趙維樹，盧光松

（安徽建筑大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230022）

新自由主義化時(shí)期的發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策演變

趙維樹，盧光松

（安徽建筑大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230022）

20世紀(jì)后30年代為資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策新自由主義化的關(guān)鍵時(shí)期，文章分析了該時(shí)期發(fā)達(dá)國(guó)家的住房政策演變，內(nèi)容著重于盎格魯—撒克遜國(guó)家。首先討論了住房政策新自由主義化的背景，然后從放松住房金融管制、重構(gòu)住房補(bǔ)貼方式、促進(jìn)住房自有和分散責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面分析了推動(dòng)住房領(lǐng)域新自由主義化的具體政策，最后指出住房政策的新自由主義化導(dǎo)致了資本主義國(guó)家社會(huì)性住房剩余化、貧富差距拉大與風(fēng)險(xiǎn)增加。

住房政策；新自由主義；住房金融；放松管制；社會(huì)性住房；剩余化

最近幾年國(guó)內(nèi)對(duì)我國(guó)的住房制度改革是否正在走向新自由主義化爭(zhēng)議頗多。2007－2008年中山大學(xué)朱亞鵬和中國(guó)社科院金融研究所易憲容在香港中文大學(xué)中文期刊《二十一世紀(jì)》就此展開了小規(guī)模論辯［1-3］，2009年易憲容在《管理世界》發(fā)文再次論及該問題［4］。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心鐘庭軍撰文對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中的新自由主義趨向進(jìn)行了分析［5］。而Glynn論述新自由主義主導(dǎo)之下西方國(guó)家底層人民居住困境的《我們還能住哪兒？》一書中文版的發(fā)行更是將此類爭(zhēng)議引向大眾化［6］。

20世紀(jì)后30年是資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策新自由主義化的關(guān)鍵時(shí)期，本文主要對(duì)該時(shí)期發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策演變的背景、具體體現(xiàn)與后果進(jìn)行分析。新自由主義思潮的培育溫床主要是英國(guó)、美國(guó)、加拿大等盎格魯－撒克遜國(guó)家的大學(xué)與研究機(jī)構(gòu)，同時(shí)，新自由主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的最賣力鼓吹者和最徹底奉行者也主要是盎格魯－撒克遜國(guó)家，因此，本文對(duì)新自由主義化時(shí)期發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策演變的分析著重于盎格魯－撒克遜國(guó)家。

一、新自由主義與住房政策

新自由主義理論體系主要建基于二戰(zhàn)之后哈耶克與弗里德曼的系列著作，自20世紀(jì)70年代以來新自由主義逐漸從學(xué)術(shù)界抽象的經(jīng)濟(jì)思想演變?yōu)橹鲗?dǎo)資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策制定的理論依據(jù)。20世紀(jì)60年代末，面對(duì)福特式大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)方式持續(xù)下降的利潤(rùn)率和凱恩斯主義福利政策不斷惡化的財(cái)政危機(jī)，主張削減社會(huì)福利、弱化政府角色、強(qiáng)化私有產(chǎn)權(quán)和自由競(jìng)爭(zhēng)的新自由主義相繼被一些老牌資本主義國(guó)家作為戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，以推進(jìn)社會(huì)各領(lǐng)域的商品化與市場(chǎng)化。90年代，作為新自由主義“政策宣言”的“華盛頓共識(shí)”被國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際組織在發(fā)展中國(guó)家以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家積極推動(dòng)，促進(jìn)了新自由主義在全球的蔓延。新自由主義的尖銳批判者Saad-Filho和Johnston認(rèn)為“我們生活在新自由主義時(shí)代”［7］。

住房問題的重要性一般被認(rèn)為次于社會(huì)保障、教育和醫(yī)療衛(wèi)生問題，而公共住房供給支出數(shù)額又相對(duì)龐大，因此，在資本主義國(guó)家新自由主義化伊始，住房領(lǐng)域的私有化、商品化與市場(chǎng)化即被作為首要目標(biāo)，以壓縮公共財(cái)政支出，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。住房領(lǐng)域的變革特別是住房自有的促進(jìn)，被看作是刺激家庭儲(chǔ)蓄積累財(cái)富的重要手段，以提高家庭的自我保障能力，試圖借此減少普通民眾對(duì)政府削減退休金、收縮社會(huì)保障覆蓋面的阻力，從而撬動(dòng)整個(gè)社會(huì)福利保障體系的重構(gòu)。住房兼具消費(fèi)品和投資品雙重屬性，使得新自由主義對(duì)住房政策的影響遠(yuǎn)較其他領(lǐng)域深刻。

