耿清蔚 臧貴敏 孫 志

（水利部太湖流域管理局 上海 200434）

深刻理解《太湖流域管理?xiàng)l例》努力踐行最嚴(yán)格水資源管理制度

耿清蔚 臧貴敏 孫 志

（水利部太湖流域管理局 上海 200434）

通過(guò)結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度的深刻內(nèi)涵和太湖流域管理局落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐，系統(tǒng)解讀了《太湖流域管理?xiàng)l例》在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度方面的特點(diǎn)和內(nèi)容以及保障措施，提出全面貫徹落實(shí)《太湖流域管理?xiàng)l例》，努力踐行最嚴(yán)格水資源管理制度的建議。

太湖流域 管理?xiàng)l例 水資源管理

《太湖流域管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于2011年11月1日正式施行，作為我國(guó)首部流域綜合性行政法規(guī)，這標(biāo)志著太湖流域進(jìn)入了依法治水的新階段，是水利法治建設(shè)取得的重大成果，是流域立法的重要里程碑，同時(shí)也開(kāi)啟了我國(guó)江河湖泊依法科學(xué)管理的新篇章。

1 太湖流域水資源情勢(shì)

太湖流域位于長(zhǎng)江三角洲南緣，流域內(nèi)河流縱橫、湖泊密集，為典型的平原水網(wǎng)地區(qū)，行政區(qū)劃上分屬江、浙、滬和皖四?。ㄊ校?，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、最具經(jīng)濟(jì)活力的地區(qū)之一。流域總面積36895km2，占全國(guó)國(guó)土面積0.4%。2012年太湖流域總?cè)丝谶_(dá)5920萬(wàn)人，人口密度約1604人/km2，遠(yuǎn)大于我國(guó)平均139人/km2和世界平均47人/km2；流域GDP54107億元，占全國(guó)10.4%，人均GDP9.1萬(wàn)元，是全國(guó)人均GDP的2.4倍。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)水利提出了越來(lái)越高的要求，同時(shí)，流域下墊面變化、氣候變化等因素的影響使得流域水利形勢(shì)更為嚴(yán)峻。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展要求之下，流域當(dāng)前的水問(wèn)題主要表現(xiàn)為：（1）保障流域供水安全。流域水質(zhì)型缺水問(wèn)題依然存在，流域水資源調(diào)控能力不足；（2）保障流域防洪安全。流域現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)不足50年一遇，防洪減災(zāi)體系仍需加強(qiáng)；（3）保障流域水生態(tài)安全。流域水生態(tài)退化形勢(shì)依然嚴(yán)重，尚需進(jìn)一步加大治理力度。

2 落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院基于當(dāng)前我國(guó)國(guó)情水情，以強(qiáng)化水資源管理為切入點(diǎn)，大力促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。2012年1月，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2012]3號(hào)文件發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作出全面部署和具體安排，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)水資源工作十分重要的綱領(lǐng)性文件。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，概括說(shuō)，就是確定“三條紅線”，實(shí)施“四項(xiàng)制度”?！叭龡l紅線”：一是確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線；二是確立用水效率控制紅線；三是確立水功能區(qū)限制納污紅線?！八捻?xiàng)制度”：一是用水總量控制制度；二是用水效率控制制度；三是水功能區(qū)限制納污制度；四是水資源管理責(zé)任和考核制度。

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)太湖流域加強(qiáng)水資源管理與保護(hù)意義重大，需要我們以三條

紅線控制為抓手，推進(jìn)用水總量管理、水功能區(qū)管理、用水定額管理，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)。最嚴(yán)格水資源管理制度，其核心是落實(shí)三條紅線，在流域?qū)用?，重中之重是抓好用水總量和排污總量控制。落?shí)用水總量控制紅線，重點(diǎn)要加強(qiáng)“三方案一系統(tǒng)”和用水大戶(hù)管理，“三方案”就是太湖及重要河道水量分配方案、流域取水許可總量控制方案、流域水資源調(diào)度方案，“一系統(tǒng)”就是流域水資源管理信息系統(tǒng)。落實(shí)排污總量控制紅線，抓手就是國(guó)務(wù)院正式批復(fù)的《太湖流域水功能區(qū)劃》，要通過(guò)建立健全水功能區(qū)管理制度，明確功能區(qū)考核目標(biāo)，加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)，將限排措施落到實(shí)處。落實(shí)用水效率控制紅線，要在流域?qū)用孀龊脜f(xié)調(diào)，繼續(xù)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理，優(yōu)化用水定額，不斷提高用水效率，尤其是農(nóng)業(yè)用水效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水負(fù)增長(zhǎng)，工業(yè)用水零增長(zhǎng)，生活用水微增長(zhǎng)。

