葉 葆華，袁 達(dá)松

(1．廣東省東莞市人民政府，廣東 東莞 523000;2．北京師范大學(xué)，中國(guó) 北京 100875)

在國(guó)家通過(guò)建立國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)以推進(jìn)金融改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)程中，自貿(mào)區(qū)成為國(guó)際資金流動(dòng)的重要渠道，這也給日漸猖獗的洗錢(qián)犯罪活動(dòng)提供了可乘之機(jī)，對(duì)反洗錢(qián)工作形成挑戰(zhàn)。打擊洗錢(qián)犯罪應(yīng)當(dāng)成為自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下金融監(jiān)管工作的重點(diǎn)，如中國(guó)人民銀行在《關(guān)于金融支持中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出“區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照法律法規(guī)要求切實(shí)履行反洗錢(qián)義務(wù)”。構(gòu)建針對(duì)自貿(mào)區(qū)的反洗錢(qián)法律制度具有現(xiàn)實(shí)的意義。

一、自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下的反洗錢(qián)挑戰(zhàn)

洗錢(qián)作為一個(gè)法律概念，最早正式出現(xiàn)在1988年《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》里，與禁毒聯(lián)系在一起。不同國(guó)家和地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)對(duì)洗錢(qián)的認(rèn)知與界定不盡相同，但對(duì)洗錢(qián)是實(shí)現(xiàn)“非法收益合法化”的本質(zhì)達(dá)成了一致共識(shí)。“9．11”事件以后，反恐融資逐漸與反洗錢(qián)聯(lián)系在一起，2012 年金融行動(dòng)特別工作組發(fā)布新《四十項(xiàng)建議》后，反大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資①擴(kuò)散融資——大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散是一個(gè)重大安全問(wèn)題，金融措施是有效應(yīng)對(duì)這一威脅的手段。FATF 發(fā)布了一項(xiàng)新建議，確保聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有關(guān)定向金融制裁決議的要求得到有效的執(zhí)行。也正式成為反洗錢(qián)工作的重要領(lǐng)域。

洗錢(qián)的過(guò)程大致可以分為三個(gè)階段:一是放置階段，即將非法資金放入洗錢(qián)通道;二是離析階段，即通過(guò)復(fù)雜的金融交易進(jìn)行資金劃撥，以使非法資金成為貌似合法的收入;三是歸并階段，即將經(jīng)過(guò)清洗后的資金轉(zhuǎn)移至與受益人無(wú)明顯聯(lián)系的合法賬戶內(nèi)，成為應(yīng)納稅的“合法”收入。在自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)與國(guó)際金融市場(chǎng)間聯(lián)系的渠道不僅日益增多，而且越發(fā)通暢。這使洗錢(qián)犯罪活動(dòng)在放置階段的通道選擇多樣化;在離析階段處置途徑增加、洗錢(qián)過(guò)程更加繁雜;歸并階段的渠道也愈加隱蔽，這都導(dǎo)致黑錢(qián)或贓錢(qián)通過(guò)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行“漂洗”越來(lái)越便利，增大了反洗錢(qián)工作的難度。

(一)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下洗錢(qián)犯罪的可乘之機(jī)

1．自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下跨境資金流動(dòng)頻繁

自貿(mào)區(qū)金融改革著力通過(guò)資本項(xiàng)目可自由兌換、利率市場(chǎng)化和外匯管理等領(lǐng)域試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)化，這將為跨境資金自由流動(dòng)提供便利。

第一，資本與金融項(xiàng)目開(kāi)放下拓寬了資金流動(dòng)渠道:直接投資項(xiàng)下，試驗(yàn)區(qū)主要通過(guò)簡(jiǎn)化辦理程序促進(jìn)投資便利化;證券投資項(xiàng)下，區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)可按規(guī)定進(jìn)入證券和期貨交易場(chǎng)所進(jìn)行投資和交易;對(duì)外融資也更加便利［1］。第二，由于試驗(yàn)區(qū)內(nèi)利率市場(chǎng)化初期產(chǎn)生的區(qū)內(nèi)與區(qū)外的利差，以及區(qū)內(nèi)外外匯管制程度不同導(dǎo)致的匯差，將會(huì)吸引具有高度逐利性、流動(dòng)性和敏感性的短期投機(jī)性資本，即“熱錢(qián)”大量流入。

跨境資金的頻繁流動(dòng)使得洗錢(qián)的渠道和方式增多且更加隱蔽;投機(jī)行為、避稅行為和洗錢(qián)行為的界限越來(lái)越模糊，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在大量資金流中甄別“黑錢(qián)”的難度加大。而且隨著本幣在世界范圍內(nèi)流通規(guī)模的增加，境外的洗錢(qián)分子會(huì)利用其為新的洗錢(qián)載體，而對(duì)于國(guó)內(nèi)的洗錢(qián)分子而言，擺脫外匯管制的嚴(yán)格束縛后，實(shí)現(xiàn)非法資金的境外轉(zhuǎn)移變得更加輕松。

