靖思

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

民國(guó)時(shí)期警察巡邏勤務(wù)探析

靖思

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

民國(guó)時(shí)期的巡邏制度是當(dāng)時(shí)警察勤務(wù)的重要內(nèi)容之一。雖然巡邏制在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境下發(fā)揮了不可替代的作用，且是當(dāng)時(shí)警務(wù)建設(shè)的一大成功與進(jìn)步，但其暴露出的種種弊端也反映出了當(dāng)時(shí)警務(wù)建設(shè)的不足。結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景，從巡邏概念、任務(wù)、種類(lèi)、具體實(shí)施方法等內(nèi)容入手，分析民國(guó)時(shí)期的巡邏勤務(wù)概況，可以看出其可取與不足之處。

警察史；民國(guó)時(shí)期；警察巡邏制度

一、民國(guó)警政的歷史沿革及巡邏制度的出現(xiàn)

中國(guó)近代警察制度誕生于清末“新政”。1898年湖南保衛(wèi)局成立，1901年清朝政府按照八國(guó)聯(lián)軍在北京“安民公所”的模式成立“京城善后協(xié)巡局”，1905年最早的全國(guó)統(tǒng)一性中央警察機(jī)關(guān)“警巡部”等警察行政機(jī)構(gòu)相繼建立。這一時(shí)期的警政思想主要有三點(diǎn)：第一，“認(rèn)識(shí)并高度贊揚(yáng)西方的警察制度。第二，揭露清朝的治安管理‘百弊叢生’，主張?jiān)谥袊?guó)設(shè)立警察制度。第三，提出了設(shè)立警察制度的途徑和各項(xiàng)辦法?！盵1]繼承了清朝“考證學(xué)”與經(jīng)世致用等思想的潮流為后來(lái)幾十年民國(guó)警政改革奠定了殷實(shí)的基礎(chǔ)。南京臨時(shí)政府組閣并統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)政務(wù)時(shí)，民國(guó)警政日趨成熟，從中央到地方的警察制度、警察機(jī)關(guān)、警察教育、警察法令及人事管理等也開(kāi)始普及并發(fā)展，大量關(guān)于警察思想的書(shū)籍也適時(shí)涌現(xiàn)。警察勤務(wù)特別是外勤活動(dòng)，作為警政的核心部分，也必然會(huì)受到全面的關(guān)注。而巡邏作為警察勤務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，特別是在當(dāng)時(shí)民國(guó)軍閥混戰(zhàn)、鴉片泛濫、城市擴(kuò)張、犯罪滋生的情況下，更顯示出了其重要性與急迫性。魏斐德曾這樣描述民國(guó)時(shí)期的上海：這里有最大的鴉片煙窟、最吸引人的賭場(chǎng)、最大的妓院和最無(wú)恥的賣(mài)淫者[2]。凡警察在轄境內(nèi)辦理的事件叫做外勤，除了偵查、緝捕、彈壓、調(diào)查同特別發(fā)生的事件屬于臨時(shí)外勤外，通常的外勤勤務(wù)，則以守望、巡邏等項(xiàng)最為重要。[3]而守望經(jīng)過(guò)實(shí)踐之后具有眾多弊端，例如崗位固定，警察不得離崗三十步，見(jiàn)聞范圍小等。巡邏是為了彌補(bǔ)守望之不足而產(chǎn)生的，所以本文不再對(duì)守望制進(jìn)行討論。巡邏做為警察勤務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)維護(hù)社會(huì)治安秩序具有重大作用。因此，在當(dāng)時(shí)如此混亂的時(shí)代警察巡邏是怎樣發(fā)揮其作用的，其有何可取和不足之處，是值得思考探究的。