3 《條例》在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度方面的特點(diǎn)及內(nèi)容

《條例》共九章七十條，主要對(duì)飲用水安全、水資源保護(hù)、水污染防治、防汛抗旱和水域岸線保護(hù)、保障機(jī)制和監(jiān)督措施等作了更嚴(yán)、更細(xì)、更具操作性的規(guī)定。《條例》在不違背上位法的原則下，有機(jī)銜接了涉水法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真總結(jié)了國(guó)內(nèi)外湖泊流域保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分吸納了流域治水管水的成功實(shí)踐，結(jié)合流域?qū)嶋H進(jìn)行了細(xì)化，創(chuàng)造性的提出了很多管理的制度和措施，特別是在細(xì)化實(shí)化最嚴(yán)格水資源管理制度等方面取得了積極的進(jìn)展。

《條例》將國(guó)家及水利部有關(guān)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度等最新治水方針政策納入其中，按照流域?qū)嶋H進(jìn)行了細(xì)化、實(shí)化，最大程度上體現(xiàn)了太湖流域平原河網(wǎng)地區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”、“四項(xiàng)制度”控制的特點(diǎn)和要求。

（1）確立涵蓋直接取水戶(hù)和流域重點(diǎn)河湖的取水總量控制制度，建立有流域特色的水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線。

《條例》第十八條明確規(guī)定“太湖、太浦河、新孟河、望虞河實(shí)行取水總量控制制度”。該條規(guī)定在實(shí)行水資源開(kāi)發(fā)利用紅線控制方面，一是突破了取水總量控制實(shí)施的區(qū)域范圍，除了在流域和行政區(qū)域應(yīng)實(shí)行取水總量控制制度外，按照流域水資源實(shí)際，明確了太湖、太浦河、新孟河、望虞河等重點(diǎn)河湖也實(shí)行取水總量控制；二是突破了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）確定的取水許可總量控制實(shí)施對(duì)象范圍，除了對(duì)河道外取水戶(hù)（通過(guò)取水設(shè)施從河流湖泊取水的單位或者個(gè)人）實(shí)施取水總量控制，還將河道內(nèi)取水戶(hù)（通過(guò)河道、水閘、泵站等水工程從河流湖泊取水的工程管理單位）納入取水總量控制；三是為了落實(shí)太湖、太浦河、新孟河、望虞河取水總量控制制度，條例明確太湖流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)以上重點(diǎn)河湖取水總量實(shí)施年度用水計(jì)劃管理，并進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)取水總量已經(jīng)達(dá)到或者超過(guò)取水總量控制指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目新增取水。

（2）對(duì)所有取水項(xiàng)目實(shí)行水資源論證，細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”制度，對(duì)承壓地下水實(shí)行全面禁采，建立有流域特色的用水效率控制紅線。

《條例》第二十三條規(guī)定“需要取水的新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在水資源論證報(bào)告書(shū)中按照行業(yè)用水定額要求明確節(jié)約用水措施，并配套建設(shè)節(jié)約用水設(shè)施。節(jié)約用水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)?！痹摋l與《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）相比，一是在建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的范圍上突破了利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的局限，與《水法》第三十二條進(jìn)一步銜接；二是在建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書(shū)中明確節(jié)約用水措施和落實(shí)節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”制度的要求。

針對(duì)太湖流域承壓地下水超采嚴(yán)重，引發(fā)地面沉降等地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害問(wèn)題，《條例》在總結(jié)流域省市實(shí)行承壓水禁限采成效的基礎(chǔ)上，第二十四條明確了太湖流域承壓地下水作為應(yīng)急和戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備水源，禁止任何單位和個(gè)人開(kāi)采，可以說(shuō)是最嚴(yán)格的地下水保護(hù)制度。

（3）確立流域?qū)用嬷攸c(diǎn)水污染物排放總量控制制度，建立有流域特色的水功能區(qū)限制納污紅線。

《條例》第二十五條規(guī)定“太湖流域?qū)嵭兄攸c(diǎn)水污染物排放總量控制制度”。該條首次在流域?qū)用婕{入重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度，并

