柯成

（西南大學 法學院，重慶 400716）

在歷史上京津冀行政歸屬發(fā)生了多次變化，從明代的京師到清代的直隸，再到民國時期的河北省，繼而目前的河北省，行政沿革的變化證明了該區(qū)域具有不可分割的聯(lián)系[1]?！笆濉币?guī)劃中將京津冀一體化上升到國家戰(zhàn)略的高度，在京津冀一體化戰(zhàn)略下，河北省將扮演怎樣的角色，進而河北省環(huán)境將處于怎樣的位置，都成為人們關注的焦點。所以，河北省環(huán)境角色的定位是一個值得深思的問題。

1 河北省環(huán)境角色的定位：雙重背景下的思考

1.1 環(huán)境持續(xù)惡化的背景

近年來，河北省已經(jīng)進入環(huán)境污染高峰期，環(huán)境形勢十分嚴峻，主要污染物排放總量處于較高水平，居中國前列。根據(jù)最新環(huán)境統(tǒng)計年報，氮氧化物排放量超過100萬t的省份中，河北排在第一位。各地區(qū)中，工業(yè)煙（粉）塵排放量最大的省份和機動車顆粒物排放量最大的省份均是河北。根據(jù)官方的最新數(shù)據(jù)顯示，2013年第一季度十大嚴重污染城市中河北省占了7個。嚴峻的環(huán)境形勢下，河北省環(huán)境角色的定位就成為一個迫切需要解決的問題。

1.2 京津冀一體化的背景

京津冀地區(qū)間經(jīng)濟合作的構想在20世紀80年代中期就已經(jīng)出現(xiàn)，2014年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展、體制機制創(chuàng)新的需要，是一個“重大國家戰(zhàn)略”。京津冀一體化不僅要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也需要實現(xiàn)環(huán)境的共同防治。在一體化的框架下，河北省環(huán)境角色的定位就成為必須考慮的要素。

2 環(huán)境角色定位的困局：環(huán)境與經(jīng)濟的零和博弈

2.1 環(huán)境和經(jīng)濟的關系辨析

縱觀歷史可知，早期發(fā)達資本主義國家經(jīng)濟發(fā)展繞不過資源的大量掠奪、環(huán)境的無限污染。于是有人提出，在當前環(huán)境污染嚴重的情況下，只有限制經(jīng)濟的發(fā)展才能實現(xiàn)環(huán)境的恢復。這種論述看到了環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展存在的矛盾，卻忽視了二者之間相互促進的一面。從根本上來說，人類文明的每一次進步都是對環(huán)境的一次施壓，從某個角度來說就是對環(huán)境的一次破壞。所以，人類為了保護環(huán)境就不發(fā)展經(jīng)濟，從邏輯上來講就存在問題。從另一個方面來講，只有經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，人類不再為生存而憂慮時才會考慮更高層次的精神需求，才會有優(yōu)化環(huán)境的動力和能力。經(jīng)濟發(fā)展比非洲好的歐美國家在環(huán)境保護方面也比非洲國家做得要好，這也間接地提醒人們，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾并不是無法調(diào)和的。

2.2 河北省環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的博弈

具體到河北省來說，也存在著經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾，并且環(huán)境與經(jīng)濟的零和博弈甚至關涉到河北省環(huán)境角色的定位問題。河北省是個能源大省，素有“燕趙煤倉”之稱，是國家確定的13個煤炭基地之一。河北省有華北、冀東、大港3個油田，原油年產(chǎn)量近千萬噸。天然氣儲量1 800億m3，天然氣年產(chǎn)量近10億m3。河北省自身的能源狀況決定了河北省經(jīng)濟發(fā)展對能源的依賴，尤其是對煤炭資源的依賴。這種以能源消耗發(fā)展起來的經(jīng)濟必然對環(huán)境造成巨大的影響。

