饒云清，張海波

（特華博士后科研工作站，北京 100029）

我國1994年施行的分稅制財政體制改革在一定程度上規(guī)范了中央政府與地方政府之間的財政分配關(guān)系，明確了整個財政體制的基本框架，在提高中央政府調(diào)整能力、增強(qiáng)地方財政管理的主動性、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但目前，我國各省以下財政還保留著部分舊體制，仍處于新舊體制并行的二元性結(jié)構(gòu)之中，這種結(jié)構(gòu)加深了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。2012年黨的十八大明確提出：“加快改革財稅體制，健全中央與地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系的發(fā)展目標(biāo)?！边@表明，我國需要進(jìn)一步深化政府財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，構(gòu)建有效的利益均衡機(jī)制，優(yōu)化社會分配機(jī)制和效率。為此，本文將從政府財權(quán)與事權(quán)的角度分析轉(zhuǎn)移支付制度的本質(zhì)，并結(jié)合我國省以下財政體制改革的現(xiàn)狀及面臨的主要問題，探索省以下財政轉(zhuǎn)移支付的改革原則及路徑。

一、政府財權(quán)與事權(quán)的事后匹配機(jī)制：轉(zhuǎn)移支付制度

一般來說，不同層級政府間的權(quán)責(zé)是否得到有效地履行，關(guān)鍵在于政府的事權(quán)是否具有相應(yīng)的財政保障機(jī)制。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種保障機(jī)制更多地依賴于事后的匹配機(jī)制：轉(zhuǎn)移支付制度。從理論上來看，轉(zhuǎn)移支付能夠有效地平衡不同地區(qū)政府實(shí)際支出與實(shí)際收入之間的差距，進(jìn)而發(fā)揮平衡地區(qū)差距的作用。因此，轉(zhuǎn)移支付制度是構(gòu)建財政平衡體系的一項重要制度安排。按照國務(wù)院發(fā)展研究中心的觀點(diǎn)，我國將某些基本公共服務(wù)職能劃歸地方政府時，也應(yīng)適當(dāng)?shù)財U(kuò)大地方政府的稅收自主權(quán)以及財政管理權(quán)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建合理和公平的財政轉(zhuǎn)移支付制度。[1]

（一）財政轉(zhuǎn)移支付制度的本質(zhì)

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度本身就是一種協(xié)調(diào)利益沖突的方式和手段。從這個意義上來看，制度演變與發(fā)展的過程也就是協(xié)調(diào)利益沖突的過程。所謂利益沖突，就是指利益主體在獲取利益的過程中所伴隨的不和諧與不均衡狀態(tài)的總稱。產(chǎn)生這種不和諧與不均衡狀態(tài)的原因有很多，例如資源的稀缺性、利益主體的差異性及其分配的公平性等。與此同時，根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，對于利益沖突的解決，制度協(xié)調(diào)是一種最佳的解決路徑。[2]

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會中，利益沖突存在的基本原因在于需求，這種需求不僅受到社會資源稟賦與生產(chǎn)力水平的限制，而且也受到社會制度的約束。同時，利益沖突又集中地表現(xiàn)為對各種稀缺物質(zhì)資料的占有。從產(chǎn)生利益沖突的根本原因來看，其在于人類的利益訴求與稀缺的自然資源之間的矛盾，直接表現(xiàn)為社會基本經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和法律制度所決定的社會利益分配制度的不合理性。不合理的制度安排所引致的利益沖突又將會通過設(shè)計新的制度來加以協(xié)調(diào)與解決，這就是財政轉(zhuǎn)移支付存在的制度原因，它為我們理解財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了一種路徑。財政轉(zhuǎn)移支付制度不僅是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府利益沖突的一種制度安排，是地方政府財力缺口的一種利益補(bǔ)償機(jī)制，而且也是政府間利益沖突的協(xié)調(diào)工具。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付類型及其適用原則

政府間的轉(zhuǎn)移支付一般分為兩種：有條件轉(zhuǎn)移支付和無條件轉(zhuǎn)移支付。所謂有條件轉(zhuǎn)移支付，亦稱為專項補(bǔ)助，是指中央政府為地方政府提供財政轉(zhuǎn)移支付時，對該項資金使用的用途、規(guī)模以及期限等進(jìn)行了明確的限定。與此同時，中央政府還會對該項資金的有關(guān)使用情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，一旦出現(xiàn)違規(guī)使用的情況，中央政府不僅會收回該項補(bǔ)助，而且還會對地方政府實(shí)行相應(yīng)的處罰措施。所謂無條件轉(zhuǎn)移支付，則是指中央政府為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)財政均等化的目標(biāo)，在不附加任何條件的情況下，由中央政府或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行的財政補(bǔ)貼。