二、民國(guó)時(shí)期的警察巡邏概況

我國(guó)最早創(chuàng)辦的近代警察機(jī)構(gòu)湖南保衛(wèi)局在其創(chuàng)立之初，就有許多有關(guān)巡邏的規(guī)定?！逗媳Ｐl(wèi)局章程》中規(guī)定，保衛(wèi)局的職能是去民害、衛(wèi)民生、檢非禮、索犯罪，由各級(jí)巡查行使。根據(jù)章程規(guī)定，各級(jí)值班人員在所轄區(qū)域內(nèi)晝夜值班巡邏。巡邏勤務(wù)安排如下：各分局巡查概分為2班,每日分6次，每4點(diǎn)鐘換班。每日從正午12點(diǎn)起為第1班，至下午4點(diǎn)為第2班，至晚8點(diǎn)換第3班，至零點(diǎn)換第4班,凌晨4點(diǎn)換第5班至次日早8點(diǎn)換第6班，到次日12點(diǎn)鐘又換班。如是輪流、周而復(fù)始。

民國(guó)初期南京臨時(shí)政府成立后，其內(nèi)務(wù)部屬下的警務(wù)局第四科掌管中央和地方巡警教育，以及對(duì)巡警學(xué)生和教職員的考績(jī)事項(xiàng)。首都警察機(jī)關(guān)也開(kāi)始實(shí)行巡警和衛(wèi)戍交叉的雙軌制。江寧巡警路工總局（后改為南京巡警總局）專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)巡警事務(wù)。北洋時(shí)期，京師警察廳規(guī)模擴(kuò)大，基層警察機(jī)構(gòu)得到加強(qiáng)，京師和各地警察隊(duì)伍逐漸擴(kuò)充，警察巡邏勤務(wù)也相對(duì)頻繁。

南京國(guó)民政府成立后，內(nèi)政部統(tǒng)管全國(guó)警察事務(wù)，其下設(shè)的警政司（后改為全國(guó)警察總署）為全國(guó)警政的中樞機(jī)關(guān)。總總變換，巡邏制度一直都是警政的一項(xiàng)重要內(nèi)容且擔(dān)當(dāng)著分量很重的角色。民國(guó)二十五年七月二十五日行政院頒布的各級(jí)警察機(jī)關(guān)編制綱要規(guī)定：“各級(jí)局所警察勤務(wù)以采取巡邏制為原則并劃分若干警區(qū)為警察勤務(wù)之基本單位”①轉(zhuǎn)自中央警官學(xué)校編審處主編：《警察初級(jí)干部講義》，中央警官學(xué)校印刷所印行，1935年版。。[4]

（一）巡邏的任務(wù)

“巡邏者，負(fù)責(zé)警察全盤(pán)之任務(wù)，依一定之巡回路線，巡回查察，以達(dá)維護(hù)社會(huì)安寧秩序，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)之目的之一種警察勤務(wù)，宜耳目靈敏，注意周到，使無(wú)懈可擊，以收預(yù)防之效，對(duì)于即發(fā)事故，宜隨機(jī)應(yīng)變，迅速處理為要?！盵5]巡邏者，乃警察于所定路線內(nèi)（包括定線亂線）巡邏視察各般狀態(tài)，并賦警察取締及指導(dǎo)人民之謂也。警察于巡行中，使其目見(jiàn)耳聞其事物，防止事故發(fā)生于未然，并敏速處理發(fā)生事故為目的，其功效較守望為大。[6]其主要任務(wù)是：

第一，防止犯罪。警察以防止危害為第一要義，防止危害，多賴(lài)巡邏之周密，以巡邏警員之不時(shí)穿梭于街頭巷尾，以使意圖作奸犯科者膽寒，而舉預(yù)防之效。例如深夜巡邏，靴音波及四方，可使?jié)摲贿_(dá)其目的者，終止其非法行為，而逃之夭夭。此種效果，常于無(wú)形中得知，故巡邏勤務(wù)，實(shí)可收犯罪防止之效。

