陳立圖

(東莞市鳳崗建筑工程公司，廣東東莞 523690)

1 概述

隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，東莞市作為毗鄰廣州和深圳的二線城市，近幾年來，受益于其得天獨厚的地理位置，依靠廣州、深圳和香港的發(fā)展輻射，并且利用自身優(yōu)勢以及國家和地方政府政策的大力扶持，盤活固有產(chǎn)業(yè)和土地資源，有效地承接周邊一線城市發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。近年來，東莞市的地區(qū)生產(chǎn)總值不斷飆高，2008年為3 703.60億元，2009年為 3 763.91億元，到2010年已經(jīng)增長到4 246.45億元［1］。對比廣州市和深圳市的2010年地區(qū)生產(chǎn)總值10 604.48億元和9 510.91億元，東莞市已經(jīng)發(fā)展成為廣東省的強市，已經(jīng)在中國實現(xiàn)了高水平的崛起，并繼續(xù)保持著強勁的發(fā)展勢頭。

東莞經(jīng)濟的高速發(fā)展，帶動著東莞市鎮(zhèn)街政府工程項目投資的增設(shè)，各種公共基建項目紛紛上馬，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快。然而，我國現(xiàn)有建設(shè)法規(guī)，以及單一的、陳舊的工程項目管理模式，都難以適應(yīng)高速發(fā)展中的東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目的需要，當前東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目管理模式已經(jīng)與我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求不適應(yīng)，導(dǎo)致部分鎮(zhèn)街政府投資的工程項目立項滯后、推進緩慢，甚至半路夭折，嚴重影響鎮(zhèn)街政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐［2］。因此，有必要對東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目管理模式進行創(chuàng)新和改進，使之更適合東莞市的實際情況。

2 鎮(zhèn)街政府投資工程項目的概念

在我國實行改革開放前，在政府實行傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府作為資本投資的唯一主體，實行直接配置國家所有資源的經(jīng)濟發(fā)展模式，投資的單一性使得政府投資在國民經(jīng)濟發(fā)展中的任何領(lǐng)域均占據(jù)主導(dǎo)或唯一的角色，因此，那時候的政府投資并沒有嚴格與其他投資區(qū)分開來，畢竟，也不存在其他投資來源，當時國內(nèi)只籠統(tǒng)的把此類投資項目稱為基本建設(shè)投資項目。到了20世紀80年代，隨著我國市場經(jīng)濟化改革，政府投資才逐漸從我國最主要的、唯一的、直接的投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)榇我?、非單一的投資主體，并且，政府投資占國內(nèi)投資的份額也隨著市場經(jīng)濟改革的不斷深化而呈現(xiàn)逐年減少的態(tài)勢。

由于同時出現(xiàn)了政府投資和其他多種經(jīng)濟實體的多元化投資主體并存的國內(nèi)投資環(huán)境，為了更好的區(qū)分和管理不同的投資主體，才慢慢形成政府投資工程項目的概念雛形。人們從改革開放前的“財政性基本建設(shè)資金投資項目”，到1998年我國發(fā)改委提出的“中央政府投資項目和地方政府投資項目”，最終到2000年財政局正式在文件中提出“政府投資項目”政府投資工程項目才被社會所普遍認識和逐漸理解。

因此，東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目的推薦定義應(yīng)該是:為了推動當?shù)劓?zhèn)街城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，改善并滿足當?shù)劓?zhèn)街人民群眾的生活和工作需要，以及出于上級部門及政治、國防的需要等因素，由當?shù)劓?zhèn)街政府通過當?shù)刎斦杖?、上級部門撥付、商業(yè)銀行貸款融資、國內(nèi)外資本市場融資、國內(nèi)外贈款等方式興建的道路、管道、橋梁、醫(yī)院、學(xué)校、圖書館等公共基礎(chǔ)設(shè)施。

3 鎮(zhèn)街政府投資工程項目的特點

1)政府投資工程項目具有政治色彩。

對于由市鎮(zhèn)聯(lián)合管理實施的政府投資工程項目，一般帶有政治性，工期要求是全市統(tǒng)籌布置的，常常缺乏因地制宜地全面考慮各鎮(zhèn)街開展工程項目的實際情況，而且，往往為了完成市里的政治目標或鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的年度考核評分任務(wù)，在每年的第四季度進行趕工施工作業(yè)，把整個政府投資工程項目的實施淪為政治任務(wù)。工程項目畢竟需要按照其固有規(guī)律和邏輯進行開展，如果摻雜了過多的政治因素，背離了工程施工開展的正常程序，難以在保量的情況下做到保質(zhì)，最終導(dǎo)致政府投資工程項目的質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證，而政府部門又是工程項目的監(jiān)督單位，在如此大的政治氛圍下，監(jiān)督的獨立性和客觀性也難以真正有效發(fā)揮出來。