從財政轉(zhuǎn)移支付所能發(fā)揮的作用來看，不同的轉(zhuǎn)移支付方式會產(chǎn)生不同的影響，例如替代政府的財政支出，削弱政府的稅收努力程度，實(shí)現(xiàn)財政均等化等等。對此，一般性的觀點(diǎn)是政府間的財政轉(zhuǎn)移支付方式要與其所能發(fā)揮的作用相適應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。歸納起來有以下的適用原則：一是以轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)縱向的財政缺口時，通常選擇無條件的轉(zhuǎn)移支付，這是由財政缺口屬性所決定的，即財政缺口通常不與特定公共物品和公共服務(wù)相聯(lián)系；二是以轉(zhuǎn)移支付糾正橫向財政不平衡，且以均等化為目標(biāo)時，通常應(yīng)選擇有條件轉(zhuǎn)移支付；三是以轉(zhuǎn)移支付糾正橫向財政失衡，且以矯正地區(qū)間財政凈利益差異以及資源配置扭曲為目標(biāo)時，一般選擇無條件轉(zhuǎn)移支付，并且要依據(jù)相應(yīng)的客觀性指標(biāo)對轉(zhuǎn)移支付水平進(jìn)行測算；四是以有條件配套的轉(zhuǎn)移支付形式來實(shí)現(xiàn)地區(qū)間外部效應(yīng)的內(nèi)部化時，其轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模應(yīng)與公共物品及服務(wù)在地區(qū)間的外溢程度相匹配；五是為了實(shí)現(xiàn)中央政府或者上一級政府的目標(biāo)和要求，可以采用有條件的轉(zhuǎn)移支付。

總的說來，政府間的轉(zhuǎn)移支付不同方式各有特點(diǎn)，從完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的角度來看，不僅需要合理地確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，適當(dāng)?shù)剡x擇轉(zhuǎn)移支付的形式，加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高轉(zhuǎn)移支付的資金使用效率，而且也需要逐步完善下級地方政府基本財力的保障機(jī)制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，不斷促進(jìn)下級地方政府增收節(jié)支、提高其財政收入的質(zhì)量。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付制度對政府間利益沖突的解決

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府間的利益沖突也相應(yīng)地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益方面。結(jié)合政府的層級來看，政府間的利益沖突不僅包含中央政府與地方政府之間的利益沖突，而且也包括地方政府之間的利益沖突。這些沖突表現(xiàn)為以下幾個方面：一是中央政府宏觀調(diào)控的作用難以得到有效發(fā)揮，特別是當(dāng)中央政府的宏觀調(diào)控政策與地方政府的利益不一致時，地方政府必然不會有效貫徹有關(guān)政策，從而導(dǎo)致宏觀調(diào)控難以實(shí)現(xiàn)；二是地方政府為了防止本地區(qū)的資源流向其他地區(qū)，通常實(shí)行地方保護(hù)主義，致使交易成本增加，進(jìn)而限制經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行；三是地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，往往忽視環(huán)境保護(hù)以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建立，從而導(dǎo)致整個國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的難度增大。

為了解決這些問題，世界各國普遍建立了相應(yīng)的財政管理體制，并在明確各級政府事權(quán)與財權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)立財政轉(zhuǎn)移支付制度。與事權(quán)和財權(quán)的規(guī)定與調(diào)整相比較，財政轉(zhuǎn)移支付制度具有較高的靈活性和強(qiáng)制性，因此這一制度也成為了處理政府間利益沖突的重要手段。

一方面，財政轉(zhuǎn)移支付制度能夠緩解政府間因事權(quán)和財權(quán)不匹配而產(chǎn)生的利益沖突。這是因?yàn)樨斦D(zhuǎn)移支付制度相對于政府的財權(quán)與事權(quán)來說具有較高的靈活性，能夠有效地彌補(bǔ)政府間的財權(quán)與事權(quán)劃分中存在的問題和缺陷。一般來說，國家政府財權(quán)和事權(quán)的劃分相對穩(wěn)定，而且這些權(quán)力變更和調(diào)整通常需要履行比較復(fù)雜的程序，具有比較高昂的交易成本。此外，由于經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性和非均衡性特征，政府間的財權(quán)與事權(quán)難以實(shí)現(xiàn)完全的匹配。因此，具有正式制度形式以及強(qiáng)制性特征的財政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅能夠緩解政府間事權(quán)與財權(quán)不匹配的矛盾，而且還能夠有效地彌補(bǔ)地方政府財力缺口，解決地區(qū)之間的橫向發(fā)展失衡問題。

