廳為被告。若沒有可以作為被告的行政廳時，則須以該處分或裁決所歸屬的國家或地方公共團體作為被告起訴。在美國，司法審查訴訟的被告問題相對容易，通常以做出該行為的行政機關或其負責人作為訴訟被告，后來聯(lián)邦法院在司法實踐中允許居住在外地各州的原告以設在外地聯(lián)邦行政機構的下級官員作為被告，原告還可以選擇決定是對一個單獨起訴或對幾個合并起訴。

總之，國外訴訟理論一直在放寬被告的范圍，不斷地擴展行政訴訟的受案范圍，以充分保護公民的合法權益，它們以行政主體為被告并不是基于行政實體權利主體與訴訟權利主體相一致的考慮，實質上是為了彌補可能出現(xiàn)被告難以確定的法律漏洞，以方便公民的訴訟。我國學者往往把行政主體和行政訴訟被告視為同一組織在不同行政階段的相應稱號，把二者等同視之。這樣即限制了行政主體理論在我國的拓展與深化，也為實踐中確定被告人為地造成理論上的束縛。如果一個機構或組織不是行政主體，盡管實施了具有行政管理職權的行為，那么它也不會“自負其責”成為被告，況且在實踐中非法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織運用行政權的事例屢見不鮮，依照傳統(tǒng)的行政主體理論則產生確定被告困難的問題。形塑符合現(xiàn)實需要的行政主體理論，應與行為主體，尤其是行政被訴人相區(qū)別開來。

四、我國行政主體理論之重構

行政主體理論存在于憲法和法治的深厚背景下，存在于中國政治和經濟體制改革的雄偉實踐中，要建構我國行政主體理論，必須立足于正確的路徑，而不能從行政行為主體、行政訴訟被告主體的角度出發(fā)，否則只能抹煞該理論在行政法學中的價值。

筆者建議我國的行政主體大體上可以重新型構為三類。第一類是國家。其行政組織即中央行政機關，這與法、日等國的國家主體相對應，機關組織設置也大體相似；第二類是地方政府，主要指以現(xiàn)行行政區(qū)劃為基礎的省級、地市級、縣（市）級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級四類政府；第三類是社會公法人。具體包括公立大學、公立圖書館、博物館、行政性公司、社會中介組織等。第三類主體的存在基礎在于政治國家向市民社會“還權”，第一類主體與第二類主體仍是基于政治國家內部的一種合理分工而區(qū)分的。前兩類主體受行政組織法調整，由中央和地方政府組織法對其機構設置、職權、職能、職責等進行合理界定和分工，屬于正式編制和財政支配之列，第三類主體不在行政編制，經費不由財政列支，它既可以從事行政事務，也可以從事私法活動，當其從事行政法律、法規(guī)規(guī)定范圍內的活動時，即成為行政主體，要對其行為承擔賠償責任。行政權總是歸屬于這三類主體，行政賠償責任總是由這三類主體承擔，但具體實施行政行為以及成為行政訴訟被告的卻是主體之下設立的機關、組織。這樣的型構突出了行政主體理論自身的價值，并且與行政行為理論和訴訟主體理論相對分離，不但為后者的發(fā)展提供了理論空間，還為日后進一步豐富和完善行政法學理論奠定了基石。

［1］馬懷德．行政法與行政訴訟法［M］．北京：中國政法大學出版社，2012．22.

［2］姜明安．行政法［M］．北京：科學出版社出版社，2010．111.

［3］方世榮．行政法與行政訴訟法學［M］．北京：人民法院出版社，2008．63.

［4］應松年．行政法與行政訴訟法學［M］．北京：法律出版社，2010．57.

［5］王名揚．法國行政法［M］．北京：中國政法大學出版社，2003．

［6］［德］哈特穆特·毛雷爾．行政法學總論［M］．高家偉，譯．北京：法律出版社，2000．

［7］吳庚．行政法的理論與實用［M］．臺北：三民書局，2000．164.

［8］楊建順．日本行政法通論［M］．北京：中國法制出版社，1998．

［9］陳新民．中國行政法學原理［M］．北京：中國政法大學出版社，2002．

Reflection and Reconstruction of Administrative Subject Theory

YI Xi-feng
（Shanghai Maritime University,Shanghai,201306）

The concept of Chinese administrative subject emphasizes the“nominal”elements,resulting in“nominal”and“responsibility”out of touch.Administrative subject is the ownership of the executive power and administrative responsibility.Administrative subject is different from administrative behavior main body and the administrative lawsuit defendant.The administrative main body can be reconstructed as the state,local government and social public legal person.

administrative subject;administrative behavior;the state;social public legal person

D922.11

A

2095-1140（2014）02-0053-05

（責任編輯：天下溪）

2013-12-16

教育部人文社科基金青年項目“海權入憲及海權法律保障機制研究”（13YJC820095）；上海市教委科研創(chuàng)新項目“憲法視野下的海洋強國戰(zhàn)略研究”（14YS048）；中國海洋發(fā)展研究中心科研項目“憲法視野下的海權保護研究”（AOCQN201316）。

儀喜峰（1974-），男，河南新鄭人，上海海事大學法學院講師，法學博士，主要從事憲法學與行政法學研究。