2．自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)下金融監(jiān)管環(huán)境相對(duì)寬松

自貿(mào)區(qū)相對(duì)寬松的激勵(lì)措施會(huì)導(dǎo)致金融和貿(mào)易管制和執(zhí)法的縮減，使自貿(mào)區(qū)在吸引合法業(yè)務(wù)的同時(shí)也吸引了非法活動(dòng)和犯罪分子。主要表現(xiàn)在:第一，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，海關(guān)對(duì)于貨物貿(mào)易和金融活動(dòng)的監(jiān)管范圍和程度與區(qū)外普通監(jiān)管模式相比更加寬松，從而可能導(dǎo)致切斷對(duì)國(guó)際資金供應(yīng)鏈的監(jiān)控。而且監(jiān)管通常并非基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)測(cè)，缺乏明確的程序、權(quán)限和文件來(lái)組織和實(shí)施監(jiān)測(cè)［2］;第二，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立公司時(shí)，對(duì)公司信息、實(shí)際擁有人等信息要求較寬松，有的自貿(mào)區(qū)甚至規(guī)定，在區(qū)內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)可以不要求實(shí)體公司存在，這將導(dǎo)致透明度大大降低，為洗錢(qián)、恐怖融資等犯罪活動(dòng)提供掩護(hù);第三，尚未建立起統(tǒng)一的電子管理系統(tǒng)。自貿(mào)區(qū)監(jiān)管部門(mén)和海關(guān)部門(mén)通常有各自的但未經(jīng)整合的電子管理系統(tǒng)，不利于對(duì)數(shù)據(jù)的綜合分析和有效監(jiān)測(cè)。另外，國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的空間位置也決定其不可能與區(qū)外地域有效隔離。

(二)利用自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)的主要途徑

1．虛構(gòu)投資

自貿(mào)區(qū)采取了一些促進(jìn)投融資匯兌便利的措施，包括促進(jìn)企業(yè)跨境直接投資便利化、便利個(gè)人跨境投資、穩(wěn)步開(kāi)放資本市場(chǎng)以及促進(jìn)對(duì)外融資便利化等，為國(guó)外資金“引進(jìn)來(lái)”以及國(guó)內(nèi)資金“走出去”提供條件，但也使資本外逃和引進(jìn)“虛假外資”的犯罪活動(dòng)日益猖獗。其基本手法是:在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)多家公司以后，通過(guò)偽造虛假投資交易文件，將非法收入在注冊(cè)的公司的自由貿(mào)易賬戶之間任意調(diào)動(dòng);或者是將非法收入以投資海外資產(chǎn)的形式匯往境外賬戶，又將非法收入以投資收益的名義劃回。

2．利用空殼公司洗錢(qián)

自貿(mào)區(qū)作為國(guó)家發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的窗口，為了提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，吸引投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其公司監(jiān)管要求相對(duì)較低，為犯罪分子利用公司進(jìn)行洗錢(qián)打開(kāi)了方便之門(mén)。空殼公司相當(dāng)于非法資金的“中轉(zhuǎn)站”，犯罪分子以空殼公司作為幌子，將黑錢(qián)當(dāng)成該公司正常經(jīng)營(yíng)所得，并依法納稅，達(dá)到洗錢(qián)的目的［3］。洗錢(qián)分子通常會(huì)在世界各大自貿(mào)區(qū)、國(guó)際金融中心設(shè)立多個(gè)空殼公司，并在其內(nèi)部進(jìn)行復(fù)雜頻繁的轉(zhuǎn)賬活動(dòng)來(lái)逃避執(zhí)法者的監(jiān)管，從而達(dá)到掩飾非法資金來(lái)源及去向的目的。

3．大額現(xiàn)金走私

利用現(xiàn)金洗錢(qián)是最常見(jiàn)的洗錢(qián)方式，它往往不留任何交易線索，不會(huì)在金融系統(tǒng)內(nèi)留下交易記錄，司法機(jī)關(guān)追查資金流向相對(duì)困難且被查出的風(fēng)險(xiǎn)小。大額現(xiàn)金走私的方式包括通過(guò)行李走私、通過(guò)交通運(yùn)輸工具走私、通過(guò)身體走私等。針對(duì)跨境現(xiàn)金走私，國(guó)家一般對(duì)個(gè)人出入境所攜帶的現(xiàn)金數(shù)額有嚴(yán)格的限制，規(guī)定了個(gè)人申報(bào)要求、海關(guān)報(bào)告義務(wù)以及罰則等。但由于檢驗(yàn)及監(jiān)控手段不足以及現(xiàn)金走私成本相對(duì)低廉，現(xiàn)金走私案件屢禁不止;又由于自貿(mào)區(qū)位于一國(guó)境內(nèi)，現(xiàn)金在區(qū)內(nèi)外轉(zhuǎn)移相對(duì)于跨境轉(zhuǎn)移更加便利。