2)鎮(zhèn)街獨立投資建設(shè)的工程項目普遍沒有實行總包制度。

這種情況下往往是將一個本來可以實行總包的項目切割成造價在100萬元～200萬元之間的多個標段或小項目，合同關(guān)系眾多，協(xié)調(diào)交叉管理繁瑣。例如，鎮(zhèn)街政府投資興建一條500 m的次干道路，工程內(nèi)容包括道路工程、排水工程、人行道工程、綠化工程、擋土墻工程等，完成所有工程量的話，概算價約為1 000萬元。但是，鎮(zhèn)街政府往往為了有意無意的規(guī)避公開招投標，或者為了工程盡快上馬完成，實現(xiàn)其社會經(jīng)濟效益，又或者是為了照顧鎮(zhèn)街本土工程建設(shè)企業(yè)，將1 000萬元的工程項目化整為零，分開發(fā)包，形成不少于5個的合同關(guān)系，直接加大了工程的投資控制難度，也使得多層合同管理，現(xiàn)場管理事務(wù)明顯變多，最終工期也難以把握。

3)鎮(zhèn)街政府投資的工程項目更容易受到廣大人民群眾的關(guān)注及輿論。

當今社會，網(wǎng)絡(luò)信息高度發(fā)達，現(xiàn)在的人民群眾可以通過論壇、博客、微博、微信等渠道或手段談?wù)撝磉叞l(fā)生的每一件巨大的或芝麻小的事情。作為從根本上使用納稅人的資金興建的道路、橋梁、醫(yī)院、公園等工程項目，就無法避免人民群眾的關(guān)注，而且，這些公共基礎(chǔ)設(shè)施的最終使用者又是廣大納稅人，那就更逃脫不了人民大眾的輿論。目前，政府乃至官員的信用已經(jīng)出現(xiàn)危機，一個井蓋上萬元，一個馬桶幾十萬，一劇宣傳短片幾百萬，層出不窮的社會現(xiàn)象，使得廣大人民群眾不愿蒙在鼓里，群眾希望透明的政府，然而，就是因為政府的不透明，才引起鎮(zhèn)街政府投資的工程項目廣泛受到人民群眾的關(guān)注及輿論，最終的輿論焦點均會落在政府和官員的權(quán)力尋租、腐敗和不作為。可見，開誠布公和正大光明的鎮(zhèn)街政府投資的工程項目想必更能取悅廣大人民群眾。

4)鎮(zhèn)街政府投資的工程項目大多數(shù)是沒有盈利性的。

鎮(zhèn)街政府的職能是改善人民生活水平、提升區(qū)域投資環(huán)境，從而帶動當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，這個職能就決定了政府必須對這些非盈利性的公共基礎(chǔ)設(shè)施進行投資。當然，政府投資也存在一些盈利性的項目，但畢竟占據(jù)的是少數(shù)，而且這些少數(shù)的盈利性項目又是投資較大和回收周期較長的項目。對于高盈利性的項目，多半由市場經(jīng)濟下的投資主體壟斷，因為投資人活躍在市場經(jīng)濟下，共同點是少投資多利潤。作為鎮(zhèn)街政府投資的工程項目，其盈利性應(yīng)該分開來闡述，對于業(yè)主來說，是非盈利性的，而對于參建者來說，是具有盈利性的，而且，在當今東莞市鎮(zhèn)街來說，其盈利率還是比工程建設(shè)市場要高一些的。其實原因很簡單，在工程建設(shè)市場，業(yè)主是投資人，其主旨是希望該工程能少投入多產(chǎn)出，因此，其預(yù)期盈利回報就決定了它不斷壓縮投資量，追求自身作為業(yè)主的利益最大化。而政府投資項目的業(yè)主是政府，其自身也有節(jié)約投資的責任，但是這種節(jié)約與否，是相對于浪費而言的，畢竟，真正的投資人是納稅人，而政府只是花錢者，對于花錢者是否能夠真正做到省錢節(jié)流，全靠政府管理者的道德修養(yǎng)和監(jiān)督機制。