另一方面，有條件的轉(zhuǎn)移支付能夠提高中央政府政策執(zhí)行的有效程度。一般來說，在一個國家的財政體制中，中央政府的財權(quán)大于事權(quán)，而地方政府的事權(quán)大于財權(quán)。基于這一權(quán)力分布的狀況，中央政府可以通過有條件的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)對地方政府財政支出的限制與約束，從而使地方政府的相關(guān)行為符合中央政府的政策目標(biāo)。這些條件包括資金的使用范圍、規(guī)模、方式，以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查機(jī)制。值得注意的是，轉(zhuǎn)移支付能夠有效地協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的相互作用關(guān)系，使其處于一個相互協(xié)調(diào)的機(jī)制中，從而確保中央政府推行的政策更加具體化，進(jìn)而產(chǎn)生良好的收斂作用。[3]

二、我國省以下政府財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

我國的分稅制改革確立了中央對省的財政轉(zhuǎn)移支付制度，但是對于省以下政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革并沒有涉及。截止到目前，我國省以下的轉(zhuǎn)移支付制度框架仍是省級地方政府根據(jù)中央對地方《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行安排。鑒于此，我國省以下政府財政轉(zhuǎn)移支付制度改革主要面臨以下問題：

第一，制度缺少明確的法律依據(jù)。從國外的情況來看，西方發(fā)達(dá)國家政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度都是在較高層級的法律中進(jìn)行規(guī)范的。其中，對于轉(zhuǎn)移支付的方式、測算依據(jù)以及相應(yīng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)等方面的內(nèi)容都有非常嚴(yán)格且詳細(xì)的法律規(guī)定。我國1994年頒布實(shí)行的《預(yù)算法》不僅沒有對省以下地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)定，而且對中央政府向地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付也沒有提供相應(yīng)的法律依據(jù)。這表明，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度整體上缺少法律支持，運(yùn)行機(jī)制沒有法律依據(jù)，從而導(dǎo)致了整個財政轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范。

第二，制度缺少總體設(shè)計安排。首先，我國省以下地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付科目設(shè)計不合理，沒有按照相應(yīng)的事權(quán)劃分嚴(yán)格執(zhí)行。各級政府普遍采用共用科目，從而造成了事權(quán)不清、責(zé)任模糊，以及在轉(zhuǎn)移支付方式的選擇上沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)等問題。其次，我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付方式，除了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之外，還存在一種上級返還性收入（即稅收返還）的形式。這種形式分為增值稅和消費(fèi)稅返還收入、所得稅基數(shù)返還收入、營業(yè)稅基數(shù)返還收入、成品油價格和稅費(fèi)改革稅返還收入，以及中央四大部門企業(yè)稅收返還收入。在實(shí)際中，由于地方政府間的利益沖突原因，這些轉(zhuǎn)移支付方式本身所具有的特點(diǎn)和效用也發(fā)生了變化。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)更容易獲得專項轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致了地區(qū)間財政的不平衡性加劇，進(jìn)而違背了該項制度存在的意義。

第三，激勵機(jī)制存在較大的負(fù)效應(yīng)。我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計更多地注重財政收入的增長而忽視財政支出的管理。其中，為防止下級政府對財政轉(zhuǎn)移支付的過分依賴，我國各省級政府在設(shè)計與實(shí)施財政轉(zhuǎn)移支付制度過程中，引入了所謂的激勵機(jī)制。該機(jī)制是通過計算激勵系數(shù)的方式來實(shí)現(xiàn)其基本功能和目標(biāo)的，而激勵系數(shù)的計算是基于財政收入平均增長率的變化情況的，這就導(dǎo)致了下級政府為獲得更多的轉(zhuǎn)移支付而增加稅收，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成了負(fù)面影響。而且，這樣的制度安排還忽略了基層地方政府提高財政支出管理的效率與質(zhì)量等方面的積極性。另外，在轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的測算方面，各省級地方政府往往沒有將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)發(fā)展差異以及經(jīng)濟(jì)波動等主要經(jīng)濟(jì)因素的影響納入測算范圍，而主要是通過地方政府間的討價還價方式確定其數(shù)量，從而導(dǎo)致了財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理，以及轉(zhuǎn)移支付不透明等問題。