(三)利用自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)的危害

1．影響自貿(mào)區(qū)的國(guó)際信譽(yù)

洗錢(qián)活動(dòng)對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可能會(huì)損害金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)。金融機(jī)構(gòu)是洗錢(qián)犯罪的主要途徑，而金融機(jī)構(gòu)必須依靠金融創(chuàng)新和良好的金融服務(wù)贏得更多的客戶，樹(shù)立它在客戶中的良好形象。一旦不法分子利用金融機(jī)構(gòu)洗錢(qián)的丑聞被曝光，則會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)在社會(huì)公眾中的形象和聲譽(yù)，削弱公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信任，進(jìn)而影響其資金來(lái)源和經(jīng)濟(jì)效益［4］。對(duì)于自貿(mào)區(qū)來(lái)說(shuō)，金融系統(tǒng)的信用受到質(zhì)疑，不利于實(shí)現(xiàn)建立國(guó)際金融中心的目標(biāo)，發(fā)揮國(guó)家提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平“試驗(yàn)田”的作用。

2．沖擊央行貨幣定價(jià)權(quán)

跨境洗錢(qián)的主要目的就是為了使非法資本合法化，主要利用跨境渠道下的非法資本轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)?？缇诚村X(qián)流動(dòng)頻率高、流通時(shí)間短、隱蔽性強(qiáng)，且通常與國(guó)內(nèi)規(guī)模龐大的“影子銀行”相聯(lián)系，形成游離于監(jiān)管之外的龐大資金流。作為一種非正規(guī)的短期資本，具有逐利性且通常情況下數(shù)額巨大，“黑錢(qián)”大量進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，會(huì)造成區(qū)內(nèi)貨幣供給量增大，甚至形成溢出效應(yīng)，殃及區(qū)外，造成本幣升值的壓力，影響央行貨幣政策的有效性和獨(dú)立性;如果這些資本大規(guī)模撤出，又將引發(fā)匯率波動(dòng)甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

3．助長(zhǎng)洗錢(qián)的上游犯罪

作為隱瞞特定犯罪收益的性質(zhì)及其來(lái)源的行為，洗錢(qián)犯罪不可能孤立存在，必然與毒品犯罪、黑社會(huì)、貪污腐敗等上游犯罪聯(lián)系在一起，一方面形成一道屏障，切斷了司法機(jī)關(guān)的偵查線索，嚴(yán)重威脅正常的司法秩序;另一方面，為犯罪活動(dòng)提供進(jìn)一步的資金支持，助長(zhǎng)更嚴(yán)重和更大規(guī)模的犯罪活動(dòng)［5］。洗錢(qián)活動(dòng)與恐怖活動(dòng)相結(jié)合，還會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全和人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成巨大損失。

二、自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)的域外法制及借鑒

在金融全球化的今天，不論一個(gè)國(guó)家是否擁有自己的國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)，都將受到利用自貿(mào)區(qū)的洗錢(qián)犯罪活動(dòng)的不利影響。因此，為了有效解決自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)和恐怖融資問(wèn)題，必須逐步建立健全反洗錢(qián)國(guó)際合作機(jī)制。目前主要表現(xiàn)為綜合性國(guó)際組織的國(guó)際反洗錢(qián)公約、專(zhuān)門(mén)的反洗錢(qián)國(guó)際組織的建立以及在反洗錢(qián)國(guó)際公約影響下不斷完善的各國(guó)國(guó)內(nèi)反洗錢(qián)立法。從我國(guó)的反洗錢(qián)活動(dòng)來(lái)看，我國(guó)不僅簽署了所有聯(lián)合國(guó)反洗錢(qián)公約，還積極加入或組建地區(qū)性專(zhuān)業(yè)的反洗錢(qián)國(guó)際組織，在自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)立法上，也積極與國(guó)際法制建設(shè)配合。

