石學厚

從水庫淹沒影響看不動產(chǎn)登記

石學厚

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院 北京 100120）

水庫蓄水造成當?shù)夭糠洲r(nóng)田和居民房屋的淹沒，非常需要有庫區(qū)不動產(chǎn)權(quán)威的數(shù)據(jù)，對居民進行補償和安置。即將推動的不動產(chǎn)登記工作，為水利水電工程建設(shè)淹沒影響的基礎(chǔ)資料收集，創(chuàng)造了條件。但詳細的、有權(quán)威的數(shù)據(jù)庫建設(shè)還有大量的工作要做。

水利 淹沒 不動產(chǎn) 登記

1 前言

在我們所從事的水利水電工程建設(shè)中，體會最深之處，就是水庫淹沒損失的補償與搬遷安置亟需不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫的支持，提供受淹居民所使用土地與房屋準確權(quán)威的基礎(chǔ)資料。

受水庫淹沒影響居民的實物補償與搬遷安置工作，體現(xiàn)了黨和政府的溫暖、政策的英明，也反映了國家法律法規(guī)對廣大群眾實際利益的保護。隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增長，受水庫淹沒影響居民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，在搬遷安置后，普遍得到提高，大多數(shù)受淹沒影響的居民對這一點都是認可的。

水庫建設(shè)實物補償?shù)幕A(chǔ)是水庫淹沒影響對象的量和質(zhì)，如何對其進行恰如其分的界定既是一個技術(shù)問題，也是一個市場行為，公正、公平、透明必須貫徹始終。受淹沒影響居民希望知道自己的實物量是如何得出來的，價格是怎么確定的。

但多年來，沒有在城鄉(xiāng)普遍建立房屋與土地主要不動產(chǎn)的登記工作，當遇到水庫淹沒影響的特殊情況時，就需要弄清水位淹沒線下的各類社會資源、當?shù)鼐用袢藬?shù)、財產(chǎn)及其他生產(chǎn)生活資料。眾多的水庫建設(shè)征地與房屋淹沒補償基礎(chǔ)資料收集都是被動的采用臨時入戶調(diào)查、統(tǒng)計、歸納的辦法，收集相關(guān)資料，誤差、錯漏是難免的。工程建設(shè)淹沒涉及的土地與房屋等在《水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》（SL 442-2009）中做了明確的規(guī)定，如土地劃分為耕地、園地、林地、草地等12類。房屋（包括居民戶的其他實物如院墻、水井、爐灶、廁所以及零星樹木等），也做了明確的分類、界定。地方政府委托設(shè)計部門入戶進行測量，并經(jīng)居民本人與地方主管部門簽字認可、張榜公示。即使如此，在實際操作上人為因素的影響，數(shù)據(jù)統(tǒng)計上的錯漏，仍給信息的準確與可信蒙上陰影。

事實證明，水利工程建設(shè)中，涉及老百姓實物量的調(diào)查確認與統(tǒng)計處理，采用目前這種短期突擊的入戶調(diào)查方式弊端還是不少的。2014年起，我國將逐步完善不動產(chǎn)登記制度，建設(shè)全社會不動產(chǎn)信息庫。無疑，這是水利水電工程建設(shè)移民基礎(chǔ)資料最權(quán)威、完美的載體。

2 移民搬遷安置呼喚權(quán)威的基礎(chǔ)資料信息庫建設(shè)

2.1現(xiàn)行測量方式與土地管理對移民的心理干擾

現(xiàn)行的水庫淹沒實物定量過程，通常采用入戶測量的方式。但這種方式的難點是對誤差的控制。首先是被動誤差，民間建筑隨意性強，建筑外形奇特，測量技術(shù)落后，測量人員無法到達一些邊界點，給精度帶來一定的影響。

另外一種就是主動誤差，測量人員對精度控制認識不足，為了避免誤差傷及群眾利益，在入戶丈量時，人為的采用稍微寬松的做法，即放寬了一定的尺寸，居民戶也對這種做法表示了認同，但由于沒有依據(jù)，也沒有固定的尺度，每家每戶的余幅不一致，又會產(chǎn)生新的不公平。例如某戶居民住房面積實際120m2，但測量核定為126.8m2；另一戶住房面積178.8m2，測量核定為180.4m2，后者認為你120m2多出6.8m2，我178.8m2才多出1.6m2，不從絕對值上看測量的面積與實物的差異，而是用攀比的態(tài)度確認是否吃虧。雖然在這個問題上不好發(fā)作，就在其他問題上糾纏。這種現(xiàn)象在水庫建設(shè)中屢見不鮮，房屋調(diào)查認定的面積與實際面積不符的亂象，是水庫搬遷安置的干擾源之一。測量誤差看似小事，實際上造成了搬遷安置居民的一個心理障礙。