2.3 河北省環(huán)境與京津冀一體化的博弈

京津冀一體化的核心目標是通過一體化實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，建立具有國際競爭力的城市群，進而發(fā)揮城市群的優(yōu)勢實現(xiàn)社會各個方面的提升。然而河北省的環(huán)境問題給京津冀一體化帶來了巨大的困擾，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對于河北省來說，在沒有政策優(yōu)勢的情形下，嚴重的環(huán)境污染使得河北省的招商引資面臨著危機，致使河北省的城市缺乏吸引力，不能形成資源的集聚效應，形成一體化下的相互促進、帶動效應，最終對京津冀一體化造成致命的傷害；二是環(huán)境污染使得河北省不僅成為環(huán)境問題的受害者，并且也會成為污染周邊省市的污染源，整個地區(qū)環(huán)境的惡化反過來影響整個城市群的建設。因此，河北省的環(huán)境問題不僅是關涉河北省的問題，還關涉到周邊省市，關涉到京津冀一體化的進程。甚至可以毫不夸張地說，河北省的環(huán)境問題決定著京津冀一體化的成敗。

3 困局的破解：河北省環(huán)境角色的厘清

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，河北省環(huán)境角色定位的難題在于經(jīng)濟和環(huán)境的零和博弈，因此，河北省環(huán)境角色的定位關鍵在于處理好環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關系問題，在經(jīng)濟發(fā)展中通過產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)型、發(fā)展模式的創(chuàng)新、自身環(huán)境能力的評估實現(xiàn)環(huán)境的恢復和可持續(xù)發(fā)展，才是河北省環(huán)境角色的最終依歸[2]，而這一定位的實現(xiàn)又必須在一體化的框架下予以考量。

3.1 梯度轉(zhuǎn)移的反制

梯度轉(zhuǎn)移理論最早源于工業(yè)生產(chǎn)中的產(chǎn)品生命周期理論。區(qū)域經(jīng)濟學家將這一理論引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟學中，便產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展梯度轉(zhuǎn)移理論。梯度理論主張發(fā)達地區(qū)首先加快發(fā)展，然后通過產(chǎn)業(yè)和要素向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，以帶動整個經(jīng)濟的發(fā)展。然而梯度理論將梯度地區(qū)發(fā)展的位置凝固化，使發(fā)達的地方更發(fā)達，落后的地方更落后。

河北省相對于北京、天津而言屬于相對落后的地區(qū)，在京津冀一體化的浪潮下，尤其需要注意梯度轉(zhuǎn)移的反制。因為京津冀一體化意味著三地產(chǎn)業(yè)格局的協(xié)調(diào)，按照梯度轉(zhuǎn)移理論，梯度轉(zhuǎn)移往往是核心區(qū)的成熟技術甚至衰退技術或產(chǎn)品向邊緣的擴展，即由高梯度向低梯度轉(zhuǎn)移出去的是衰退、落后的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品。河北省在確定產(chǎn)業(yè)格局時，不能一味地承接京津轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)，尤其要避免按照傳統(tǒng)梯度轉(zhuǎn)移方式承接落后產(chǎn)能，否則將會使環(huán)境更加惡化，最終也會損害經(jīng)濟發(fā)展的長遠利益。

3.2 自身環(huán)境承載力的檢視

在京津冀三地中，河北省不僅承擔著涵養(yǎng)水源與生態(tài)屏障的重任，還扮演著為其他兩地泄洪防洪的角色。河北省始終以減輕京津生態(tài)環(huán)境壓力為方向，這也從客觀上保持和強化了京津冀地區(qū)的水生態(tài)依賴的關系。隨著京津冀一體化的提出，在一體化的進程中，河北省需要關注到自身生態(tài)環(huán)境脆弱這一方面，尤其需要注意的是河北省水資源的極度匱乏。因此，在發(fā)展的過程中，企業(yè)的耗水量，企業(yè)對水資源的污染情況就需要嚴格的評估，對于不符合標準的企業(yè)就要堅決地予以抵制，避免造成環(huán)境不可逆的破壞。

3.3 發(fā)展模式的更新

3.3.1 城市特區(qū)的設想

京津冀一體化最核心的是城市的一體化，然而長期以來的現(xiàn)實情形是北京、天津作為中央直轄市，發(fā)展水平高，都期望建設成國際性的大都市；反觀河北，尚缺乏對外展現(xiàn)優(yōu)質(zhì)形象的窗口城市，以致出現(xiàn)京津冀中只見京津不見冀的尷尬。最嚴重的是這種現(xiàn)實狀況導致河北省失去“主體”地位，依附在京津周圍。這也是京津發(fā)展到一定程度不但沒有輻射周邊區(qū)域，反而還在吸附周邊的技術、資本、資金和產(chǎn)業(yè)，最終出現(xiàn)環(huán)京津貧困帶這種罕見現(xiàn)象的重要原因。