第二，保護(hù)民眾。防止犯罪，是巡邏勤務(wù)的消極作用，保護(hù)民眾，是巡邏勤務(wù)的積極作用。警察要完成“民眾保姆”的使命，必須保護(hù)民眾。保護(hù)民眾，便可得民心。得民心是警察人員成功的要訣，巡邏警員對(duì)此，應(yīng)有深刻的認(rèn)識(shí)。

第三，執(zhí)行法令。警察基于國(guó)家統(tǒng)治權(quán)，執(zhí)行法令的職責(zé)，其目的在于防止公共危害，維持社會(huì)治安秩序，指導(dǎo)人民生活，促進(jìn)一般福利。警察人員最接近民眾，不眠不休地活動(dòng)于管區(qū)內(nèi)，其活動(dòng)，實(shí)較其它警察人員為積極，所以執(zhí)行法令為巡邏警員積極機(jī)能之一。

第四，觀察情況。警察機(jī)關(guān)對(duì)于轄區(qū)之內(nèi)一切動(dòng)靜情況，必須明悉以便控制，而收防患未然之效，凡轄區(qū)內(nèi)人物及其他一切活動(dòng)，均須隨時(shí)隨地進(jìn)行觀察，觀察尤須精密，蓋常人所不介意之事物，每為發(fā)生事務(wù)之根源，故巡警均須注意及之。路旁之殘落花朵，詩(shī)人觀之，每感慨而增長(zhǎng)詩(shī)性；沙灘之沙礫，礦物學(xué)家見(jiàn)之，便可探求河流上游金質(zhì)礦務(wù)之所在。巡邏警員對(duì)于巡邏業(yè)務(wù)，亦復(fù)如斯。于巡警之際，對(duì)于外界一切事物，凡耳聞目見(jiàn)者，均可供警察上重要之資料，必須隨時(shí)隨地加以精密之觀察，不能以細(xì)微瑣碎而疏忽之②轉(zhuǎn)引自中央警官學(xué)校第四分校講義：《中國(guó)警察行政》，警察合作印刷所，1947年版。。[7]

（二）巡邏人數(shù)

巡邏有單人巡邏，雙人巡邏和集隊(duì)巡邏，一般以單人巡邏為主，在地方盜匪不靖，或者冬防晚間，可以酌量采用雙人或集隊(duì)巡邏。[8]

（三）巡邏種類(lèi)

種類(lèi)主要有徒步巡邏、騎馬巡邏、腳踏車(chē)巡邏和汽車(chē)巡邏四種，各有利弊。由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)與交通狀況，騎馬巡邏較之于當(dāng)今社會(huì)的作用更為可觀，特別是在人群聚集地區(qū)，能起到很大的威懾作用，視野更廣。如今交通發(fā)展迅速且有回歸步巡之勢(shì)，騎馬巡邏寥寥無(wú)幾，個(gè)別也只是起到宣傳或地區(qū)特色的作用。

（四）巡邏的具體實(shí)施

1.巡邏路線：有定線和亂線之別，二者互有利弊，具體用何種路線要視建筑、環(huán)境情況而定，凡是可以通行的道路，二者都可以適用。主要是以大街為主要線路，規(guī)定巡邏一周為半小時(shí)。其步度標(biāo)準(zhǔn)，一般規(guī)定一步大體為二尺，一分鐘為七十五步，（參照日本警察廳數(shù)據(jù)，也有作一分鐘四十五步的）一小時(shí)約計(jì)四千五百步（約合五華里），其途中應(yīng)注意及指導(dǎo)民眾，并些細(xì)故之處理，應(yīng)有若干之余裕時(shí)間均包括在內(nèi)③轉(zhuǎn)引自中央警官學(xué)校第四分校講義：《警察法總論》，警察合作印刷所印行，1947年版。。[9]這里只是以步巡為巡邏標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定路線，而無(wú)其他三類(lèi)。此外，定線與亂線沒(méi)有具體的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和適用標(biāo)準(zhǔn)，以大街為主要線路也忽視了深入基層和社區(qū)警務(wù)，而不能完全保證民眾財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)安寧。