將水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)、納污能力、限制排污總量意見(jiàn)、水污染物排放總量控制等有關(guān)法律制度及核心問(wèn)題予以有效銜接；同時(shí)規(guī)定按照太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案等確定的水質(zhì)目標(biāo)，充分考慮限制排污總量意見(jiàn)，制訂重點(diǎn)水污染物排放總量削減和控制計(jì)劃，使得水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)落到執(zhí)行層面。

《條例》第二十條對(duì)涉水的各項(xiàng)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)與水功能區(qū)保護(hù)的關(guān)系進(jìn)行了協(xié)調(diào)，養(yǎng)殖、航運(yùn)、旅游等涉及水資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)批準(zhǔn)的水功能區(qū)劃，特別規(guī)定，在太湖從事生產(chǎn)建設(shè)和其他開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的，有關(guān)主管部門(mén)在辦理批準(zhǔn)手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)就其是否符合水功能區(qū)保護(hù)要求征求太湖流域管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，增強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理手段，實(shí)現(xiàn)涵蓋水量、水質(zhì)、水生態(tài)管理的全面的水功能區(qū)管理目標(biāo)?！稐l例》還規(guī)定了一定范圍內(nèi)禁止從事的有關(guān)生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、布局、技術(shù)等提出管理要求，并明確提出逐步淘汰太湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖。

4 《條例》在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度方面的保障措施

4.1細(xì)化流域管理體制機(jī)制，建立水資源管理責(zé)任和考核制度

《水法》明確對(duì)水資源實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但由于水污染防治體制實(shí)行地方負(fù)責(zé)體制，導(dǎo)致在流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)不足?！稐l例》第四條明確太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，表明太湖流域涉水事物管理包括水污染防治都要流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，同時(shí)也為下一步流域綜合管理與治理體制機(jī)制的建立與完善留下了空間。《條例》同時(shí)明確增強(qiáng)多部門(mén)協(xié)調(diào)合作，將太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度等有益的機(jī)制通過(guò)法律制度明確下來(lái)，明確建立太湖流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)太湖管理中的重大事項(xiàng)。

《條例》切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，規(guī)定對(duì)太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治實(shí)行兩省一市人民政府目標(biāo)責(zé)任制與考核評(píng)價(jià)制度，將對(duì)流域綜合管理增加重要的抓手與措施，主要體現(xiàn)為太湖流域管理機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)將可為開(kāi)展水資源保護(hù)與水污染防治目標(biāo)責(zé)任考核提供公正的數(shù)據(jù)支撐，考核的范圍拓寬到取水總量控制和水污染防治?！稐l例》同時(shí)落實(shí)地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)的責(zé)任，逐級(jí)分解和細(xì)化治理任務(wù)，切實(shí)保障各項(xiàng)綜合治理措施的落實(shí)。

4.2強(qiáng)化流域防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度，明確調(diào)度職責(zé)和權(quán)限

太湖流域獨(dú)特的平原河網(wǎng)地形對(duì)河湖水位非常敏感，太湖特征水位變幅很小，極易出現(xiàn)旱澇急轉(zhuǎn)，而近年來(lái)實(shí)施的“引江濟(jì)太”為流域水資源調(diào)度提供了生動(dòng)的實(shí)踐?！斗篮榉ā泛汀端ā贩謩e對(duì)防洪調(diào)度和水量調(diào)度做出了規(guī)定?！稐l例》吸收了流域與區(qū)域引江濟(jì)太水資源調(diào)度、洪水調(diào)度等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)了流域防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度，從法規(guī)層面提出了流域水資源調(diào)度，明確了調(diào)度方案編制、報(bào)批、組織實(shí)施等；進(jìn)一步強(qiáng)化了流域防洪和水資源統(tǒng)一調(diào)度，從流域?qū)用娼y(tǒng)籌防洪、供水及水生態(tài)等綜合需求。

《條例》按照水資源應(yīng)急調(diào)度、水資源日常調(diào)度、防汛抗旱調(diào)度三種情況，分別規(guī)定流域和區(qū)域的調(diào)度權(quán)限。其中第十七條明確了太浦河太浦閘、泵站，新孟河江邊樞紐、運(yùn)河立交樞紐，望虞河望亭、常熟水利樞紐等6個(gè)流域骨干河道控制性工程由流域管理機(jī)構(gòu)下達(dá)調(diào)度指令，對(duì)流域水資源配置影響較大的水工程，由流域管理機(jī)構(gòu)商地方省市人民政府水行政主管部門(mén)下達(dá)調(diào)度指令。這樣從流域?qū)用娼y(tǒng)籌考慮防洪和供水需求，也為進(jìn)一步拓展流域的調(diào)度權(quán)限留下了空間。同時(shí)，《條例》第十四條還綜合考慮了發(fā)生供水安全事故以及防汛抗旱期間的應(yīng)急調(diào)度，賦予了流域管理機(jī)構(gòu)更多的調(diào)度權(quán)限。