歷史和實踐證明，由京津雙核來帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的思路只能是一種美好的愿景，環(huán)渤海經(jīng)濟、環(huán)首都經(jīng)濟等相似的提法都只停留在規(guī)劃階段，卻不能帶動經(jīng)濟快速發(fā)展的事實無疑給了人們一個警示。所以，在河北設立一個特區(qū)，培育一個能匹配京津的大城市，由現(xiàn)在的“兩頭提攜”到“三足鼎立”才是現(xiàn)實可行的方案，才能遏制住河北地區(qū)人才的流失，使河北在京津冀一體化中發(fā)出更大的聲音，破除京津“不跟你玩”的自居心態(tài)，在京津冀一體化中持有環(huán)境定位的主動權。

3.3.2 產(chǎn)業(yè)模式的轉(zhuǎn)型

2013年河北省統(tǒng)計年鑒顯示，河北省第一產(chǎn)業(yè)比重為11.99%，第二產(chǎn)業(yè)比重為52.69%，第三產(chǎn)業(yè)比重為35.32%。河北省第二產(chǎn)業(yè)比重過大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，并且第二產(chǎn)業(yè)中以鋼鐵、化工等重工業(yè)為主。這樣的產(chǎn)業(yè)結構不僅嚴重制約了河北經(jīng)濟的發(fā)展，也給環(huán)境造成了巨大的損害。所以，河北省應充分利用京津的科技，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展太陽能、風能等新能源。淘汰部分地區(qū)的小礦，對大礦進行技術改造和升級。適時地引進具有比較優(yōu)勢的高新產(chǎn)業(yè)。在服務業(yè)方面，著力開發(fā)旅游業(yè)，充分利用沿海的優(yōu)勢，發(fā)展沿海服務產(chǎn)業(yè)。

3.3.3 低碳經(jīng)濟的實踐

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就是要在經(jīng)濟與環(huán)境保護之間尋求平衡，而發(fā)展低碳經(jīng)濟就是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。我國既要實現(xiàn)GDP的增長，又要履行2020年單位GDP碳排放強度從2005年的基礎上降低40%～50%的承諾[3]，如果沒有河北省的積極參與實踐，這個目標將會很難實現(xiàn)。借低碳經(jīng)濟發(fā)展的契機，設置新的行業(yè)準入標準，淘汰落后的產(chǎn)能部門，也是實現(xiàn)河北省環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。

4 環(huán)境角色的鞏固：法制的呼吁

一個不容忽視的事實就是環(huán)境問題是伴隨著人類生產(chǎn)力的發(fā)展而日益凸顯出來。然而人類文明的奇異之處就在于：人類文明在顛簸的發(fā)展過程中逐漸具有了反思的能力，具有了自我革新的功能，而法制就是人類文明反思的成果，同時也是文明前進的保障。法制的完善抵制了劣幣驅(qū)逐良幣的出現(xiàn)，同時也避免了人類文明的坍塌。所以，在人類文明發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題自然也需要法制的解答。

河北省環(huán)境角色的定位以及定位難題的破解都只是一種主觀的思路，具體的實現(xiàn)路徑仍需要規(guī)范的明確以及法制的保障。

4.1 京津冀協(xié)調(diào)機制需要法律的明確

京津冀一體化對于河北省來說既是機遇又是挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)在于一體化協(xié)調(diào)機制的法律明晰。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，歷史、政策等多方面的因素導致國有企業(yè)占有市場絕對的份額，私營經(jīng)濟沒有得到充分的發(fā)展，市場尚不能充分發(fā)揮作用。在現(xiàn)有的狀況下，行政力量的矯正成為必要的手段。然而倘若沒有一體化協(xié)調(diào)機制的引入和法律明晰，京津冀之間的行政藩籬將無法打破，河北省仍難逃脫成為京津污染轉(zhuǎn)移集中地的命運。所以，構建一體化協(xié)調(diào)機制，并規(guī)定一體化協(xié)調(diào)機制的原則、運行程序等成為河北省把握“主體性”，進而實現(xiàn)河北省環(huán)境“自主性”的有效途徑。

