北京市朝陽區(qū)人民檢察院課題組

（北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京100026）

反貪初查工作存在的問題及對策
——以基層檢察機關反貪初查工作的實踐為視角

北京市朝陽區(qū)人民檢察院課題組①本文系2014年北京市朝陽區(qū)人民檢察院重點課題。

（北京市朝陽區(qū)人民檢察院，北京100026）

當前反貪初查工作主要存在以下問題：初查案件線索的管理較粗放、初查措施手段的適用較落后、初查法律文書的制作不規(guī)范以及初查監(jiān)督機制的建設有缺陷。究其原因主要為：對于反貪初查工作的性質沒有形成統(tǒng)一認識，關于反貪初查工作的地位缺乏明確法律依據(jù)以及關于反貪初查工作的評價存在一定不良導向。為此，應著重從多方面來予以解決。

反貪初查；基層檢察機關；相應對策

序言

檢察機關反貪部門在立案前往往不能簡單地通過審查書面舉報或者檢舉材料從而得出是否立案的決定，而是需要通過一系列較長的調查活動尋找證據(jù)材料，認為符合立案標準后再立案偵查。這種立案前的具有司法性質的調查活動經(jīng)過較長時間的反貪偵查實踐后，被稱之為“初查”［1］。2012年修改的新《刑事訴訟法》和2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱新《刑訴規(guī)則》）直接或者間接地對反貪初查制度進行了修改和完善，既為檢察機關反貪部門初查工作提出了更為嚴格的要求，又為檢察機關反貪部門加快轉變初查模式提供了難得的機遇。為此，檢察機關反貪部門需要對反貪初查工作尤其是基層檢察機關反貪初查工作中存在的問題進行系統(tǒng)地梳理，從而找準相關對策，以更好地適應新形勢新條件下反貪初查工作的開展和運行。

一、存在的問題

以基層檢察機關反貪初查工作的實踐為視角，客觀來講，反貪初查工作仍然呈現(xiàn)出“粗放化”的整體特點和態(tài)勢。其主要問題集中表現(xiàn)在以下五個方面：

（一）初查案件線索的管理較粗放

目前，基層檢察機關反貪部門對于初查案件線索的管理仍然比較粗放，其主要表現(xiàn)為：一是初查案件線索的收集渠道不順暢且較狹窄。在反貪辦案實踐中，基層檢察機關反貪部門的案件線索有相當一部分是本院控告申訴部門（舉報中心）移交過來的，但是絕大多數(shù)控告申訴部門（舉報中心）對于舉報材料只是簡單的“初核”，案件線索的質量和成案率均不高；除此之外，反貪部門的初查案件線索主要依靠上級檢察機關反貪部門交辦或者自行發(fā)現(xiàn)，總體來講，在信息化偵查背景之下，這種初查案件線索的收集已經(jīng)顯得相對滯后，尤其是反貪部門自身對于新興媒體涉及反腐舉報的關注度、敏感度和利用度均不夠高，導致出現(xiàn)社會公眾感受到“腐敗嚴重”而檢察機關反貪部門卻“無案可查”的矛盾現(xiàn)象。二是初查案件線索的受理方式較落后且易泄密，往往是由部門內勤對于案件線索進行受理和登記，而且都是以“紙質版”的形式進行的，這種傳統(tǒng)式的人工式的線索受理方式，既不便于對初查線索進行科學、有效、動態(tài)地監(jiān)督和管理，而且容易造成初查線索秘密泄露，從而影響后續(xù)初查工作的開展。三是初查案件線索的審查方式較粗糙且易失真，基層檢察機關反貪部門往往有“案件線索審查小組”或者其他類似組織來負責對案件線索進行審查，以最終決定線索是否需要進入初查程序，誠然，這種“人工經(jīng)驗式”的審查方式具有一定的合理性和可靠性，但是畢竟現(xiàn)在的案件線索越來越復雜、越來越多元、越來越隱蔽，需要的信息量也越來越大，而單一的“人工經(jīng)驗式”已經(jīng)越來越難以滿足案件線索審查的需要。