二、住房政策新自由主義化的背景

20世紀(jì)40年代中期至70年代初期，住房在資本主義國(guó)家被不同程度地去商品化（decommodification），住房的供給與分配受到政府干預(yù)，住房租賃管制被廣泛采用，社會(huì)性住房（social housing）建設(shè)在資本主義國(guó)家特別是二戰(zhàn)中住房遭受嚴(yán)重破壞的歐洲資本主義國(guó)家得到前所未有的強(qiáng)力支持。其中原因主要有三個(gè)方面：首先，這段時(shí)期凱恩斯主義主導(dǎo)著資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策制定，住房被視作有益物品（merit good），住房領(lǐng)域被認(rèn)為存在嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈問題，為實(shí)現(xiàn)人人能獲得適當(dāng)?shù)?、?fù)擔(dān)得起的住房，政府的干預(yù)被普遍認(rèn)為是必不可少的。其次，二戰(zhàn)之后，社會(huì)民主運(yùn)動(dòng)蓬勃興起，要求通過再分配措施減小社會(huì)不平等、為貧困家庭提供支持的呼聲高漲，迫使政府不得不在住房等民生領(lǐng)域強(qiáng)化自身角色。最后，20世紀(jì)五六十年代為資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)客觀上使政府有條件投入大量的資源補(bǔ)貼住房建設(shè)，促進(jìn)住房供給。

到20世紀(jì)60年代末，資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家住房數(shù)量的絕對(duì)短缺問題基本緩解，住房供求矛盾不再突出，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩并逐步陷入滯漲困境，于是，成本不斷攀升的各種社會(huì)性住房計(jì)劃開始被視為政府財(cái)政不必要的負(fù)擔(dān)。

英國(guó)政府在二戰(zhàn)之后大量投資興建被稱為“議會(huì)住房（council housing）”的社會(huì)性租賃住房，到70年代初住房短缺問題得到了根本性緩解，以至在部分地區(qū)社會(huì)性住房的房東發(fā)現(xiàn)為空置房找到租住戶越來越困難［8］。70年代中期的經(jīng)濟(jì)衰退和通貨膨脹迫使英國(guó)政府向國(guó)際貨幣基金組織尋求貸款以彌補(bǔ)財(cái)政收入虧空，在國(guó)際貨幣基金組織的壓力之下，英國(guó)工黨政府采用貨幣主義政策試圖控制公共支出、抑制通貨膨脹，從而直接影響了住房政策。1979年上臺(tái)的撒切爾保守黨政府激烈批評(píng)了工黨政府的大規(guī)模財(cái)政支出政策，撒切爾政府不認(rèn)同議會(huì)住房的價(jià)值，將議會(huì)住房與官僚主義和低效率相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為不能對(duì)租住戶的需求做出及時(shí)響應(yīng)［8］。

自1937年至70年代初，美國(guó)通過若干種政府補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃為中低收入家庭提供了累計(jì)大約280萬套住房［9］。但在70年代早期，有關(guān)政府補(bǔ)貼住房設(shè)計(jì)與施工質(zhì)量低劣的投訴在美國(guó)大量出現(xiàn)［10］，引發(fā)了社會(huì)對(duì)住房建設(shè)補(bǔ)貼計(jì)劃的成本、效益與公平問題的廣泛關(guān)注?？偨y(tǒng)尼克松認(rèn)為住房建設(shè)補(bǔ)貼計(jì)劃以高成本的方式提供了低質(zhì)量的住房，沒有公平地對(duì)待處于同等境況的家庭，于1973年宣布暫停大多數(shù)聯(lián)邦補(bǔ)貼住房計(jì)劃的實(shí)施，要求深入檢討國(guó)家住房政策［11］。美國(guó)住房與城市發(fā)展部經(jīng)過六個(gè)月時(shí)間的調(diào)查，提交的報(bào)告認(rèn)為：政府補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃投入的成本大于產(chǎn)生的效益，包括可觀測(cè)到的社會(huì)效益，盡管可能通過管理措施的改進(jìn)提高效益，但根本性的低效率與不公平是住房建設(shè)補(bǔ)貼計(jì)劃所固有的［9］。

加拿大是西方主要資本主義國(guó)家中最遲引入社會(huì)性住房供應(yīng)計(jì)劃的國(guó)家之一，大部分的社會(huì)性住房建設(shè)發(fā)生于1970－1974年間，加拿大政府對(duì)住房的介入一度被其他資本主義國(guó)家視作典范［12］。加拿大政府1985年的一份報(bào)告認(rèn)為：政府補(bǔ)貼建設(shè)社會(huì)性住房計(jì)劃成本高效率低，社會(huì)性住房計(jì)劃應(yīng)該只針對(duì)最需要幫助的社會(huì)群體，而不是普通大眾［13］。