4.3協(xié)調(diào)和整合流域監(jiān)測(cè)體系，建立統(tǒng)一的流域監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)

為了督促有關(guān)部門(mén)和地方政府依法履行職責(zé)，《條例》第七章對(duì)監(jiān)測(cè)與監(jiān)督作了詳細(xì)規(guī)定。第五十四條用較大篇幅明確了分工協(xié)作的監(jiān)測(cè)體系，一是明確由太湖流域管理機(jī)構(gòu)組織建立統(tǒng)一的流域監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為解決水資源水環(huán)境信息發(fā)布不統(tǒng)一的問(wèn)題指出了途徑；二是明確了太湖流域管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府環(huán)境保護(hù)、水行政主管部門(mén)監(jiān)測(cè)和信息發(fā)布的職責(zé)權(quán)限，明確太湖流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兩省一市行政區(qū)域邊界水域和主要入太湖河道控制斷面的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，以及太湖流域重點(diǎn)水功能區(qū)和引江濟(jì)太調(diào)水的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，將為實(shí)施水資

源保護(hù)和水污染防治目標(biāo)責(zé)任考核提供數(shù)據(jù)支撐。第四十一條還規(guī)定“太湖水位以及調(diào)度有關(guān)的其他水文測(cè)驗(yàn)數(shù)據(jù)，以國(guó)家基本水文測(cè)站的測(cè)驗(yàn)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)；未設(shè)立國(guó)家基本水文測(cè)站的，以太湖流域管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)的水文測(cè)驗(yàn)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)”，進(jìn)一步確立了流域管理機(jī)構(gòu)水文測(cè)驗(yàn)數(shù)據(jù)的地位。

5 建議

（1）加強(qiáng)《條例》的學(xué)習(xí)和宣傳?！稐l例》作為我國(guó)第一部綜合性流域立法，流域管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)地方人民政府應(yīng)采取多種形式和措施，將《條例》學(xué)習(xí)宣傳好，確保執(zhí)法人員準(zhǔn)確掌握《條例》的各項(xiàng)規(guī)定，使廣大群眾了解《條例》的主要制度，為《條例》的執(zhí)行打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）加強(qiáng)《條例》的配套制度建設(shè)。流域管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)地方人民政府應(yīng)因地制宜、結(jié)合實(shí)際分別抓緊制定一批配套的政策法規(guī)、規(guī)范性文件，細(xì)化各項(xiàng)制度，將法律的原則規(guī)定具體化并落實(shí)到操作層面。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行必要的清理，與條例抵觸的，要盡快修訂或者廢止。

（3）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。《條例》的頒布實(shí)施，為踐行最嚴(yán)格水資源管理制度，建立有流域特色“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”提供了有力的法律保障，對(duì)我們依法行政和依法治水提出了更高的要求。流域管理地位的真正取得和威信的樹(shù)立來(lái)自于忠實(shí)履行《條例》賦予的職權(quán)職責(zé)，來(lái)自于創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)法，來(lái)自于依法維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展大局。

（4）注重流域與區(qū)域的配合與協(xié)作。貫徹實(shí)施《條例》和實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度都是龐大的系統(tǒng)性和全局性工作，需要流域與區(qū)域付出長(zhǎng)期和艱巨的努力。流域機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮流域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、服務(wù)作用。地方人民政府則需站在戰(zhàn)略高度認(rèn)真看待水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的作用。區(qū)域間、部門(mén)間要互相支持、互相促進(jìn)，共同推進(jìn)貫徹實(shí)施《條例》和實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。

我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握《條例》的深刻內(nèi)涵，深刻領(lǐng)會(huì)最嚴(yán)格水資源管理制度的精髓，敢于管理、善于管理，把制度用好用足，使具有流域特色的三條紅線“紅起來(lái)、硬起來(lái)、動(dòng)起來(lái)”，真正達(dá)到推進(jìn)流域綜合管理與治理，促進(jìn)流域水與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。

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1672-2469(2014)07-0026-04

耿清蔚（1982年—），男，工程師。