（二）初查措施手段的適用較落后

新《刑事訴訟規(guī)則》第173條規(guī)定：“在初查過程中，可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據(jù)材料等不限制初查對象人身、財產(chǎn)權利的措施。不得對初查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結初查對象的財產(chǎn)，不得采取技術偵查措施?！睋Q言之，初查措施必須采取“任意性初查措施”，而禁止使用“強制性初查措施”。而目前在基層檢察機關反貪初查工作中，這些“任意性初查措施”還是主要依靠反貪偵查人員大量的體力勞動來完成，這樣非常容易導致反貪初查工作的質量不高和效率較低等問題：一是初查措施手段的成本較高，在這里，筆者以查詢銀行賬戶為例，基層檢察機關反貪偵查人員為了完成外圍的調查工作需要對該地區(qū)的商業(yè)銀行進行“拉網(wǎng)式”排查，不僅耗費了大量的反貪人力和物力資源，而且一旦出現(xiàn)一些重要的涉案銀行賬戶資料被遺漏將會造成所謂的“初查僵局”，引起巨大的初查風險；二是由于反貪初查措施手段的局限性強，可能會存在著反貪部門及其偵查人員打“擦邊球”的做法，容易出現(xiàn)初查措施適用“失范”的問題，在這里，筆者就以扣押措施的誤用為例，在反貪辦案實踐中，有的辦案機關希望在立案前就取得對初查對象的有罪證據(jù)，因此在通知初查對象接受問詢時候，會對初查對象的物品、賬本、印章等進行所謂的“扣押”，有時會出示扣押通知單，有的則以收條、借條的形式行扣押之實。綜上所述，傳統(tǒng)的初查措施手段已經(jīng)很難滿足信息時代條件的反貪初查工作，對于基層檢察機關反貪部門而言，這類簡單地依靠“人海戰(zhàn)術”的初查措施手段的大規(guī)模適用已經(jīng)很難維系。

（三）初查法律文書的制作不規(guī)范

反貪初查工作并不是嚴格意義上的反貪偵查工作，其關注的焦點在于是否能夠順利實現(xiàn)立案目標，此外，反貪初查所收集的主要是案件線索或者證據(jù)材料，并且針對“有些主要證據(jù)材料能否在立案后所直接使用”存在著較大的爭議①由于職務犯罪初查原則上屬于訴訟程序啟動前的非訴訟行為，盡管偵查部門在職務犯罪初查過程中享有一定的調查取證權，并可以取到非常有價值的書證、物證等證據(jù)材料，但由于職務犯罪初查本身的非訴訟性，導致這一階段所取得的證據(jù)不合法，在之后的起訴和審判程序中不得作為證據(jù)適用。參見高新平、王曉偉：《職務犯罪初查的現(xiàn)實困境與改革途徑》，載于《東岳論叢》2012年第12期，第171頁。。從而導致目前基層檢察機關反貪偵查人員在初查過程中只是強調“如何突破案件”，而輕視甚至忽視了證據(jù)意識和程序意識，這反映在初查法律文書的制作方面就主要表現(xiàn)為種種不規(guī)范的現(xiàn)象，其主要體現(xiàn)為：一是直接借用立案后的法律文書，以接觸初查對象后所做的談話記錄為例，有些反貪偵查人員使用的是訊問筆錄格式來記錄談話內容，有些反貪偵查人員使用的詢問筆錄格式來記錄談話內容，還有些反貪偵查人員使用的初查筆錄來記錄談話內容等。而嚴格意義上講，所謂的“訊問筆錄”和“詢問筆錄”一般都是立案后偵查中才應當使用的法律文書，并且所謂的“初查筆錄”更沒有明確的依據(jù)。此外，在初查過程中經(jīng)常使用《查詢犯罪嫌疑人存款、匯款通知書》、《傳喚通知書》等不規(guī)范問題。二是自行創(chuàng)設所謂的“法律文書”，以初查協(xié)查的法律文書為例，在反貪初查階段，檢察機關可以委托外地檢察機關協(xié)助初查，因為沒有相應的法律文書可使用，有的反貪偵查人員往往臨時自創(chuàng)制作協(xié)查信函。三是不使用任何法律文書，比如，有的反貪偵查人員在不出具任何文書的情況下，找知情人調查和調取相關材料等。