新西蘭財(cái)政部1987年公布的關(guān)于政府管理的簡(jiǎn)報(bào)認(rèn)為：政府決策者在確定住房需求因素等方面同樣面臨信息獲取困難；政府沒有能力消除住房市場(chǎng)的不確定性；再分配政策旨在改善人們的福利，但鑒于個(gè)人福利組成的復(fù)雜性，人們比代表他們利益的公務(wù)員更了解自己的偏好，也更能選出合適的消費(fèi)對(duì)象，基于供給的住房補(bǔ)貼政策限制了消費(fèi)者的選擇；競(jìng)爭(zhēng)的缺乏與目標(biāo)的多重性使負(fù)責(zé)社會(huì)性住房建設(shè)與管理的主要機(jī)構(gòu)新西蘭住房公司（Housing Corporation of New Zealand）沒有動(dòng)力改善住房供給的效率與有效性［14］。

三、住房政策新自由主義化的具體體現(xiàn)

資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策向新自由主義方向的轉(zhuǎn)變大多發(fā)生于20世紀(jì)70年代石油危機(jī)爆發(fā)之后，少數(shù)再分配傾向較強(qiáng)的國(guó)家如荷蘭、瑞典與新西蘭等的住房政策轉(zhuǎn)變則遲至80年代晚期到90年代初期［15-17］。與凱恩斯主義主導(dǎo)時(shí)期強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)失靈形成對(duì)比的是，新自由主義化背景下的住房政策制定者強(qiáng)調(diào)政府失靈的可能性，推崇市場(chǎng)配置資源的有效性。

新自由主義化時(shí)期的住房政策將理性個(gè)體消費(fèi)者置于中心地位，消費(fèi)者從同質(zhì)化社會(huì)大集體的一員，轉(zhuǎn)變?yōu)榇嬖谄貌町惖莫?dú)立自主個(gè)體，能理性地按照自己的偏好與支付能力根據(jù)市場(chǎng)的供給選擇住房。國(guó)家不再試圖通過再分配措施去商品化住房，不再?zèng)Q定特定個(gè)人或家庭的需求并確定應(yīng)該供給何種類型住房，國(guó)家通過住房市場(chǎng)化制度的建設(shè)以及對(duì)住房補(bǔ)貼方式的調(diào)整支持與維護(hù)參與個(gè)體的主觀能動(dòng)性，通過對(duì)市場(chǎng)原則的強(qiáng)化最大化競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。社會(huì)性住房的角色被剩余化（residualization）和最小化，只局限于為沒有能力參與市場(chǎng)交易的極低收入群體提供住房福利。

發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策的新自由主義化轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面，這四個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)，存在一定的重合性，某些情況下互為前提。

（一）放松住房金融市場(chǎng)管制

在20世紀(jì)80年代之前，資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的住房金融市場(chǎng)普遍受到高度管制，住房抵押貸款市場(chǎng)一般由專業(yè)化抵押貸款機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，這些專業(yè)化機(jī)構(gòu)享受政府高額資金補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，在特定區(qū)域市場(chǎng)占據(jù)近乎壟斷的地位。盡管各國(guó)管制政策多有不同，但大多包括存貸款利率固定、抵押貸款授信額度限制、按揭成數(shù)和償還期限限制、禁止發(fā)放住房抵押消費(fèi)貸款等［18］。抵押貸款市場(chǎng)管制導(dǎo)致了長(zhǎng)期性或臨時(shí)性的信貸配給，限制了家庭的住房購(gòu)買能力以及利用物業(yè)價(jià)格上漲增加消費(fèi)的能力。

自20世紀(jì)80年代初期開始資本主義國(guó)家相繼放松對(duì)住房抵押貸款市場(chǎng)的管制，促進(jìn)金融中介機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而拓寬了抵押貸款的供給渠道，使家庭更容易利用住房權(quán)益獲取貸款。各國(guó)住房金融市場(chǎng)的自由化進(jìn)程并不整齊劃一，也沒有統(tǒng)一的模式。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭以及北歐國(guó)家的自由化進(jìn)程相對(duì)較快，到八十年代中期基本結(jié)束，日本和德國(guó)、法國(guó)等歐洲大陸國(guó)家放松管制的進(jìn)程較慢［19］。

直到1979年，英國(guó)的住房抵押貸款市場(chǎng)幾乎等同于房屋信貸互助會(huì)（building societies），在1973－1979年期間，房屋信貸互助會(huì)占據(jù)抵押貸款市場(chǎng)份額平均為83%，1977和1978年甚至占到96%［20］。英國(guó)政府給予房屋信貸互助會(huì)許多稅收優(yōu)惠，房屋信貸互助會(huì)則以卡特爾的形式提供低于市場(chǎng)利率的住房抵押貸款，抵押貸款按照高度保守的借貸標(biāo)準(zhǔn)限量供應(yīng)［8，21］。1980年英國(guó)取消了信貸控制，為普通銀行進(jìn)入住房金融市場(chǎng)鋪平了道路，最終導(dǎo)致房屋信貸互助會(huì)于1983年廢除了利率設(shè)置卡特爾。1983年房屋信貸互助會(huì)被允許從貨幣市場(chǎng)借貸資金，1986年出臺(tái)的房屋信貸互助會(huì)法案（Building Societies Act）強(qiáng)調(diào)了房屋信貸互助會(huì)的自我約束，減少了對(duì)準(zhǔn)備金比率、利率、首付款等方面的要求，甚至允許房屋信貸互助會(huì)股份化為營(yíng)利性公司。到80年代末，傳統(tǒng)的房屋信貸互助會(huì)在抵押貸款市場(chǎng)占據(jù)的份額已經(jīng)跌到了60%左右［20］。