4 東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目管理的改進意見

1)明確東莞市鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的工程管理職能。

首先，鎮(zhèn)街政府領(lǐng)導(dǎo)要統(tǒng)一職能思想，明確責任意識，將政府投資工程管理事務(wù)由鎮(zhèn)住建局和鎮(zhèn)公用事業(yè)服務(wù)中心等部門單位收回來，交由資產(chǎn)經(jīng)營有限公司統(tǒng)一負責，這完全符合“投資、建設(shè)、監(jiān)督、移交”的分離要求，貫徹了國家投資體制改革方針，能為政府機構(gòu)集中型代建制在東莞市鎮(zhèn)街的發(fā)展提供良好的平臺。新公共管理理論強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)和模式在公共管理中的應(yīng)用，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織1995年度公共管理發(fā)展報告《轉(zhuǎn)變中的治理》把新公共管理的特征歸納為八個方面，即轉(zhuǎn)移權(quán)威、保證績效控制和責任制、發(fā)展競爭和選擇、提供靈活性、改善人力資源、優(yōu)化信息技術(shù)、改善管制質(zhì)量以及加強中央指導(dǎo)職能［3］。該理論明確了政府需要轉(zhuǎn)移手中權(quán)力，把政府投資工程項目的管理工作下放給鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司管理，使政府機構(gòu)能從繁瑣的微觀經(jīng)濟事情中解放出來，專注于行政執(zhí)法監(jiān)督管理職能，又可以精簡政府人員規(guī)模。

2)健全東莞市鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的組織架構(gòu)。

但凡管理模式制度的改革優(yōu)化，首先必須從組織架構(gòu)方面入手進行完善。就目前當?shù)劓?zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的人員配置，完全滿足不了管理當?shù)劓?zhèn)街政府投資工程項目的需要，迫切需要在各單位精選專業(yè)技術(shù)人才或公開招聘業(yè)內(nèi)專業(yè)技術(shù)人士填補崗位空缺，健全完善東莞市當?shù)劓?zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的組織機構(gòu)及人員設(shè)置。

由于東莞市鎮(zhèn)街社會經(jīng)濟日漸發(fā)展，政府投資項目在近年來不斷增多，大大小小的項目，難易程度各異，具有類似性，也具有獨立性，并且開工和竣工時間縱橫交錯，為了節(jié)約人力、財力和物力資源，防止不同工程項目的資源競爭和沖突，實現(xiàn)資源共享和技術(shù)互補互助，運用科學(xué)有序的計劃，結(jié)合鎮(zhèn)街常有的工程項目類別，對鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司分成建筑室和市政室進行項目群管理，協(xié)同組織，協(xié)同管理，便于總結(jié)積累經(jīng)驗，實現(xiàn)管理效率的有效提高。

3)健全東莞市鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的企業(yè)屬性。

東莞市鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司應(yīng)該盡量擺脫行政屬性，當然，行政屬性可以帶來跨部門協(xié)調(diào)問題的便利性和快捷性，但是，作為政府機構(gòu)集中型代建企業(yè)，擁有更多的企業(yè)性質(zhì)，有利于其持續(xù)發(fā)展和壯大，更符合國家改革政府投資體制的方向，更能把市場化的優(yōu)勢融入到企業(yè)管理過程中，實現(xiàn)企業(yè)不斷提高管理能力和專業(yè)化水平。因此，當?shù)劓?zhèn)街政府應(yīng)該逐步放松對資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的控制和支配，首先應(yīng)該更換公司的法人代表，選聘沒有行政崗位的人才擔當法人代表，畢竟一直由當?shù)劓?zhèn)長掛帥資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的法人代表，公司的行政屬性無法從根本上改變，行政的羈絆一直束縛著企業(yè)市場化的發(fā)展，即使外在的管理再改變，也是無法真正發(fā)揮政府機構(gòu)集中型代建管理模式的優(yōu)勢。作為當?shù)劓?zhèn)街政府，不應(yīng)該沉迷于對資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的掌控，應(yīng)該舍得其市場化，畢竟只有“舍”，才能“得”，既然選擇了政府機構(gòu)集中型代建，也起步發(fā)展了那么多年，是時候從體制上對資產(chǎn)經(jīng)營有限公司進行改革了。