（四）初查監(jiān)督機制的建設有缺陷

反貪初查作為一項立案前的“準訴訟活動”，所形成的絕大部分證據(jù)材料并不能隨案移送到偵查監(jiān)督部門，反貪初查工作幾乎不受任何外來力量的控制。目前，反貪初查監(jiān)督工作機制尤其是基層檢察機關反貪初查監(jiān)督工作機制的主要缺陷表現(xiàn)為：第一，輕程序監(jiān)督，不僅容易導致初查中直接或者間接侵犯人權的現(xiàn)象發(fā)生，而且容易造成“壓案不查、有案不查”的問題出現(xiàn)，甚至極少數(shù)反貪偵查人員違規(guī)利用案件線索來謀取個人私利［2］，從而大大削弱了反貪初查的嚴肅性和正當性。第二，輕動態(tài)監(jiān)督，對于反貪初查措施適用方面缺乏必要的監(jiān)督，目前初查措施本身具有的“天然攻擊性”很容易對公民權利造成潛在或者現(xiàn)實的侵害，而對于初查措施手段適用的監(jiān)督卻處于空白狀態(tài)。第三，輕剛性監(jiān)督，同級檢察機關對于反貪初查監(jiān)督往往以所謂的“柔性監(jiān)督”為主，這種監(jiān)督本身并不具有法律程序上的強制力和執(zhí)行力，并且由于作為監(jiān)督者和被監(jiān)督者的反貪部門同在一個檢察機關之內，這種“同體監(jiān)督”較“異體監(jiān)督”而言本身就比較乏力，導致對反貪初查內部監(jiān)督面臨著“剛性不足”的問題比較突出。

二、原因的探析

反貪初查工作尤其是基層檢察機關反貪初查工作的實踐中之所以存在著上述問題，究其原因主要為：

（一）對于反貪初查工作的性質沒有形成統(tǒng)一認識

從靜態(tài)角度來看，關于反貪初查工作規(guī)定比較繁雜和零亂，到目前為止，雖然出臺了20多份有關初查工作的規(guī)范性文件，但是這些規(guī)范性文件之間關于初查工作的規(guī)定并不一致，有些條款之間甚至存在矛盾之處，雖然新《刑訴規(guī)則》對于初查工作進行了比較詳盡的規(guī)定，但是對于紛繁復雜的反貪初查工作而言依然比較宏觀，這些規(guī)定的操作性依然不強，從而導致就目前而言，反貪初查工作缺乏一個統(tǒng)一的依據(jù)。從動態(tài)角度來看，反貪初查工作運行呈現(xiàn)出一種無序性，即不同的反貪偵查人員對于反貪初查工作有著自己的認識和理解，導致在接觸初查對象以及其他相關人員的時候往往是“各有各招”，正如上文所述的那樣，有的運用詢問措施之名行訊問措施之實；對立案前后的法律文書進行借用和混用；初查獲取的證據(jù)不規(guī)范使用，有的直接轉入案卷之中［3］。

（二）關于反貪初查工作的地位缺乏明確法律依據(jù)

我國刑事訴訟法律之所以設置了立案程序，就在于它能“更好地實現(xiàn)對涉嫌職務犯罪的線索納入偵查程序的輸出功能，以及對不涉及職務犯罪線索排除在偵查程序之外的屏障功能”［4］。如果機械地實施所謂的“先立案后偵查突破”，那么任何人都可以憑借一份舉報信對他人進行舉報，人人皆有可能成為被立案被追訴的對象，嚴重違反了刑事法律對于“謙抑性”的要求，而且即使在此之后檢察機關對其采取了撤案措施，這種不利后果尤其是消極的社會效果也將繼續(xù)存在，無法彌補。因此，現(xiàn)行反貪初查工作具有現(xiàn)實的合理性。但是遺憾的是，新《刑事訴訟法》沒有承認,至少沒有明確初查的法律地位，而僅僅是在新《刑訴規(guī)則》中對初查制度有進一步修改和完善，但是仍然不具有很強的操作性，從而正如上文所述那樣，由于反貪初查工作缺乏充足的法律支持和依據(jù)，導致比如在反貪初查階段所收集的證據(jù)的合法性將會在法庭上被質疑，對初查階段相關人員的拒絕配合行為也無法追究其相應責任。