20世紀(jì)80年代之前，儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)（savings and loan association，儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)）在美國(guó)住房抵押貸款市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，管制與稅收優(yōu)惠使儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)集中于長(zhǎng)期固定利率抵押貸款，但儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的資金來源僅依賴于短期存款，而美聯(lián)儲(chǔ)的Q條例（Regulation Q）嚴(yán)格限制了存款利率的上限，因此當(dāng)貨幣市場(chǎng)利率高于存款利率上限時(shí)存款會(huì)大量流出儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)，導(dǎo)致儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)無錢可貸［22］。1980年通過的存款機(jī)構(gòu)解除管制與貨幣控制法案（Depository Institutions Deregula?tion and Monetary Control Act）解除了美聯(lián)儲(chǔ)Q條例規(guī)定的利率上限，1982年實(shí)施的Garn-St.Germain法案則進(jìn)一步放松了對(duì)銀行業(yè)的管制。管制的過度放松在隨后幾年引發(fā)了儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的普遍危機(jī)，導(dǎo)致再度強(qiáng)化監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與強(qiáng)化法案（Financial Institutions Reform，Recovery，and En?forcement Act）在1989年的出臺(tái)［23］。1981年里根剛就任總統(tǒng)不久即任命成立總統(tǒng)住房委員會(huì)，旨在加強(qiáng)私營(yíng)部門以促進(jìn)住房自有［24］。總統(tǒng)住房委員會(huì)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，為滿足住房信貸需求，僅依靠高度管制與專業(yè)化的貸款機(jī)構(gòu)和單一類型的抵押工具是不夠的，住房借貸者應(yīng)該不受限制地參與貨幣與資本市場(chǎng)，聯(lián)邦政策應(yīng)該創(chuàng)造環(huán)境推動(dòng)住房抵押貸款證券市場(chǎng)的發(fā)展，鼓勵(lì)房利美和房地美作為私營(yíng)公司運(yùn)作。住房委員會(huì)的建議基本都被1984年實(shí)施的二級(jí)抵押貸款市場(chǎng)促進(jìn)法案（Secondary Mortgage Market Enhancement Act）吸收［24］。二級(jí)抵押貸款市場(chǎng)將美國(guó)的住房市場(chǎng)與全世界的金融市場(chǎng)連在了一起，從而為2008年的世界金融危機(jī)埋下了伏筆。

加拿大住房抵押貸款市場(chǎng)的放松管制稍早于其他國(guó)家，1967年即取消了貸款利率上限，允許商業(yè)銀行參與住房金融，到20世紀(jì)90年代末期，銀行在住房抵押貸款市場(chǎng)所占份額從1970年的10%穩(wěn)步攀升至55%［25］。澳大利亞與新西蘭在20世紀(jì)80年代初期廢除了信貸控制，1985年取消了大多數(shù)利率上限，到80年代末基本移除了銀行業(yè)準(zhǔn)入障礙［19］。

（二）重構(gòu)住房補(bǔ)貼方式

二戰(zhàn)之后資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)住房的補(bǔ)貼主要采取供給方補(bǔ)貼方式。供給方補(bǔ)貼又稱磚頭補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的對(duì)象是住房的生產(chǎn)者或供應(yīng)者，目的在于促進(jìn)住房的供給，供給方補(bǔ)貼的種類主要有政府直接參與社會(huì)性住房建設(shè)、為營(yíng)利性與非營(yíng)利性住房供給者提供稅收減免、信貸風(fēng)險(xiǎn)保證、低于市場(chǎng)利率的建設(shè)貸款等［26］。大多數(shù)資本主義國(guó)家自一戰(zhàn)以來陸續(xù)實(shí)行了住房租金管制，租金管制短期而言具有明顯的再分配效應(yīng)，長(zhǎng)期來說會(huì)導(dǎo)致租賃住房供給不足，而供給方補(bǔ)貼對(duì)于維持二戰(zhàn)后高水平的租賃住房建設(shè)投資起到了重要的作用。