(一)反洗錢(qián)的國(guó)際法制體系

1．聯(lián)合國(guó)反洗錢(qián)立法

聯(lián)合國(guó)所制定的公約對(duì)整個(gè)世界的影響最廣，對(duì)我國(guó)反洗錢(qián)立法的影響也是最直接的。1988 年，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，針對(duì)毒品犯罪規(guī)定了廣義上的“非法販運(yùn)罪”，其實(shí)質(zhì)是懲罰掩飾、隱瞞毒贓的行為。該公約被視為最早將洗錢(qián)犯罪化的聯(lián)合國(guó)公約［6］。之后聯(lián)合國(guó)1999 年通過(guò)了《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》，雖然全文同樣并未出現(xiàn)過(guò)“洗錢(qián)”這一表述，但開(kāi)創(chuàng)了洗錢(qián)犯罪領(lǐng)域的新問(wèn)題——明確將恐怖融資行為犯罪化。第三是2000 年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》，明確提出了獨(dú)立的“洗錢(qián)罪”概念，并對(duì)其適用范圍、管轄、預(yù)防措施等做了詳細(xì)的規(guī)定。第四是《2003 年聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，強(qiáng)調(diào)“腐敗同其他形式的犯罪特別是同有組織犯罪和包括洗錢(qián)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪的聯(lián)系”，在懲治、預(yù)防洗錢(qián)方面是對(duì)《巴勒莫公約》的一脈相承和繼續(xù)完善。這些聯(lián)合國(guó)的反洗錢(qián)公約都已經(jīng)在我國(guó)生效，因此對(duì)我國(guó)反洗錢(qián)立法有直接制約作用［7］;并影響著我國(guó)反洗錢(qián)立法的進(jìn)程，確實(shí)起到了示范作用。

2．金融行動(dòng)特別工作組(FATF)

反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組是1989 年成立的一個(gè)專(zhuān)門(mén)致力于反洗錢(qián)的政府間專(zhuān)業(yè)性國(guó)際組織，迄今為止已有36 名正式成員。在全球反洗錢(qián)形勢(shì)影響下，我國(guó)也積極加入了該組織。FATF 的主要目標(biāo)可以概括為:推動(dòng)建立全球性反洗錢(qián)網(wǎng)絡(luò)，研究制定國(guó)際反洗錢(qián)標(biāo)準(zhǔn)以及通過(guò)成員國(guó)自評(píng)、互評(píng)認(rèn)定不合作國(guó)家及地區(qū)，推動(dòng)各國(guó)落實(shí)反洗錢(qián)措施。

在制定反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)方面，F(xiàn)ATF 于1990 年提出了預(yù)防與打擊洗錢(qián)的《四十項(xiàng)建議》，1996 年、2003 年進(jìn)行了兩次全面修訂，并于2001 年和2004年先后針對(duì)國(guó)際恐怖主義嚴(yán)峻形勢(shì)發(fā)布了關(guān)于恐怖融資的九項(xiàng)《特別建議》［8］。2012 年，F(xiàn)ATF 公布了新的反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)——《打擊洗錢(qián)、恐怖融資與擴(kuò)散融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn):FATF 建議》。新標(biāo)準(zhǔn)的變化主要體現(xiàn)在:將防擴(kuò)散融資納入工作范疇，還將腐敗和稅收犯罪等新領(lǐng)域作為優(yōu)先應(yīng)對(duì)問(wèn)題;強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為本的方法，建立與風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)相適應(yīng)的反洗錢(qián)和反恐怖融資體系;更加強(qiáng)調(diào)反洗錢(qián)的國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)際合作［9］。新標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)促進(jìn)了各國(guó)反洗錢(qián)體系的健全與完善和國(guó)際反洗錢(qián)工作的進(jìn)一步協(xié)調(diào)，我國(guó)也應(yīng)以這一新的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，建立并完善自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)制度。

在推動(dòng)各國(guó)落實(shí)反洗錢(qián)措施方面，主要通過(guò)各成員國(guó)自評(píng)估、互評(píng)估跟蹤反洗錢(qián)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)情況。2007 年以來(lái)，F(xiàn)ATF 針對(duì)反洗錢(qián)第三輪互評(píng)結(jié)果中全球普遍存在的反洗錢(qián)制度有效性不足的問(wèn)題，開(kāi)始倡導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)方法，先后發(fā)布了針對(duì)銀行、證券、房地產(chǎn)等行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)指引和國(guó)家洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估戰(zhàn)略的指引文件，并在2012 年《新標(biāo)準(zhǔn)》中全面引入風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)方法。

2013 年2 月，F(xiàn)ATF 全會(huì)通過(guò)新的《反洗錢(qián)合規(guī)性和有效性評(píng)估方法》，首次將成員國(guó)反洗錢(qián)法律制度的有效執(zhí)行與反洗錢(qián)法律制度的合規(guī)性作為同樣重要的內(nèi)容［10］。成為第四輪互評(píng)的重點(diǎn)，著重評(píng)估各國(guó)反洗錢(qián)法律制度實(shí)施的效果，突出評(píng)估各成員國(guó)反洗錢(qián)工作的有效性。

(二)外國(guó)針對(duì)利用自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)的反洗錢(qián)監(jiān)管法制

1．多層次反洗錢(qián)法律體系

自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)問(wèn)題不應(yīng)僅局限于自貿(mào)區(qū)內(nèi)，而應(yīng)作為國(guó)家反洗錢(qián)戰(zhàn)略的重要組成部分，重視多層次反洗錢(qián)法律體系的構(gòu)建。