（三）關于反貪初查工作的評價存在一定不良導向

從立案質量評價觀念來看，反貪偵查工作中存在著“撤案即錯案”的傳統(tǒng)觀念和運行機制，一旦撤銷案件就意味著對檢察機關反貪部門案件質量和工作績效的否定性評價，致使檢察機關反貪部門不得不堅守所謂的“客觀立案條件”思想，一般是在初查階段查明案件事實后方敢立案，而沒有認識到其實反貪初查后的撤案與不起訴、起訴在本質上是一樣的，都是檢察機關一種正常的案件處理方式，是檢察機關承擔客觀公正義務的具體表現(xiàn)［5］。因此，雖然這種評價體系和評價標準對于推動反貪初查工作具有一定的進步意義，但是不可否認，同時也導致了在反貪初查實踐中，為了追求所謂的打擊犯罪的實體公正，也可以暫時犧牲所謂的保護人權的程序公正，于是反貪初查工作中的一系列不規(guī)范問題也就應運而生。

三、相應的對策

通過上述對反貪初查工作存在的問題的闡釋和對原因的剖析，筆者認為，反貪部門尤其是基層檢察機關反貪部門應進一步加強和改善反貪初查工作。具體來講：

（一）加強和細化反貪初查線索管理

反貪初查線索的好壞直接決定著辦案工作能否進入到下一個辦案環(huán)節(jié)。針對以上基層檢察機關反貪初查案件線索管理存在的“粗放化”問題，應當著重從以下三個方面著手來加強和細化反貪初查案件線索管理工作：首先，反貪部門應暢通和拓寬線索收集渠道，不僅應加強與本院控告申訴部門溝通和聯(lián)系，通過建立部門合作機制，形成合力，一方面提升案件線索水平，另一方面加強對反貪案件線索的收集工作，尤其是注重對網(wǎng)絡舉報線索材料的收集工作，從源頭上整合線索資源和拓寬收集渠道；其次，反貪部門應積極改變傳統(tǒng)的人工式的初查案件線索受理和登記方式，通過檢察辦案內網(wǎng)，逐步實現(xiàn)初查案件線索的網(wǎng)上流轉、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上登記，從而不僅提升線索管理效率，而且加強對案件線索的保密。最后，反貪部門應加強對反貪初查案件線索的研判和分析，“案件線索審查小組”不單單決定案件線索是否需要初查，而且應當出具較為詳細的審查意見，從而一開始就發(fā)揮好對反貪初查工作的指導和指揮作用。此外，在線索審查過程中，反貪部門及其偵查人員應從線索來源、舉報內容、成案可能性等方面進行綜合分析，運用推理法、聯(lián)系法等方法，著重分析線索蘊含的初查潛力，堅決排除沒有明確方向并有可能導致辦案風險的線索；慎重甄別和篩選出有價值并有可能挖出窩案串案的線索；謹慎對待看似具體、實際上不具有犯罪事實的線索，以及看似籠統(tǒng)、實際上可能隱藏著大案要案的線索；對反映的問題清晰、社會負面影響較大、權力行使不規(guī)范透明、當事人口碑較差等線索應當作為初查的重點。在條件允許的情況下，可以采用購進和使用“案件線索評估應用軟件”，以輔助對案件線索的審查和評估工作。