2.巡邏區(qū)域：巡邏區(qū)域，一般來(lái)說(shuō)，以分駐所的管轄區(qū)域?yàn)檠策墔^(qū)域。巡邏派出所以派出所的管轄區(qū)域?yàn)槠溲策墔^(qū)域，劃分巡邏區(qū)時(shí)應(yīng)注意：人口之密度，人口之成分，居民之性質(zhì)及地方之面積等。為使巡邏警普遍巡邏于巡邏區(qū)內(nèi)，應(yīng)于巡邏區(qū)之內(nèi)劃定巡邏路線，使其依照路線巡邏；巡邏路線經(jīng)過(guò)重要之地點(diǎn)，設(shè)置巡邏箱，箱內(nèi)置考勤表，巡邏警員經(jīng)過(guò)時(shí)，必須于表上加蓋名戳，注明到達(dá)時(shí)間，以便稽核。

3.巡邏方法：

（1）巡邏警士，應(yīng)在巡邏區(qū)域內(nèi)，依所定巡邏路線巡邏，不得無(wú)故出巡邏區(qū)域以外，或減少定度之巡邏。

（2）巡邏時(shí)，應(yīng)多用眼去看，多用耳去聽(tīng)，多用心去想，并應(yīng)視巡邏區(qū)域之情形，斟酌巡邏之速度。例如人煙稠密街道繁榮之處，宜緩步觀察，方能周到；若于住戶(hù)稀少或空曠地方，不防快行。

（3）晝間巡邏，應(yīng)傍車(chē)馬道巡邏，以便防止交通事故及排解糾紛，夜間應(yīng)傍房屋巡行，以便防范火災(zāi)盜賊及觀看人民之不正常行為焉。

（4）巡邏經(jīng)過(guò)巡邏箱時(shí)，應(yīng)將大事件填注于箱內(nèi)之考勤表上，以便稽核。

（5）巡邏到達(dá)比較重要的地方，或十字街頭，應(yīng)即停步，察看有無(wú)事故。

（6）巡邏時(shí)，應(yīng)不時(shí)回頭察看,以防經(jīng)過(guò)之地發(fā)生事故。

（7）當(dāng)交班時(shí)，應(yīng)回至出發(fā)地點(diǎn)等候交代，并將特別注意事項(xiàng)告訴交班者。[10]