美國(guó)早在1934 年就通過(guò)了《自由貿(mào)易區(qū)法案》，迄今為止共有276 個(gè)國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)。作為世界上最活躍的金融市場(chǎng)之一，美國(guó)的洗錢(qián)和恐怖活動(dòng)犯罪也最為猖獗，同時(shí)也形成了最嚴(yán)密的反洗錢(qián)法律法規(guī)體系。主要包括美國(guó)國(guó)會(huì)制定的反洗錢(qián)法律，如1970 年《銀行保密法》、1986 年《控制洗錢(qián)法》、1999 年《反洗錢(qián)法》以及2001 年《愛(ài)國(guó)者法案》第三部分《消除跨國(guó)洗錢(qián)和反恐融資法》［11］;第二層次是根據(jù)法律的授權(quán)由有關(guān)政府機(jī)關(guān)制定的反洗錢(qián)行政法規(guī)，如《銀行保密法規(guī)》等;①參見(jiàn)杜金富主編《部分國(guó)家(地區(qū))反洗錢(qián)/反恐融資規(guī)定選編》，中國(guó)金融出版社2013 年12 月版。第三層次是由有關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或行業(yè)組織制定發(fā)布的一些與反洗錢(qián)相關(guān)的指導(dǎo)性行業(yè)準(zhǔn)則，雖然不具有法律上的強(qiáng)制力，但是是對(duì)立法的細(xì)化和補(bǔ)充，使之更具有可操作性。美國(guó)多層次的反洗錢(qián)法律體系可以對(duì)我國(guó)起到立法上的示范和推動(dòng)作用。

表面上看，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與管理會(huì)計(jì)沒(méi)有任何聯(lián)系，是彼此孤立的，其實(shí)不然，要想達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)各項(xiàng)資源合理的優(yōu)化配置，就需要財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與管理會(huì)計(jì)做到有機(jī)融合、互相滲透，彼此發(fā)揮著自己的優(yōu)勢(shì)，這樣企業(yè)才能有新的發(fā)展，才能用發(fā)展的眼光去面對(duì)未來(lái)。企業(yè)既增強(qiáng)了在激烈市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，又為企業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2．協(xié)調(diào)配合的反洗錢(qián)工作框架

美國(guó)反洗錢(qián)執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要包括財(cái)政部系統(tǒng)，由法律授權(quán)全面執(zhí)行和實(shí)施反洗錢(qián)法律，所屬FinCEN是美國(guó)的金融情報(bào)中心;國(guó)土安全部系統(tǒng)，負(fù)責(zé)打擊與恐怖融資相關(guān)的洗錢(qián)犯罪活動(dòng);司法部系統(tǒng)，主要在法律授權(quán)范圍內(nèi)起訴洗錢(qián)犯罪案件并執(zhí)行相關(guān)的懲罰措施。其他具有反洗錢(qián)職能的機(jī)構(gòu)包括海關(guān)總署、稅務(wù)總署、聯(lián)邦調(diào)查局、煙酒和槍支專(zhuān)查局等，在各司其職的同時(shí)，還在打擊洗錢(qián)方面進(jìn)行密切配合。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，則主要由自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)和海關(guān)配合進(jìn)行洗錢(qián)犯罪活動(dòng)的監(jiān)控。

3．具體反洗錢(qián)監(jiān)管措施

目前自貿(mào)區(qū)內(nèi)反洗錢(qián)監(jiān)管的對(duì)象主要是金融機(jī)構(gòu)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出的監(jiān)管要求主要有:第一，客戶身份識(shí)別的規(guī)定。如英國(guó)《2003 年反洗錢(qián)條例》對(duì)身份識(shí)別制度進(jìn)行規(guī)定，要求反洗錢(qián)主體在與客戶從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中必須認(rèn)真進(jìn)行審查識(shí)別。第二，交易記錄保存的規(guī)定。如瑞士《聯(lián)邦預(yù)防金融機(jī)構(gòu)洗錢(qián)法》規(guī)定，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)須保存文件一段時(shí)間，以便能夠在一定的期間內(nèi)滿足檢察機(jī)關(guān)在起訴和查封財(cái)產(chǎn)時(shí)的任何要求，期限為自交易或業(yè)務(wù)關(guān)系終結(jié)之日起10 年。第三，大額和可疑交易報(bào)告的規(guī)定。如美國(guó)充分認(rèn)識(shí)到美元現(xiàn)金交易的高度洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，建立獨(dú)具特色的現(xiàn)金交易報(bào)告制度［12］。這個(gè)制度要求個(gè)人及金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)等反洗錢(qián)義務(wù)主體，在進(jìn)行超過(guò)1 萬(wàn)美元的交易時(shí)，尤其是在涉及跨境資金流動(dòng)及金融活動(dòng)時(shí)，需向相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)及FinCEN 同時(shí)提交現(xiàn)金貨幣交易報(bào)告。但是這些傳統(tǒng)的反洗錢(qián)方法和制度，對(duì)于發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)運(yùn)作中的違法犯罪問(wèn)題，往往發(fā)揮不了多大的作用［13］。