（二）強化和規(guī)范反貪初查措施手段

一是堅持“情報導偵”的理念和思路，按照高檢院和省級院的統(tǒng)一要求和部署，加快基層檢察機關反貪部門的“反貪初查信息化”的建設，不僅應積極利用上級院所建立的信息化應用體系平臺，而且應著手建立和不斷完善公共信息查詢平臺以及情報信息平臺，不斷增加反貪初查措施的科技含量，提高反貪初查的信息化水平，加速促使傳統(tǒng)的初查方式向現(xiàn)代的初查方式轉變，逐步減少對反貪人力資源的過度依賴，轉而增加對反貪科技資源的充分投入，從而強化反貪初查措施的能力。二是對初查對象進行重點規(guī)范，具體而言：首先，明確適用原則，從司法實踐看，并非所有貪污賄賂案件都需要在初查過程中問詢初查對象，如對已經(jīng)有直接證據(jù)指控的窩案串案對象，一般可以直接立案偵查訊問。為了防止權力濫用，調查問詢初查對象應以必要性為原則，即有的案件線索只有通過問詢才能做出判斷，在能夠基本做出符合立案條件判斷的基礎上，先問詢初查對象以此作為過渡階段，然后做出更為準確的判斷，下定決心立案［6］。其次，嚴格控制問詢時限，即應當規(guī)定對初查對象的留置問詢不得超過12小時，可能轉化為犯罪嫌疑人的初查對象以24小時為限。再次，固定問詢地點，從安全角度考慮，對初查對象的問詢一般安排在本院的辦案區(qū)內，但不排除在初查對象的單位進行。最后，限定采用方式，對初查對象的到案，嚴謹使用械具，盡量與其達成接受調查的意志合意，此外，應當嚴禁采用或者變相采用一切具有強制性的措施來限制初查對象的人身和財產(chǎn)自由。

（三）修改和完善反貪初查法律文書

針對上述反貪初查法律文書體系出現(xiàn)的問題，筆者認為應當堅持從以下幾方面進行著手，進一步修改和完善反貪初查法律文書體系：一是增加《協(xié)助調查通知書》這一法律文書，因為在反貪初查實踐中，針對相關人員的問詢，無論是《詢問通知書》還是《傳喚通知書》都不規(guī)范，因此可以考慮增加《協(xié)助調查通知書》，格式可以與偵查階段適用的《詢問通知書》大體一致；二是在初查階段反貪偵查人員與初查對象的談話記錄統(tǒng)一規(guī)范稱為《調查筆錄》；三是規(guī)范相關商請和協(xié)助文書，借鑒公務中“函”的格式，應統(tǒng)一制作《商請配合調查函》和《請求協(xié)助調查函》，在具體實踐操作中應與《介紹信》同時使用，從而推動初查協(xié)查工作的順利開展；四是修改《協(xié)助查詢存款通知書》，將此文書的適用對象從單位擴充至單位和個人。最終，形成一套完整的初查法律文書體系：在調查程序方面包括《提請批準直接受理書》、《案件線索受理表》、《案件線索評估報告》、《提請初查報告》、《初查終結報告》、《提請立案報告》、《不立案通知書》、《移送案件通知書》、《案件請示報告》等；在調查措施方面包括《協(xié)助調查通知書》、《調取證據(jù)通知書》、《調取證據(jù)清單》、《協(xié)助查詢存款通知書》、《聘請書》、《委托勘驗書》、《委托鑒定書》、《商請配合調查函》、《請求協(xié)助調查函》等。

（四）完善和強化反貪初查監(jiān)督制約

具體來講，可從以下方面進行著手：

第一，逐步實現(xiàn)程序監(jiān)督跟進，可以考慮初查問詢過程中，采取兩個全程，即問詢過程的同步錄音錄像以及查清事實的同步調查筆錄。將問詢的全過程納入到同步錄音錄像范圍內，只要進入檢察機關辦案區(qū)就進行錄音錄像，真正做到問詢與訊問過程的透明有效銜接；同時規(guī)定調查筆錄的“規(guī)定性工作”，即第一份調查筆錄主要用于告知初查對象權力義務，核實主體身份；第二份調查筆錄主要用于調查記錄個人、家庭以及單位財產(chǎn)狀況；第三份調查筆錄讓其陳述有罪之事實或者無罪辯解；第四份調查筆錄向初查對象提出涉案的具體問題；第五份調查筆錄對調查取得實質突破后進行證據(jù)固定。這五份筆錄根據(jù)時間進度，分配在12小時問詢時限的各個節(jié)點。