由于供給方補(bǔ)貼方式被認(rèn)為效率低下，影響了公平競(jìng)爭(zhēng)，扭曲了市場(chǎng)，住戶處于被動(dòng)從屬地位，缺乏選擇權(quán)，所以從20世紀(jì)80年代開始逐漸為需求方補(bǔ)貼方式所取代。需求方補(bǔ)貼是將住房補(bǔ)貼以現(xiàn)金或類似于現(xiàn)金的形式直接提供給需要幫助的家庭，受補(bǔ)貼家庭從市場(chǎng)上根據(jù)自己的偏好選擇住房，支付市場(chǎng)水平的租金①。在不少西方國(guó)家，需求方補(bǔ)貼是在政府試圖解除租金管制、使租金恢復(fù)到市場(chǎng)實(shí)際水平時(shí)所引入的，以保證在租金快速上漲的情況下低收入家庭的租金收入比仍維持在合理的范圍內(nèi)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需求方補(bǔ)貼被認(rèn)為能增加透明性和有效性，促進(jìn)市場(chǎng)交易。1993年，世界銀行明確推薦應(yīng)該轉(zhuǎn)換到需求方補(bǔ)貼，增加補(bǔ)貼的透明性與針對(duì)性，去除公共住房建設(shè)補(bǔ)貼、隱性補(bǔ)貼和扭曲價(jià)格的補(bǔ)貼以及租金管制［27］。

英國(guó)自1914年開始對(duì)包括私人租賃住房在內(nèi)的所有租賃住房進(jìn)行租賃管制，1977年的租賃法案（Rent Act）更是進(jìn)一步強(qiáng)化了管制強(qiáng)度，但從1980年住房法案（Housing Act 1980）開始保守黨政府逐漸放松了住房租賃管制，1988年住房法案解除了租金限制，新租賃合同可以根據(jù)市場(chǎng)情況約定租金。另一方面，由于中央政府大幅度削減了給予地方政府和住房協(xié)會(huì)（housing association）的住房建設(shè)與維護(hù)經(jīng)費(fèi)，使得地方政府和住房協(xié)會(huì)不得不上調(diào)社會(huì)性住房的租金以彌補(bǔ)運(yùn)作成本。與租賃管制放松和供給方補(bǔ)貼削減相對(duì)應(yīng)，英國(guó)相繼出臺(tái)了1982年社會(huì)保障與住房福利法案（Social Secu?rity and Housing Benefits Act 1982）、1986年社會(huì)保障法案（Social Security Act 1986）等法案，采取與收入相掛鉤的方式對(duì)私人住房和社會(huì)性住房租住戶的租金支出進(jìn)行補(bǔ)貼，住房福利被納入社會(huì)保障體系。在1975年80%以上的住房補(bǔ)貼是促進(jìn)社會(huì)性住房建設(shè)的供給方補(bǔ)貼，到2000年85%以上的住房補(bǔ)貼是彌補(bǔ)低收入家庭住房支出的需求方補(bǔ)貼［8］。在2009/10財(cái)年需求方補(bǔ)貼的主要組成部分住房福利（Housing Benefits）計(jì)劃支出達(dá)到200億英鎊，英國(guó)16歲以上成年人中的接近10%接受住房福利計(jì)劃補(bǔ)貼［28］。

美國(guó)于1974年實(shí)施的住房和社區(qū)發(fā)展法案的第8條（Section 8 of the Housing and Community Development Act of 1974）結(jié)束了過去約40年幾乎完全依賴供給方補(bǔ)貼的住房政策［29］，標(biāo)志著住房政策開始向供給方補(bǔ)貼和需求方補(bǔ)貼相結(jié)合的方向發(fā)展。1982年總統(tǒng)住房委員會(huì)提交的報(bào)告建議加強(qiáng)主要依靠現(xiàn)有住房市場(chǎng)滿足低收入家庭住房需求的面向消費(fèi)者的住房補(bǔ)貼計(jì)劃［24，29］，于是，自1982年開始住房政策加速偏向需求方補(bǔ)貼。1998年立法將第8條計(jì)劃更名為住房選擇代金券（Housing Choice Voucher，HCV）計(jì)劃，新代金券被直接發(fā)放給租住戶。2008年聯(lián)邦政府對(duì)租房者的補(bǔ)貼總計(jì)約460億美元，其中85億美元是通過HCV計(jì)劃直接補(bǔ)貼給租房者［30］。HCV計(jì)劃是鼓勵(lì)租房者流動(dòng)的有效手段。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期加拿大聯(lián)邦政府開始削減社會(huì)性住房建設(shè)支出，1993年新一屆政府上臺(tái)后不再為社會(huì)性住房提供建設(shè)資金［12］。目前聯(lián)邦政府沒有單獨(dú)的住房福利政策，大多數(shù)省也沒有［31］，但在省與地方政府社會(huì)救助計(jì)劃中一般有專門的居住補(bǔ)貼內(nèi)容［32］。

從1986年開始澳大利亞聯(lián)邦政府逐漸減少支付給州政府的公共住房建設(shè)資金，自1983年開始聯(lián)邦政府?dāng)U大了于1958年首次設(shè)立的房租補(bǔ)貼計(jì)劃［33］，1997/98財(cái)年房租補(bǔ)貼計(jì)劃支出與1984年相比增加了約四倍［34］。