（五）對(duì)巡邏人員的要求

1.巡邏時(shí)，要服裝整潔，儀容端正，動(dòng)作敏捷。

2.巡邏時(shí)，如無(wú)事故，不得走出規(guī)定路線以外，不得低頭疾行，并不得于一定路線內(nèi)減少巡行。

3.巡邏時(shí)，晝間應(yīng)行于街道中央或車(chē)馬道之兩旁，夜間易靠近住宅鋪巡行。

4.巡邏時(shí)，無(wú)論晝間夜間，不得無(wú)故站立窺視人家庭院，或停步觀察商店陳列物品，但有別情時(shí)不在此限。

5.巡邏時(shí)，不得擅入民家宅，但奉有長(zhǎng)官命令，或非侵入不能達(dá)到警察之目的者，不在此限。

6.巡邏時(shí)，不可礙及行人或營(yíng)業(yè)。

7.巡邏是輔助守望之不及，對(duì)于偏僻街巷，沒(méi)有設(shè)立崗位的地方，要格外注意。

8.巡邏時(shí)，對(duì)于民眾要求處理的事項(xiàng)，要急速辨理。

9.巡邏時(shí)，對(duì)于詢(xún)問(wèn)道路或其他事件的人，應(yīng)加以和藹懇切的指示。

10.巡邏時(shí)，對(duì)于警察上可供資料的事物，都要加以深切的注意，切記徒勞往返，無(wú)所見(jiàn)聞。

三、民國(guó)警察巡邏制度之不足

（一）“國(guó)家的強(qiáng)盛，賴(lài)乎內(nèi)政的修明，賴(lài)有強(qiáng)有力的警察，以維持秩序”[11]，但當(dāng)時(shí)的情形與上述所言相差甚遠(yuǎn)。雖說(shuō)巡邏制度對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)治安的維護(hù)功不可沒(méi)，且其建警的精神與熱情值得學(xué)習(xí)與推崇，但由于當(dāng)時(shí)體制尚不健全，貪污腐化嚴(yán)重，加之軍閥混戰(zhàn)，政權(quán)頻繁更迭，國(guó)共兩黨之間的斗爭(zhēng)，外國(guó)政權(quán)的干預(yù)以及日本的侵華戰(zhàn)爭(zhēng)，使得警察機(jī)構(gòu)，權(quán)責(zé)都不能徹底落實(shí)。20年代至40年代，警察的職權(quán)更是發(fā)生了政治上的偏離，或是為北洋政府加強(qiáng)軍事統(tǒng)治需要，或?yàn)榍宄伯a(chǎn)黨，與軍隊(duì)、資本家、外國(guó)官員、黑幫等沆瀣一氣，從而很大程度上背離了建警的初衷。

（二）警官警士的聘用雖規(guī)定了一系列的標(biāo)準(zhǔn)，但任人唯親，濫竽充數(shù)，六品不清，學(xué)識(shí)不論，結(jié)黨營(yíng)私等弊病繁多，且警察素質(zhì)偏低，警察教育缺失，以致整體警察隊(duì)伍戰(zhàn)斗力及思想素質(zhì)都不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

（三）巡邏路線與區(qū)域劃分不清，沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。巡邏通常以大路、繁華區(qū)域?yàn)橹?，忽視了隱蔽且人煙稀少的地區(qū)，治安狀況更差，犯罪率更高。片面注重繁華路段而忽視僻靜路段的思想最終會(huì)導(dǎo)致人煙稀少區(qū)域內(nèi)的大量犯罪，造成一種城市表面祥和的景象。而且，巡邏的稽查監(jiān)督也不能落實(shí)到點(diǎn)，巡邏箱的作用漏洞百出，單純的簽到并不能考察警察履行職責(zé)的情況也不能起到讓民眾監(jiān)督的作用，直接影響到警民關(guān)系的改善與發(fā)展。[12]

（四）忽視了為民服務(wù)的宗旨與任務(wù)，沒(méi)有建立起廣泛的線路網(wǎng)絡(luò)，不能深入社區(qū)廣泛與群眾接觸，震懾作用往往大于服務(wù)作用，對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序之安寧，防范犯罪之貢獻(xiàn)少之又少。

[1]韓延龍.中國(guó)近代警察史[M].北京:社會(huì)科學(xué)出版社,2000.

[2]魏斐德.上海警察[M].北京:人民出版社,2011:5.

[3]丁嘉藩.警察手冊(cè)[M].福建:福州警官訓(xùn)練所,1939.

[4]中央警官學(xué)校編審處.警察初級(jí)干部講義[M].杭州:中央警官學(xué)校印刷所印行,1935

[5]陳冠雄.警察實(shí)務(wù)研究[M].上海:中華印書(shū)局,1947.

[6]中央警官學(xué)校第四分校講義.中國(guó)警察行政[M].北京:警察合作印刷所,1947.

[7]張恩書(shū).警察實(shí)務(wù)綱要[M].上海:中華印書(shū)局,1935.

[8]中央警官學(xué)校編審處.警察初級(jí)干部講義[M].杭州:中央警官學(xué)校印刷所印行,1935.

[9]中央警官學(xué)校第四分校講義.警察法總論[M].北京:警察合作印刷所,1947.

[10][11]陳允文.中國(guó)的警察[M].上海:商務(wù)印書(shū)館[M].1934.

[12]汪勇.警察巡邏勤務(wù)教程[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社, 2009:9

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2013-11-20責(zé)任編校：譚明華