三、我國(guó)自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)相關(guān)法制評(píng)析

(一)反洗錢(qián)法律體系不斷完善

在聯(lián)合國(guó)反洗錢(qián)工作和FATF 國(guó)際反洗錢(qián)標(biāo)準(zhǔn)的推動(dòng)下，我國(guó)借鑒世界各國(guó)先進(jìn)的反洗錢(qián)經(jīng)驗(yàn)，逐步形成了較為完善的反洗錢(qián)法律體系，也為我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)健康發(fā)展、防止其運(yùn)行機(jī)制被洗錢(qián)犯罪侵蝕提供了保障。

首先在反洗錢(qián)法律層面，主要包括《刑法》及其修正案中關(guān)于洗錢(qián)罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪和窩藏、轉(zhuǎn)移、隱瞞毒品、毒贓罪的規(guī)定。懲罰性的刑事立法并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)利用自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)的行為，但卻是其他行政法規(guī)、金融規(guī)章充分發(fā)揮功效、有效遏制自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)犯罪的強(qiáng)大后盾。2004 年修改的《中國(guó)人民銀行法》則對(duì)反洗錢(qián)工作的主管部門(mén)及其職責(zé)、開(kāi)展監(jiān)督檢查工作的范圍以及對(duì)違反反洗錢(qián)規(guī)定的單位和個(gè)人的行政法律責(zé)任做出明確規(guī)定。2006年通過(guò)的《反洗錢(qián)法》也是自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)工作的主要法律依據(jù)，作為一部預(yù)防、懲治洗錢(qián)犯罪的專(zhuān)門(mén)性法律，對(duì)調(diào)整利用自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)洗錢(qián)更具有針對(duì)性，更有利于發(fā)現(xiàn)和阻止在自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)中可能發(fā)生的洗錢(qián)行為。

在行政規(guī)章層面，2006 年中國(guó)人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》和《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》是我國(guó)目前專(zhuān)門(mén)的銀行業(yè)反洗錢(qián)規(guī)定。其他如《中國(guó)人民銀行反洗錢(qián)調(diào)查實(shí)施細(xì)則(試行)》等部門(mén)規(guī)章針對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)工作的不同方面展開(kāi)了詳細(xì)的規(guī)定，體現(xiàn)出我國(guó)目前自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)工作仍然應(yīng)以銀行為核心，以金融業(yè)為重點(diǎn)。

專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)(上海)自貿(mào)區(qū)的反洗錢(qián)規(guī)定主要體現(xiàn)在:央行《關(guān)于金融支持(中國(guó))上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照法律法規(guī)要求切實(shí)履行反洗錢(qián)、反恐融資等義務(wù)”，并發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反洗錢(qián)和反恐怖融資工作的通知》，從認(rèn)識(shí)做好自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)、反恐融資工作的重要意義、落實(shí)各項(xiàng)反洗錢(qián)制度以及加強(qiáng)反洗錢(qián)工作組織領(lǐng)導(dǎo)等方面細(xì)化了各項(xiàng)規(guī)則，為自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)工作提供了可操作的依據(jù)。

我國(guó)反洗錢(qián)法律體系正處在不斷完善的過(guò)程中，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，仍然存在以下不足:第一，反洗錢(qián)刑事立法尚未達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，刑法中關(guān)于洗錢(qián)犯罪的規(guī)定分散，無(wú)法顯示出洗錢(qián)犯罪的共性，而且新標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大了洗錢(qián)上游犯罪的范圍，如稅收犯罪，我國(guó)尚未與國(guó)際接軌［14］;第二，金融規(guī)章及自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)細(xì)則中關(guān)于反洗錢(qián)具體措施的規(guī)定仍然顯得過(guò)于概括、缺乏可操作性;第三，與英美等發(fā)達(dá)國(guó)家反洗錢(qián)法律體系相比，行業(yè)自律組織尚未在促進(jìn)官方管理與民間自律、政策制定與實(shí)務(wù)操作的有效結(jié)合方面發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