新西蘭于1992年實(shí)施的住房重構(gòu)法案（Housing Restruc? turing Act）根本性地改變了對(duì)住房的管理與支持方式，供給方補(bǔ)貼被更具有普遍性的需求方補(bǔ)貼——居住補(bǔ)助（Accom?modation Supplement）所取代［35］。

（三）促進(jìn)住房自有

新自由主義推崇以市場(chǎng)原則解決社會(huì)政策問題，擁占性個(gè)人主義以及私人財(cái)產(chǎn)權(quán)至上是其核心思想之一，個(gè)人所有制被神圣化為自主與責(zé)任的象征，認(rèn)為個(gè)人所有制能約束政府權(quán)力、保障個(gè)人自由，比保姆式國(guó)家更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。擁占性個(gè)人主義和個(gè)人所有制為20世紀(jì)80年代資本主義國(guó)家私有化公有住房與促進(jìn)住房自有提供了合法性理由。

于1979－1990年執(zhí)政的撒切爾政府一直不遺余力地推進(jìn)所謂財(cái)產(chǎn)擁有民主制（property-owning democracy），通過公有住房私有化等措施促進(jìn)住房自有。其中最激進(jìn)也最具象征性的措施是在1980年住房法案中引入的“購(gòu)買權(quán)（Right to Buy）”政策，該政策允許議會(huì)住房的租住戶以較大的折扣購(gòu)買所住房屋，在1980-1986年間，累計(jì)超過200萬套議會(huì)住房被銷售給租住戶［33］。撒切爾政府對(duì)住房金融市場(chǎng)的放松管制使更多家庭得以通過住房抵押貸款實(shí)現(xiàn)住房自有，而1983年抵押貸款利息稅減免政策的調(diào)整則進(jìn)一步為貸款購(gòu)房提供了經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)。另外，以共享產(chǎn)權(quán)形式為主的各種低成本住房自有計(jì)劃幫助了部分低收入家庭擁有私人產(chǎn)權(quán)物業(yè)。

美國(guó)近80年來的聯(lián)邦住房政策一直以住房自有為基礎(chǔ)［30］。在強(qiáng)調(diào)削減財(cái)政預(yù)算支出的20世紀(jì)八九十年代，美國(guó)社會(huì)性住房建設(shè)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)被大幅削減，但支持住房自有的大部分財(cái)政措施基本被保留［36］，聯(lián)邦個(gè)人所得稅法一直為住房自有者提供極為優(yōu)惠的稅務(wù)處理，如抵押貸款利息稅減免、銷售自住住房資本收益稅減免、不動(dòng)產(chǎn)稅減免等。自20世紀(jì)90年代初期以來，美國(guó)住房政策的主題是促進(jìn)少數(shù)族裔和低收入家庭的住房自有，比爾·克林頓與喬治·布什在擔(dān)任總統(tǒng)期間均強(qiáng)力推動(dòng)房利美和房地美以及聯(lián)邦住房管理局支持?jǐn)U張向這些家庭的抵押借貸［30，36］。

與美國(guó)相似，加拿大的住房政策一直偏向于住房自有。Hulchanski認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代中期開始，加拿大的住房政策比以往更將住房自有置于優(yōu)先地位［37］。1992年聯(lián)邦政府設(shè)立了首套房貸款保險(xiǎn)計(jì)劃（First Home Loan Insurance Pro?gram）與住房購(gòu)買者計(jì)劃（Home Buyers’Plan）促進(jìn)住房自有，這些暫時(shí)性措施后來均被轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期性政策。

在新自由主義化背景下，澳大利亞官方宣稱住房?jī)H是一種普通商品，沒有必要給予特殊對(duì)待［38］，在1986年放松金融管制之后，廢止了傳統(tǒng)的對(duì)購(gòu)房者的金融支持。

新西蘭1992年住房重構(gòu)法案的實(shí)施使政府開始私有化公共住房，但2000年通過的住房重構(gòu)法案修正案制止了公共租賃住房的繼續(xù)銷售［35］。

（四）分散責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)

在凱恩斯主義主導(dǎo)時(shí)期，資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一計(jì)劃和協(xié)調(diào)，盡管程度有差別，但中央政府在住房的建設(shè)、分配與管理中大都扮演著重要的角色。在強(qiáng)調(diào)獨(dú)立、自治、效率和靈活性的新自由主義化時(shí)期，各國(guó)中央政府紛紛下放權(quán)力，削減支出，分散責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，地方政府和非營(yíng)利組織逐漸承擔(dān)起住房保障的任務(wù)。