三、我國省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革路徑

基于前文的分析可知，要真正解決各地方政府所面臨的資金壓力問題，需要從改革財政體制入手，在處理好地方政府間財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)省以下財政轉(zhuǎn)移支付的改革。在厘清改革目標(biāo)和改革原則的基礎(chǔ)上，先行完善縱向轉(zhuǎn)移支付，再逐步建立健全橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系。

（一）改革目標(biāo)

我國省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度改革目標(biāo)可以分為近期、中期和長期目標(biāo)。所謂近期目標(biāo)，或者說是基本目標(biāo)，是指通過轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計與調(diào)整，初步實(shí)現(xiàn)居民能夠享受基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)；中期目標(biāo)，則是指通過財政轉(zhuǎn)移支付改革，實(shí)現(xiàn)財政再分配的功能，進(jìn)而優(yōu)化資源配置，而在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，確保居民獲得較高水平的基本公共服務(wù)，就是財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的長期目標(biāo)了?？紤]到我國目前地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，轉(zhuǎn)移支付制度的改革應(yīng)以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，[4]通過對現(xiàn)有制度的調(diào)整、完善與創(chuàng)新，逐步發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的功能。

（二）改革原則

為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，我國省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)遵循以下原則：

第一，法律規(guī)范性原則。這一原則主要是指我國所構(gòu)建的規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅應(yīng)有明確的法律規(guī)范形式，而且其執(zhí)行也應(yīng)具有規(guī)范的法律保障。這一原則包含著兩個層面的意義：一是通過規(guī)范的法律形式將省級以下地方政府間的事權(quán)進(jìn)行清晰地劃分，依據(jù)事權(quán)的劃分確定各級地方政府的相應(yīng)財政支出責(zé)任；二是在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，不斷提高轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的透明度。特別是在轉(zhuǎn)移支付的方式選擇以及規(guī)模的確定方面，建立科學(xué)合理的測算方法和公開透明的運(yùn)作方式。

第二，地區(qū)均衡發(fā)展原則。該項原則是指轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展為目標(biāo)，通過橫向與縱向相結(jié)合的方式統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。簡單來說，通過構(gòu)建并完善我國省以下地方政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，防止不同地區(qū)財力差異過大而影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定。在這里需要注意均衡與平均之間的差異性問題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)資源等方面的特殊性必然導(dǎo)致其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)等方面的差異性，這些差異反映在地方政府財力上就表現(xiàn)為各地區(qū)的財力差距。轉(zhuǎn)移支付制度正是通過相應(yīng)的手段和方式，調(diào)解地區(qū)之間的財力差距，使其保持在一個較為合理的區(qū)間范圍之內(nèi)，從而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)均衡發(fā)展。

第三，效率優(yōu)先原則。該原則既包括經(jīng)濟(jì)方面的效率，也包括社會方面的效益。這里主要是指轉(zhuǎn)移支付方式的選擇。轉(zhuǎn)移支付方式包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，不同的轉(zhuǎn)移支付方式具有不同的選擇依據(jù)，服務(wù)于不同的政策目標(biāo)。從理論上來看，一般性轉(zhuǎn)移支付主要是提高地方政府的基本公共服務(wù)的供給能力；而專項轉(zhuǎn)移支付則是服務(wù)于特定的公共服務(wù)項目與政策目標(biāo)。根據(jù)效率原則的要求，不同的轉(zhuǎn)移支付方式在效率方面具有一定差異性。為此，地方政府應(yīng)依據(jù)不同的目標(biāo)，選擇不同的轉(zhuǎn)移支付方式，并設(shè)計與實(shí)施相應(yīng)的考核方式，從而最大化地提高轉(zhuǎn)移支付制度的效率。

（三）改革路徑

基于上述分析，結(jié)合我國省以下地方政府財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際面臨的主要問題，改革可以按照如下的路徑進(jìn)行制度設(shè)計：