第二，逐步加大動態(tài)監(jiān)督力度，一方面，對于“對上級人民檢察院交辦、指定管轄或者按照規(guī)定應當向上級人民檢察院備案”等特定案件線索，上級檢察機關反貪部門除了應重視對下級檢察機關反貪部門初查結果的審查監(jiān)督，還應當派員親自參與反貪初查過程，以加強對下級檢察機關反貪初查工作過程的動態(tài)監(jiān)督和控制；另一方面，檢察機關應通過“檢察信息化”和“偵查信息化”建設工程，將反貪部門所進行的案件初查情況及時傳送到上級檢察機關反貪部門和本院舉報中心，從而實現(xiàn)“網(wǎng)對網(wǎng)”的雙重動態(tài)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)反貪初查中存在的有關問題，就可以通知和監(jiān)督反貪部門予以糾正，以進一步增強對反貪初查工作監(jiān)督的同步性和實效性。

第三，逐步增強剛性監(jiān)督力量，明確規(guī)定舉報中心對反貪初查的知悉權、催辦權等法律強制力和約束力；與此同時，還應明確反貪初查期限，對于3個月內無法初查終結的，反貪部門應將已初查的相關情況和延期的具體理由以書面的形式告知舉報中心，以便接受舉報中心的審查監(jiān)督。此外，可以考慮加強反貪部門自身監(jiān)督機制的探索和完善，對于比如已經(jīng)開展的“法制審查小組”等實踐探索所積累的經(jīng)驗做法，可以以司法解釋等形式來進行固化，不斷增強對初查工作剛性監(jiān)督的強制力和可信度。

結語

誠然，從客觀來講，目前反貪初查工作所存在的上述問題有著上層法律制度設計不足等諸多深層次和根本性原因，而且新《刑事訴訟法》和新《刑訴規(guī)則》要求反貪辦案工作實現(xiàn)重心前移，不斷加強反貪初查工作建設，著力提升反貪初查工作效益。因此，在現(xiàn)有的法律制度框架之內，檢察機關應進一步從微觀角度出發(fā)，進一步變革初查工作思路，改進初查工作方法，規(guī)范初查工作機制，增強初查工作能力，以進一步適應新條件下反貪辦案工作的各項要求。

［1］柳忠衛(wèi)，滕孝海.貪污賄賂犯罪初查行為探析［J］.法學論壇，2009，（2）.

［2］劉孫承.檢察機關舉報工作中存在的問題及其改建［J］.人民檢察，2009，（24）.

［3］俞啟泳，馬鐵鵬.職務犯罪立案前調查活動之規(guī)范［J］.人民檢察，2012，（15）.

［4］盧樂云.構建職務犯罪初查法律制度的基本前提［J］.湖南師范大學社會科學學報，2010，（6）.

［5］陳震屏.職務犯罪初查制度研究［J］.法治論叢，2008，（6）.

［6］王雄飛，胡波.賄賂犯罪初查中查問制度建構［J］.人民檢察，2011，（18）.

［責任編輯：王澤宇］

The Existing Problem s of the Anti-corruption Preliminary Investigation Work and ItsCountermeasures——From the Perspective of the Anti-corruption Preliminary Investigation Practice of the Grass-roots Procuratorates

Research Group of People's Procuratorate of Chaoyang

The anti-corruption preliminary investigation work mainly exists the following problems:the extensive management of the preliminary investigation's case clues,the backward application of the preliminary investigation's measures and methods,the non-standard writing of the preliminary investigation's legal documents and the defective building of the preliminary in vestigation's supervision mechanism.The main reasons lie in the non-unified understanding of the anti-corruption preliminary in vestigation work's nature,the absence of definite legal grounds of anti-corruption preliminary investigation work's status and the adverse orientation of the anti-corruption preliminary investigation work's evaluation in a certain degree.Therefore,we shall solve the problems primarily from some aspects.

Anti-corruption Preliminary Investigation;Grass-roots Procuratorates;Countermeasures

DF7

：A

：1008-7966（2014）03-0100-04

2014－03－12

張云霄（1988－），男，河南靈寶人，反貪污賄賂局辦公室干部，助理檢察員，中國政法大學兼職教師；韓峰（1989－），男，河北邯鄲人，反貪污賄賂局偵查一處干部，助理檢察員；鄒云（1987－），男，江蘇常熟人，中國政法大學2012級碩士研究生，江蘇省常熟市公安局干警；公占金（1987－），男，甘肅酒泉人，中國政法大學2012級碩士研究生。