英國(guó)住房協(xié)會(huì)源于維多利亞時(shí)代的慈善信托，直到20世紀(jì)80年代，住房協(xié)會(huì)在英國(guó)社會(huì)性住房供給方面僅扮演邊緣性角色。1988年住房法案對(duì)住房協(xié)會(huì)籌措資金放松了管制，將住房協(xié)會(huì)定義為非政府組織，因而可以像普通私營(yíng)企業(yè)一樣借貸與投資。從1988年起，英國(guó)政府逐步將議會(huì)住房的所有權(quán)大量轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會(huì)，以改善社會(huì)租賃住房供給的效率和響應(yīng)性［39］。大規(guī)模的資產(chǎn)重組與住房協(xié)會(huì)的準(zhǔn)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，一方面使住房協(xié)會(huì)成為公共租賃住房的最主要供給者，另一方面徹底改變了社會(huì)性住房的管理架構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)分配。

從20世紀(jì)30年代到70年代中期，美國(guó)幾乎所有的住房計(jì)劃均由聯(lián)邦政府設(shè)計(jì)、籌資與實(shí)施，聯(lián)邦政府設(shè)定建造標(biāo)準(zhǔn)、租金水平以及申請(qǐng)入住條件等涉及公共住房的各個(gè)細(xì)節(jié)，州與地方政府僅負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，選擇余地極?。?0］。自20世紀(jì)70年代中期聯(lián)邦政府設(shè)立第一個(gè)一攬子撥款計(jì)劃以來，各級(jí)地方政府對(duì)于如何制定和執(zhí)行住房政策與計(jì)劃越來越擁有自主權(quán)。從20世紀(jì)80年代開始國(guó)會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到地方政府比聯(lián)邦政府更了解當(dāng)?shù)氐淖》繉?shí)際，比國(guó)家住房與城市發(fā)展部更能有效地提供住房，因此住房政策更多是通過一攬子撥款和稅收抵免等方式賦予地方政府決策權(quán)［41］，其中最為重要的有1986年設(shè)立的低收入住房稅收抵免計(jì)劃（Low Income Housing Tax Credit program）和1990年設(shè)立的住房投資合作計(jì)劃（HOME Investment Partnerships program）等。另一方面，20世紀(jì)80年代以來聯(lián)邦政府大幅削減了聯(lián)邦住房支出，迫使地方政府和社區(qū)發(fā)展公司以及其他各類非營(yíng)利組織不得不承擔(dān)起責(zé)任創(chuàng)造性地解決當(dāng)?shù)氐淖》啃枨髥栴}。非營(yíng)利組織已累計(jì)為中低收入家庭提供了約150萬套住房，地方政府和非營(yíng)利組織目前在住房方面的支出每年超過200億美元［40］。

在1996年3月的聯(lián)邦預(yù)算中，加拿大政府宣布將聯(lián)邦社會(huì)性住房計(jì)劃的管理移交給省和特區(qū)政府，從而結(jié)束了50年來聯(lián)邦政府對(duì)社會(huì)性住房計(jì)劃的直接參與［37］。盡管聯(lián)邦政府仍然通過加拿大按揭與住房公司（Canadian Mortgage and Housing Corporation）等機(jī)構(gòu)在促進(jìn)住房自有方面發(fā)揮影響，但不再為解決住房需求提供新的資金。

四、住房政策新自由主義化的后果

新自由主義深刻影響了資本主義國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的各個(gè)方面，但住房領(lǐng)域的商品化、市場(chǎng)化和金融化的程度遠(yuǎn)超教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等其他民生領(lǐng)域。住房政策的新自由主義化具有明顯的路徑依賴性，其形式、范圍和節(jié)奏取決于各國(guó)過去的住房政策模式與福利制度安排，取決于不同利益群體之間的博弈。

新自由主義化的住房政策將住房視作普通商品，強(qiáng)調(diào)住房的貨幣與經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及市場(chǎng)可交換性，強(qiáng)調(diào)住房自有的財(cái)富積累作用。直到2008年世界金融危機(jī)的爆發(fā)，資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的住房政策和金融政策一直在加速住房的金融化，將抵押的物業(yè)加速轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆唐坊目山灰椎淖C券化資產(chǎn)，一直是在強(qiáng)化資本主義國(guó)家日常生活的交換關(guān)系和金融化。

住房政策的新自由主義化一定程度上提高了經(jīng)濟(jì)效率，但同時(shí)也嚴(yán)重侵蝕了住房的社會(huì)功能。住房市場(chǎng)是作為利潤(rùn)最大化的工具，還是作為人人能獲得適當(dāng)?shù)?、?fù)擔(dān)得起的住房的實(shí)現(xiàn)途徑，這二者往往是相互沖突的，而不是互補(bǔ)的［42］。

（一）社會(huì)性住房剩余化

新自由主義化的住房政策大幅度削減社會(huì)性住房建設(shè)與維護(hù)補(bǔ)貼支出，同時(shí)不遺余力地推動(dòng)住房自有，導(dǎo)致社會(huì)性住房的角色嚴(yán)重剩余化，社會(huì)性住房逐漸淪落為最低收入家庭不得已的居住選擇，社會(huì)性住房不再像過去那樣被認(rèn)為是追求社會(huì)融合與社會(huì)平等的象征，租住社會(huì)性住房已成為在現(xiàn)代消費(fèi)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)失敗的標(biāo)志。