第一，在明確省以下地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，將公共服務(wù)均等化確立為轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)。根據(jù)世界銀行在《1997年世界發(fā)展報告》中提出的觀點(diǎn)：根據(jù)有效解決市場失靈、實(shí)現(xiàn)社會公平的基本標(biāo)準(zhǔn)，政府職能可以分為小型職能、中型職能和積極型職能。[5]我國省以下地方政府所履行的職能，可以被看作是以提供基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容的小型職能。這一小型職能主要包括基本行政性支出、公共工程和公益性工程投資、社會事業(yè)性經(jīng)費(fèi)和基本公共服務(wù)中的政策性支出四個方面?？傮w來看，我國省級地方政府應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、跨市縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育等職能。同時，還承擔(dān)社會救助和保障性住房建設(shè)的補(bǔ)助等。市級地方政府則主要承擔(dān)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供相應(yīng)的社會公共服務(wù)事項，以及對縣級政府的社會救助等職能?？h級地方政府主要承擔(dān)相應(yīng)的社會公共服務(wù)、兌現(xiàn)各種基本保障制度，以及組織轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能?；谶@樣的政府事權(quán)及相應(yīng)的財政支出責(zé)任的劃分，再加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡情況，我國省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)應(yīng)確立為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。同時，通過制定并頒布相應(yīng)的法律法規(guī)將其明確下來，對這一制度的配套措施，以及具體的監(jiān)督形式和處罰規(guī)則等也應(yīng)有詳細(xì)規(guī)定，并成立專門的機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行科學(xué)的評估。

第二，對我國省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，近期應(yīng)確立縱向轉(zhuǎn)移支付為其主要方式。從西方國家轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展情況來看，縱向轉(zhuǎn)移支付在整個轉(zhuǎn)移支付體系中占有比較明顯的優(yōu)勢。這一層面的財政轉(zhuǎn)移支付主要分為一般財政轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，它們的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的各級地方政府財政均等化，保障不同地方政府在基本公共服務(wù)方面的供給能力。綜合來說，應(yīng)在中央、省、市縣各級實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理匹配的導(dǎo)向下，強(qiáng)調(diào)和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度。[6]同時也應(yīng)加強(qiáng)省級以下地方政府財政的縱向轉(zhuǎn)移支付，確定對下級政府所進(jìn)行的補(bǔ)助的數(shù)額，調(diào)節(jié)地方財政能力的差異，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)。為發(fā)揮縱向轉(zhuǎn)移支付的功能與作用，在防范虛假謊報等問題的基礎(chǔ)上，合理地計算地方政府財力缺口，科學(xué)確定財政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。同時，構(gòu)建有效的管理體系、運(yùn)作機(jī)制和績效評價體系，逐步引入包括司法在內(nèi)的外部監(jiān)督機(jī)制，建立轉(zhuǎn)移支付資金的安全和效率的基礎(chǔ)性制度與保障機(jī)制。

第三，逐步建立健全省以下地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系。我國應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功做法，在改革中逐步形成以縱向轉(zhuǎn)移支付制度為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的制度模式。橫向轉(zhuǎn)移支付制度不僅具有財政轉(zhuǎn)移支付的特征，而且還具有法定性、平等性、特定性、高效率以及社會補(bǔ)助等特征。從這個意義上來看，該項制度的完善需要三個基本條件：一是各地方之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相近；二是轉(zhuǎn)移支付制度中的轉(zhuǎn)出地區(qū)具有相對較強(qiáng)的財力；三是轉(zhuǎn)移支付制度中的接受地區(qū)將提高本地區(qū)基本公共服務(wù)水平設(shè)為目標(biāo)，合理地使用該項資金，并接受相關(guān)的外部監(jiān)督?；诖耍唧w的運(yùn)作方式可以按照漸進(jìn)的改革路徑逐步展開：首先，樹立平衡基本公共服務(wù)水平的目標(biāo)，集中針對本地區(qū)的最低生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化教育以及環(huán)境保護(hù)等方面的發(fā)展；其次，逐步構(gòu)建由省級政府統(tǒng)一安排的非特定地方政府間配置的橫向轉(zhuǎn)移支付模式，解決以往“一對一”模式中存在的問題，如雙方協(xié)商過程中過多的人為因素，以及無法量化運(yùn)行和科學(xué)合理地確定轉(zhuǎn)移支付所取得的實(shí)際效果，在非特定地方政府間的配置模式中，應(yīng)由省級政府統(tǒng)一調(diào)配財力轉(zhuǎn)出地方政府的資金，并建立量化平衡機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范的橫向財政轉(zhuǎn)移支付。

[1]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.新時期中央—地方政府權(quán)責(zé)優(yōu)化的總體思路[J].發(fā)展，2014，（1）：6.

[2]鐘曉敏.政府間轉(zhuǎn)移支付論[M].上海：立信會計出版社，1998.57.

[3]杜放.政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度理論與實(shí)踐[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001.86.

[4]劉尚希.基本公共服務(wù)均等化：目標(biāo)及政策路徑[J].浙江經(jīng)濟(jì)，2007，（13）：26.

[5]楊再平.重新思考政府：一個世界性的課題[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，1998，（2）：60.

[6] 賈康.積極財政政策的著力點(diǎn)[J].中國金融，2011，（1）：41.