4.2 在與新《環(huán)境保護法》的銜接中落實環(huán)境角色的定位

2014年4月24日新修訂的《環(huán)境保護法》審議通過，新環(huán)保法的通過對于河北省環(huán)境角色的實現(xiàn)是一個良機，新環(huán)保法不僅確立了環(huán)保優(yōu)先的理念，規(guī)定了更為科學的處罰措施，更為重要的是明確了省級政府制定地方環(huán)境質(zhì)量標準的權力。新環(huán)保法的實施需要地方法律、規(guī)章的銜接與落實。河北省在制定地方法律的過程中，應積極探索綠色GDP的實行，綠色GDP應擺脫過去那種僅針對官員考核的思路，還應該將企業(yè)納入其中。企業(yè)綠色GDP作為一種量化的指標，應貫徹帕累托最優(yōu)的原則，即企業(yè)各項環(huán)境指標在合理區(qū)間（劃定一個環(huán)境承載力的區(qū)間）的前提下，只要有一項指標突破區(qū)間變得更好，就應該計入綠色GDP的范疇，并給予稅收優(yōu)惠和獎勵措施。企業(yè)綠色GDP能減輕企業(yè)環(huán)境治理的經(jīng)濟負擔，更有利于調(diào)動企業(yè)環(huán)境治理的積極性，同時，企業(yè)綠色GDP也將計入官員綠色GDP的考核范圍，進一步促進官員發(fā)展綠色GDP的熱情，實現(xiàn)雙方良性的互動。

4.3 環(huán)境治理制度上的創(chuàng)新

環(huán)境的治理需要公眾的參與，目前，我國環(huán)境公益訴訟制度取得了一定的進展[4]，法律明確了公益訴訟主體的身份，但同時法律規(guī)定提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。然而這種社會組織如何運轉(zhuǎn)以及如何保證不盈利都是必須直面的問題。通過設立環(huán)境公益訴訟專項基金[5]，明確該類組織資金的來源、資金的使用，不失為一種有益的探索。另外，基于我國環(huán)境基準研究嚴重滯后，國家鼓勵開展環(huán)境基準研究的背景下，河北省應充分結合自身的實際，明確研究機構，將環(huán)境基準納入環(huán)境標準體系之中，逐步實現(xiàn)環(huán)境基準向環(huán)境標準的轉(zhuǎn)化，從而搶得制定環(huán)境標準的先機。

5 結語

2013年伊始，中國有1/4的國土被嚴重霧霾籠罩。“霧霾中國”與十八大“美麗中國”的圖景形成巨大反差[6]。而河北省在這次“霧霾中國”中扮演了關鍵的角色。在京津冀一體化的背景下，河北省環(huán)境角色的定位成為事關一體化進程的重要因素。因此，河北省只有充分結合自身的實際，處理好經(jīng)濟與環(huán)境的關系，把握區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)部的分工，才能實現(xiàn)環(huán)境的恢復，才能實現(xiàn)京津冀一體化的穩(wěn)步推進。

[1]孟祥林，王妙英.行政區(qū)劃沿革視角下京津冀城市群的發(fā)展思路分析[J].城市發(fā)展研究，2013（6）：64-71.

[2]侯懷霞.私法上的環(huán)境權及其救濟問題研究[M].上海：復旦大學出版社，2011：98.

[3]趙駿，呂成龍.氣候變化治理技術方案之中國路徑[J].現(xiàn)代法學，2013，35（3）：95-97.

[4]徐祥民，胡中華，梅宏.環(huán)境公益訴訟研究——以制度建設為中心[M].北京：中國法制出版社，2009：55.

[5]梁劍琴.環(huán)境正義的法律表達[M].北京：科學出版社，2011：132.

[6]焦艷鵬.我國環(huán)境污染刑事判決闕如的成因與反思——基于相關資料的統(tǒng)計分析[J].法學，2013（6）：74-83.