資本主義國(guó)家收入差距的擴(kuò)大加劇了居住條件和居住環(huán)境的兩極分化，而最低收入群體集中居住于社會(huì)性住房，則進(jìn)一步惡化了居住空間的隔離分化，使社會(huì)性住房租住者產(chǎn)生強(qiáng)烈的不被主流社會(huì)接納的隔離感和失落感，從而易于引發(fā)反社會(huì)行為。事實(shí)上，不少社會(huì)性住房集中區(qū)已成為街頭斗毆、吸毒販毒事件的高發(fā)地。

（二）貧富差距拉大

新自由主義化的住房政策通過金融、稅收等刺激措施鼓勵(lì)家庭購(gòu)買投資住房?jī)?chǔ)蓄財(cái)富以建設(shè)基于資產(chǎn)的福利社會(huì)，試圖借此提高居民的自我保障能力，住房市場(chǎng)的放松管制特別是住房金融市場(chǎng)的放松管制，則為私人資本利用金融杠桿快速積累財(cái)富提供了便捷途徑。

但完全自由化的住房抵押貸款市場(chǎng)大都采取基于風(fēng)險(xiǎn)的定價(jià)方式來分配信貸資源，不同家庭參與市場(chǎng)交易的機(jī)會(huì)和利用金融杠桿的能力存在很大差異，具有穩(wěn)定工作、較高收入和較多家庭資源支持的購(gòu)房者在交易中占據(jù)優(yōu)勢(shì)的博弈地位，可以享受更低的首付和更優(yōu)惠的利率，而就業(yè)不穩(wěn)定且缺少家庭資源支持的低收入購(gòu)房者不得不面臨歧視性的高首付要求，也不得不付出更高的利率。因此，強(qiáng)調(diào)住房資本品屬性的新自由主義化的住房政策，擴(kuò)大了不同收入階層的財(cái)富差異，加劇了相對(duì)貧窮問題。

（三）風(fēng)險(xiǎn)增加

住房金融市場(chǎng)管制的放松打破了傳統(tǒng)專業(yè)化抵押貸款機(jī)構(gòu)的壟斷，拓寬了抵押貸款資金供給渠道，廢除了保守審慎的借貸標(biāo)準(zhǔn)，放貸機(jī)構(gòu)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致借貸門檻放低，最高按揭成數(shù)提高，甚至超過百分之百。因此，新自由主義化的住房金融市場(chǎng)使購(gòu)房者比以往更容易獲得抵押貸款，也可比以往借得更多，在提高購(gòu)房者即期支付能力的同時(shí)，使購(gòu)房者承受了更大的風(fēng)險(xiǎn)，房?jī)r(jià)下跌會(huì)負(fù)資產(chǎn)化高杠桿貸款購(gòu)房者，利率提高和就業(yè)市場(chǎng)不景氣則容易引起置業(yè)者無力償還按揭貸款，導(dǎo)致住房被放貸機(jī)構(gòu)沒收。

住房抵押貸款的證券化為住房金融市場(chǎng)提供了巨額的流動(dòng)性，也為放貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移貸款風(fēng)險(xiǎn)提供了途徑，從而強(qiáng)化了貸款資格審核過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，提高了整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2008年的美國(guó)次級(jí)抵押貸款危機(jī)即是代價(jià)高昂的例證。

注 釋：

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The Evolution of Housing Policy in Developed Countries during the Period of Neoliberalization

ZHAO Wei-shu，LU Guang-song
(School of Management，Anhui Jianzhu University，Hefei 230022，China)

The last three decades of the 20th century were the critical period for neoliberalization of housing policies in devel?oped capitalist countries.The paper makes an analysis on the evolution of housing policies in developed countries during this pe?riod，with emphasis on Anglo-Saxon countries.Firstly，it discusses the background of neoliberalization of housing policies. Then it carries out a study on the specific policies to promote neoliberalization of housing policies from four aspects：deregulat?ing housing finance，restructuring housing subsidies，promoting homeownership and decentralizing responsibilities and risks. Finally，it points out that neoliberalization of housing policies results in residualization of social housing，widening gap be?tween rich and poor，and intensifying risks in capitalist countries.

housing policy；neoliberalism；housing finance；deregulation；social housing；residualization

F120.4

A

1007-5097（2014）06-0142-06

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.06.026

2013-11-12

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（10YJA630074）；安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目（SK2013A043）

趙維樹（1963－），男，安徽六安人，講師，雙學(xué)士，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與管理；盧光松（1972－），男，安徽廬江人，教授，博士，研究方向：不動(dòng)產(chǎn)政策與制度。

張 青］

●理論述評(píng)