(二)國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制形成

中國(guó)人民銀行是我國(guó)核心反洗錢(qián)部門(mén)，《中國(guó)人民銀行法》第四條規(guī)定了中國(guó)人民銀行“履行指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負(fù)責(zé)反洗錢(qián)的資金監(jiān)測(cè)的職責(zé)”。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，也主要由央行承擔(dān)反洗錢(qián)監(jiān)管的主要職能。其直屬機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)中心是我國(guó)的金融情報(bào)中心，負(fù)責(zé)我國(guó)反洗錢(qián)情報(bào)的收集、處理和分配。2012 年，中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心共接收大額交易報(bào)告3．38 億份，與2011 年基本持平;可疑交易報(bào)告2965．75 萬(wàn)份，與2011 年同期相比明顯下降［15］。但與美國(guó)FinCEN 系統(tǒng)相比，信息采集的渠道、分析數(shù)據(jù)的技術(shù)手段以及戰(zhàn)略分析情報(bào)的有效性方面，仍有待改善。

同時(shí)，我國(guó)建立了反洗錢(qián)部際聯(lián)席會(huì)議制度，成員單位包括中國(guó)人民銀行、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局等23 個(gè)部門(mén)。2013 年5 月13 日，反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議第六次工作會(huì)議在京召開(kāi)，說(shuō)明反洗錢(qián)工作已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。

目前以自貿(mào)區(qū)為重點(diǎn)的反洗錢(qián)工作主要是建立人民銀行與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)反洗錢(qián)工作交流合作機(jī)制，并加強(qiáng)與海關(guān)、稅務(wù)、工商等部門(mén)的信息共享，提升對(duì)區(qū)內(nèi)貿(mào)易及資金流動(dòng)的后臺(tái)監(jiān)控能力。

(三)義務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度

自貿(mào)區(qū)內(nèi)各義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)內(nèi)部控制制度也正在不斷建立并完善。首先是采納國(guó)際通行的客戶身份識(shí)別、大額和可疑交易報(bào)告以及客戶身份資料保存制度;其次是建立客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分制度，充分考慮客戶的地域、特性、業(yè)務(wù)、行業(yè)等因素，對(duì)確定為高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的客戶，采取強(qiáng)化的盡職調(diào)查程序。

將反洗錢(qián)要求或模塊嵌入自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)“境內(nèi)關(guān)外”的分賬核算體系是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)反洗錢(qián)的一大有力措施。具體來(lái)說(shuō)，是指在跨境資金監(jiān)管體系中，自由貿(mào)易賬戶在性質(zhì)上類(lèi)似于“境外賬戶”，與其他自由貿(mào)易賬戶之間的資金可自由劃轉(zhuǎn)。而監(jiān)管主要存在于自貿(mào)區(qū)賬戶與境內(nèi)區(qū)外的銀行結(jié)算賬戶之間的資金流動(dòng)，視同跨境業(yè)務(wù)管理。另外，央行還建立區(qū)內(nèi)居民自由貿(mào)易賬戶和非居民自由貿(mào)易賬戶人民幣匯兌的監(jiān)測(cè)機(jī)制，防止“黑錢(qián)”跨區(qū)域流動(dòng)帶來(lái)的沖擊。此種“自由貿(mào)易賬戶體系”，實(shí)質(zhì)上是在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)形成了一個(gè)與境內(nèi)其他市場(chǎng)有限隔離、與國(guó)際金融市場(chǎng)高度接軌的金融環(huán)境，同時(shí)控制利用自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)的犯罪行為。

四、完善自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)監(jiān)管法制的建議

(一)完善自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)法律體系

為了有效防范犯罪分子利用自貿(mào)區(qū)進(jìn)行洗錢(qián)、恐怖融資等犯罪活動(dòng)，我國(guó)可以從以下方面進(jìn)一步完善自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)法律體系:第一，在國(guó)家層面的刑事立法中，盡快與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，統(tǒng)一刑法條文中關(guān)于洗錢(qián)犯罪的規(guī)定;第二，對(duì)于刑法規(guī)范、行政性法律規(guī)范中洗錢(qián)犯罪的概念、范圍的規(guī)定，應(yīng)盡快形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn);第三，以與反洗錢(qián)相關(guān)的金融規(guī)章及自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)細(xì)則為基礎(chǔ)，進(jìn)一步改進(jìn)關(guān)于反洗錢(qián)的具體措施的規(guī)定。

(二)協(xié)調(diào)中央與自貿(mào)區(qū)以及各部門(mén)之間的監(jiān)管體系

為了整合自貿(mào)區(qū)內(nèi)各反洗錢(qián)職能部門(mén)的功能，應(yīng)在反洗錢(qián)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度的指導(dǎo)下，完善各部門(mén)合作機(jī)制。中國(guó)人民銀行要積極發(fā)揮在洗錢(qián)犯罪的預(yù)防和監(jiān)測(cè)中的骨干作用;自貿(mào)區(qū)內(nèi)司法部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)洗錢(qián)案件的偵破與打擊力度，爭(zhēng)取更多的案件成果，提升反洗錢(qián)工作的成效［16］;海關(guān)緝私部門(mén)在偵查辦案中注重加強(qiáng)跨境洗錢(qián)犯罪線索和證據(jù)的收集工作，積極配合開(kāi)展洗錢(qián)犯罪線索監(jiān)測(cè)與分析工作;其他成員單位也要依法承擔(dān)起各自的監(jiān)管、配合、信息提供、報(bào)告等反洗錢(qián)職責(zé)。在行業(yè)自律機(jī)制方面，充分發(fā)揮已有的銀行、保險(xiǎn)、證券同業(yè)工會(huì)的作用，為各金融機(jī)構(gòu)提供交流反洗錢(qián)工作經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)。