4)完善東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程的公眾論證制度。

當下的東莞市各鎮(zhèn)街，仍然欠缺完善的工程項目公眾論證制度，畢竟鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)是站在政治的角度上規(guī)劃一個工程項目，往往難以從民生的角度來優(yōu)化該項目，而能夠彌補這個缺陷的方法，就是成立公眾論證制度?？梢酝ㄟ^設(shè)置專門的公共管理部門，搭建與人民群眾的多渠道溝通形式，敢于定期報告政府投資工程建設(shè)情況，改善政府與公眾的信息不對稱，這樣才能化解人民的疑問，爭取人民群眾的輿論支持。以前的政府是一個權(quán)力機關(guān)，管理著廣大人民群眾的生活和工作，現(xiàn)在，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想和觀念，成為一個服務(wù)機構(gòu)，不僅服務(wù)于前來鎮(zhèn)街投資發(fā)展的企業(yè)和人員，也要服務(wù)于廣大基層人民群眾，而廣大人民群眾的意見和輿論，就是當?shù)卣畱?yīng)該貫徹的方針和思路，因為只有廣大人民群眾安居樂業(yè)，當?shù)夭拍軐崿F(xiàn)高水平的崛起和發(fā)展。

5)完善東莞市鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的監(jiān)督機制。

作為管理當?shù)劓?zhèn)街幾乎所有政府投資工程項目的單位，一定要加強監(jiān)督制度，防止內(nèi)部工作人員滋生腐敗，也可以阻礙外界尋租行為。成立工程項目全過程定期督查制度，每月或每季度向當?shù)劓?zhèn)街分管領(lǐng)導(dǎo)上報工程實施過程中的質(zhì)量、工期和投資情況，接受鎮(zhèn)街督查室的季度及年度目標考核。完善工程審計監(jiān)督制度，當?shù)劓?zhèn)街審計主管部門有權(quán)對資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的工程投資狀況在任何時候?qū)θ魏稳藛T進行審計監(jiān)督。畢竟當?shù)劓?zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司管理的工程項目均為政府投資項目，也就是使用納稅人的錢，資產(chǎn)經(jīng)營有限公司應(yīng)該每季或每年主動向群眾公布投資資金使用情況，主動接受媒體或大眾的監(jiān)督。

建立長效的工程項目問責制，當前媒體不斷曝光的政府投資項目出現(xiàn)腐敗貪污問題，除了沒有完善監(jiān)督機制外，便是責任追究力度不夠，大家想一想，如果貪污一萬元，便需要追究法律責任，而且懲罰力度加大，那么潛在貪污者就會重新盤算貪污所要付出的代價，有效遏制貪污腐敗現(xiàn)象。因此，在東莞市鎮(zhèn)街大力推進政府投資工程項目問責制，使決策和實施工程的相關(guān)主體都能在享受權(quán)力的同時，恪守相應(yīng)的義務(wù)，并承擔必要的法律責任，從而對內(nèi)對外形成警示和威震作用，用法律的手段預(yù)防和懲處管理不當?shù)男袨椤?/p>

5 結(jié)語

本文通過詳盡的工程項目管理模式的理論分析，提出了當前東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目管理模式的改進意見:一個明確兩個健全兩個完善。首先要明確鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司作為政府機構(gòu)集中型代建單位的角色，這一步是重中之重，是方針戰(zhàn)略，也是導(dǎo)向路線，一定要走得徹底和清晰。第二步就是健全鎮(zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的組織架構(gòu)和鎮(zhèn)屬企業(yè)屬性，自身屬性就是對自身的定位，定位明確了，就是找到了支點，才能更好的施力發(fā)展，并且同步進行組織架構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員的健全配備，有支點又有實力，就更利于當?shù)劓?zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的發(fā)展。第三步是兩個完善，完善針對當?shù)劓?zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的公眾論證制度和監(jiān)督機制，給發(fā)展的道路上加個保障和保證，也只有建立嚴格長期有效的監(jiān)督機制，才能使當?shù)劓?zhèn)街資產(chǎn)經(jīng)營有限公司健康持續(xù)發(fā)展，才能使東莞市鎮(zhèn)街政府投資工程項目的管理模式適應(yīng)當今東莞市鎮(zhèn)街的發(fā)展要求，才能真正盤活鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)當?shù)劓?zhèn)街的高水平崛起。

［1］東莞統(tǒng)計年鑒［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2011.

［2］李曉霞.論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資項目管理［J］.理財，2011(4):19-22.

［3］顏廷銳.中國行政體制改革問題報告［M］.北京:中國發(fā)展出版社，2004.

［4］政府投資項目集中管理模式創(chuàng)新研究［M］.天津:天津大學(xué)出版社，2010.

［5］姚先成.工程項目管理創(chuàng)新:“5+3”工程項目管理模式研究與運用［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2008.

［6］張 偉.政府投資項目代建制理論與實施［M］.北京:中國水利水電出版社，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.