其次是長期以來對土地疏于管理引發(fā)的地類界定問題。作為耕地有水田、水澆地、旱地與河灘地之分，其補償標準也不一樣。例如：某水利工程淹沒耕地中水田補償補助單價19888元/畝、旱地13632元/畝。一旦地類界定出現(xiàn)偏差，或居民受損失，或投資方受損失。尤其是將某農(nóng)戶的旱地誤定為水田，其他農(nóng)戶就會產(chǎn)生不解，甚至連鎖反應(yīng)。近年來，庫區(qū)居民到沿海地區(qū)打工者甚多，土地常年撂荒。水庫建設(shè)對土地采用現(xiàn)狀調(diào)查定性，由于撂荒時間較長，荒蕪化嚴重。但一些受淹沒影響的居民提出，我這里曾經(jīng)是水田，應(yīng)當按水田補償；我這里曾經(jīng)是旱地，為什么給我定為荒地？與調(diào)查原則發(fā)生分歧，部分居民對按現(xiàn)狀確定地類意見很大。在水庫搬遷安置過程中，這些分歧便糾結(jié)成影響當?shù)厣鐣€(wěn)定的成因。實際上，經(jīng)過土地承包合同與第二輪承包協(xié)議的簽訂，土地地類應(yīng)該已經(jīng)很明確了。但個別地區(qū)沒有認真辦理第二輪土地承包協(xié)議，給地類定性留下了隱患。撂荒地問題已出現(xiàn)多年，但也因沒有人及時依法處理，任其荒蕪。對土地使用者從未進行過約談和法律處置，導致其錯誤的混淆了土地使用權(quán)與所有權(quán)界限，不是認真檢查自己對土地長年撂荒的守法問題，而是以偏執(zhí)的心理，不配合搬遷安置。

2.2現(xiàn)行的實物確定方式的可信度估價

雖然居民對水庫淹沒影響自己的財產(chǎn)大體上知情，但調(diào)查統(tǒng)計歸納后，總是覺得對自己的財產(chǎn)統(tǒng)計估值小、定價低。實際上，是對調(diào)查結(jié)果不信任，無論本人是否簽認還是張榜公示，仍然找這樣或那樣的理由與借口，希望利益最大化，得到更多的補償，從搬遷安置過程中得到更多的好處。對搬遷安置抱有過高的期望值，是可以理解的。但當不切實際的要求，沒有得到滿足時，便對搬遷安置產(chǎn)生了抵觸情緒。

水庫淹沒實物的補償工作，信息浩繁，工作量非常大，難免出現(xiàn)這樣或那樣的失誤，一旦出現(xiàn)不應(yīng)進行變更的數(shù)據(jù)誤為變更，而確應(yīng)修改的數(shù)據(jù)卻未做處理的情況，這種失誤極易被過度解讀，在庫區(qū)形成消極影響。

實際上，庫區(qū)居民很少對自身財產(chǎn)做過嚴格的量化工作，多數(shù)沒有對自家使用的土地進行過實測實量。土地面積是模糊的，只記住自己一家的地界位置。說是幾畝幾分，大都沒有經(jīng)過公證的權(quán)威的實際測量成果。對于住房也是如此，住房建筑面積與使用面積多數(shù)人沒有記錄，尤其農(nóng)村居住面積較大的自建房，日常生活中能記住的僅僅是有多少間而已。當水庫動遷開始以后，這些模糊的概念要轉(zhuǎn)化為清晰的具體數(shù)字時，就形成了一個個尖銳的利益之爭。如果依據(jù)的數(shù)據(jù)權(quán)威性不足，居民對自己土地地類、面積，房屋面積的認定存在疑問，就會成為整個搬遷安置過程中矛盾的糾結(jié)點。

3 水利水電工程移民對不動產(chǎn)登記的期待

即將推行的不動產(chǎn)登記制度，為今后的水利水電工程移民實物認定提供了法律依據(jù)；也從技術(shù)層面克服了當前存在的誤差、錯漏現(xiàn)象，可以說是一個了不起的飛躍。

我國地域遼闊、城鄉(xiāng)各類情況千差萬別，在全國范圍內(nèi)完善不動產(chǎn)登記，既是經(jīng)濟問題，也是社會問題，牽涉國民經(jīng)濟的發(fā)展、社會的和諧穩(wěn)定與進步，更為預(yù)防自然災(zāi)害以及搶險救災(zāi)提供科學依據(jù)。因此，在逐步完善不動產(chǎn)登記與數(shù)據(jù)庫建設(shè)的同時，還要提高對數(shù)據(jù)庫信息載體的要求，不僅僅完成一個登記工作，其信息還要有較高的技術(shù)含量，需要滿足以下要求:

3.1全力推進不動產(chǎn)登記制度，實事求是的對不動產(chǎn)進行全面登記

不動產(chǎn)登記中必須要有：土地、房屋等自然狀況；土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和其他權(quán)利狀況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他狀況的記錄。

自然狀況中必須記錄不動產(chǎn)的位置，對于土地除記載邊界點位于國家標準坐標系的具體位置和高程外，還要注明準確的面積與使用年限；對于房屋等建、構(gòu)筑物要注明位置、高度、深度（包括進深）、結(jié)構(gòu)、層數(shù)、面積、竣工時間、產(chǎn)別性質(zhì)、用地性質(zhì)及土地使用年限等。自然狀況部分必須附標準的統(tǒng)一規(guī)格的土地與建筑物平面圖。

權(quán)利狀況中必須記錄土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、其他權(quán)利狀況以及其他權(quán)利的權(quán)利人姓名（名稱）、身份證號碼或組織機構(gòu)代碼、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利期限、權(quán)利來源、共有情況、登記日期、權(quán)屬證書號及補換證情況、登記人員姓名等。共有不動產(chǎn)的權(quán)利狀況部分還應(yīng)記錄共有的性質(zhì)、按份共有的份額、分管協(xié)議、處分共有物的約定、共有物分割的約定等。

法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他記錄事項，如：預(yù)告登記、異議登記、查封登記、預(yù)查封登記等，及其收件日期、收件號、登記日期、登記號等也須注記清楚。

3.2全力推進依法確權(quán)，實現(xiàn)對實物的精準計量

對于已用土地和已建住房不能簡單的以登記為確權(quán)機會。首先，應(yīng)界定其行為的合法性。絕不能將非法占有的不動產(chǎn)，或不動產(chǎn)中的非法部分通過不動產(chǎn)登記合法化。

居民申請土地登記確權(quán)，必須提供合法使用土地的審批文件以及相關(guān)參數(shù)如：位置（各個邊界點的坐標）、高程、地類（耕地或林地、水田還是旱地）以及土地承包證。并利用“衛(wèi)星定位儀”進行定位和計量確認。同時，也對相鄰地塊進行實測，并將實測的坐標“x、y”與高程“z”收集整理，打印出正式測量成果給予確認。

申請房屋確權(quán)，首先是界定其合法性，需要嚴格審查建房的宅基地是否獲批。然后，采用“衛(wèi)星定位儀”，確定座標與高程，按與實際建筑相符的施工圖紙確認房屋建筑面積。沒有施工圖的，通過對建筑物進行現(xiàn)場測繪，實測實量建筑物的實際尺寸，繪制平面圖，同時配以各個立面的照片。由主管部門與建房業(yè)主共同簽署確認，存入檔案。其中任何修改與變更也必須有主管部門和業(yè)主方的確認，通過這樣的長期努力，土地的地類與使用面積，新建房、已建房的位置、結(jié)構(gòu)、面積等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就可以逐步摸索清楚，成為具有實際意義上的不動產(chǎn)登記。

信息庫的建設(shè)，使各級主管部門詳細掌握了當?shù)氐母鞣N社會資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量與屬性。通過大量、可靠的數(shù)據(jù)資料，可以非常清晰的了解本村本鄉(xiāng)本縣究竟有多少耕地，其中水旱田的比例，了解分散居住在山區(qū)的村民所在位置、高程、生產(chǎn)環(huán)境和生活環(huán)境。在緊急狀態(tài)如搶險救災(zāi)中，信息庫的作用更大，可以為準確估計災(zāi)害損失程度，提供相應(yīng)的數(shù)字依據(jù)。為政府在救災(zāi)中的準確決策、高效運行提供支持。

不動產(chǎn)登記，要建立這樣的概念：它不僅是產(chǎn)權(quán)登記，還應(yīng)該是一個涵蓋城鄉(xiāng)不動產(chǎn)各類基本信息的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，用幾年或十幾年時間，通過不斷努力，真正弄清楚一個個村委會的土地和房屋等基本資料，再匯總成一個個鄉(xiāng)、一個個縣的資料，使城鄉(xiāng)所有不動產(chǎn)實現(xiàn)真正的確權(quán)、計量。

在國家經(jīng)濟建設(shè)和社會管理層面，實現(xiàn)不動產(chǎn)確權(quán)、計量和建立數(shù)據(jù)庫是處理民間財產(chǎn)糾紛的重要依據(jù)，對減少和化解社會矛盾、維護國家的長治久安，對加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進經(jīng)濟發(fā)展，是非常有益的。也可以說，這是政府必須實施的數(shù)字化工程之一。

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10.3969/j.issn.1672-2469.2014.06.005

石學厚（1950年—），男，高級工程師。