(三)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)為本的方法全面履行反洗錢(qián)義務(wù)

金融機(jī)構(gòu)是反洗錢(qián)工作的第一道防線，新《四十項(xiàng)建議》進(jìn)一步明確了金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)任務(wù)，做好反洗錢(qián)工作也是我國(guó)《反洗錢(qián)法》賦予金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。首先自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)客戶身份識(shí)別、大額和可疑交易報(bào)告以及客戶身份資料保存制度的可操作性;其次，對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)直接接觸客戶的金融機(jī)構(gòu)，反洗錢(qián)的責(zé)任應(yīng)著重于識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)高的客戶、產(chǎn)品、服務(wù)以及易于傳遞洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的途徑，并以此建立洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)防控框架;最后，充分利用“自由貿(mào)易賬戶體系”，通過(guò)對(duì)自由貿(mào)易賬戶、境內(nèi)區(qū)外銀行結(jié)算賬戶和境外賬戶之間的資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)跨境業(yè)務(wù)全流程的反洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理。

(四)加強(qiáng)反洗錢(qián)國(guó)際合作

在反洗錢(qián)國(guó)際合作方面，首先應(yīng)根據(jù)新《四十條建議》的要求，發(fā)揮反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)中心作為我國(guó)金融情報(bào)中心的作用，將之確定為與各國(guó)金融情報(bào)中心進(jìn)行信息交換的主體，并推進(jìn)加入埃格蒙特集團(tuán);①作為一個(gè)反洗錢(qián)國(guó)際組織，埃格蒙特集團(tuán)始終將自己定位成一個(gè)各國(guó)金融情報(bào)中心(FIU)的聯(lián)合體，避免與FATF 等其他反洗錢(qián)國(guó)際組織出現(xiàn)功能重合。因此，埃格蒙特集團(tuán)要求所有成員都必須是嚴(yán)格符合其定義的FIU，并且必須經(jīng)過(guò)一套FIU 認(rèn)證程序的審核才能加入埃格蒙特集團(tuán)。其次應(yīng)積極與其他國(guó)家簽訂反洗錢(qián)司法協(xié)助雙邊條款，在涉及洗錢(qián)、相關(guān)上游犯罪以及恐怖擴(kuò)散融資調(diào)查、起訴和有關(guān)訴訟過(guò)程中，加強(qiáng)與其他國(guó)家的司法互助;最后還應(yīng)增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)［17］。2012 年2 月，F(xiàn)ATF 第二十三屆全會(huì)表決通過(guò)中國(guó)反洗錢(qián)與反恐怖融資互評(píng)估后續(xù)報(bào)告，認(rèn)為中國(guó)成為其成員以來(lái)，在反洗錢(qián)和反恐怖融資領(lǐng)域做出了努力并取得了進(jìn)展，同意中國(guó)結(jié)束后續(xù)評(píng)估程序［18］。之后我國(guó)應(yīng)更加積極全面地參與FATF 工作，使國(guó)內(nèi)反洗錢(qián)法律體系及工作機(jī)制進(jìn)一步與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，同時(shí)努力主導(dǎo)亞太反洗錢(qián)工作組和歐亞反洗錢(qián)工作組工作，擴(kuò)大在準(zhǔn)成員和觀察員中的影響力。

［1］關(guān)于金融支持中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)［EB/OL］．http://shanghai．pbc．gov．cn/publish/fzh _shanghai．

［2］Money Laundering vulnerabilities of Free Trade Zones［EB/OL］．http://www．fatf －gafi．org/media/fatf/documents/reports/，2014 年4 月訪問(wèn)．

［3］黃子文．國(guó)際視角:洗錢(qián)渠道研究［M］．北京:中國(guó)金融出版社，2011:62．

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［5］高增安．國(guó)家反洗錢(qián)的理論與戰(zhàn)略探討［J］．社會(huì)科學(xué)，2010，(2)．

［6］林安民．我國(guó)反洗錢(qián)立法演變研究［M］．廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)出版社，2010:41．

［7］林安民．聯(lián)合國(guó)反洗錢(qián)立法的發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的影響［J］．北方法學(xué)，2011，(1)．

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［9］International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism ＆ Proliferation －the FATF Recommendations．2012，http://www．fatf－gafi．org/．

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