張瑩

(華東政法大學(xué)a.法學(xué)博士后流動(dòng)站;b.公民社會(huì)與法治發(fā)展比較研究中心，上海201620)

俄羅斯自戈?duì)柊蛦谭蚋母镩_始社會(huì)就進(jìn)入了全面轉(zhuǎn)型階段，從一定意義上來說，激進(jìn)改革帶來了社會(huì)的“全面崩潰”:經(jīng)濟(jì)滑坡、政治無能、社會(huì)失序、精神空虛。在這一背景下，非政府組織走上俄羅斯的社會(huì)舞臺(tái)，以它獨(dú)有的姿態(tài)與使命為社會(huì)秩序的重建貢獻(xiàn)力量。

一、市場、政府雙重失靈，非政府組織“臨危受命”

在西方，非政府組織的興起，是對(duì)全球化進(jìn)程帶來的一系列復(fù)雜問題——諸如福利國家危機(jī)、市場和政府的雙重失靈等——的一種反應(yīng)［1］75。而在俄羅斯，非政府組織面對(duì)的雙重失靈是歷史發(fā)展“斷裂”的結(jié)果，肩負(fù)著比西方非政府組織更加艱巨的使命，是對(duì)現(xiàn)實(shí)中客觀存在的市場與政府機(jī)制徹底失靈導(dǎo)致的混亂狀態(tài)的一種秩序維系，有種“臨危受命”的意味。

1.為維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序貢獻(xiàn)力量

首先，非政府組織對(duì)經(jīng)濟(jì)道路的選擇發(fā)揮了重要作用。例如，1990年成立的“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)研究所”進(jìn)行的理論研究為俄擬定經(jīng)濟(jì)政策、確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提供了理論依據(jù)［2］。1999年成立的非商業(yè)性機(jī)構(gòu)“戰(zhàn)略規(guī)劃中心”基金會(huì)與政府密切合作，并參與制定了一系列經(jīng)濟(jì)法案的起草［3］190。其次，非政府組織的直接產(chǎn)出對(duì)俄經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不可小覷。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，俄非政府組織的產(chǎn)出在1999—2002年間穩(wěn)定增長，這一指標(biāo)到2001—2002年已超出俄羅斯GDP的增長速度［2］?！安捎米罱K消費(fèi)支出法統(tǒng)計(jì)，2002年俄羅斯非政府組織提供的家庭服務(wù)與產(chǎn)品總成本是1 430.2億盧布，占GDP份額的1.2%。而這個(gè)數(shù)字比俄羅斯輕工業(yè)產(chǎn)值88.8億盧布要高出1.6倍”［4］。由此，非政府組織對(duì)維護(hù)俄羅斯經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定做出了巨大的貢獻(xiàn)。

2.對(duì)政治制度產(chǎn)生重要影響

首先，在政黨制度上。非政府組織最大程度地號(hào)召相關(guān)群體選民的支持來對(duì)政黨施加影響，使得政黨在諸如教育、就業(yè)等一系列密切涉及大眾利益的社會(huì)規(guī)劃的制定和實(shí)施上承擔(dān)責(zé)任。其次，在政治決策上。他們將大眾組織起來，匯總并闡明廣泛階層公民的利益，對(duì)政府部門進(jìn)行游說，使公民的諸多倡議直接或間接地影響著政治決策。同時(shí)，這一政治參與過程促進(jìn)了公民的自我覺醒與實(shí)現(xiàn)，提高了公民參與政治及公共事務(wù)的積極性。最后，政治管理上。非政府組織部門中優(yōu)秀的、專業(yè)化的管理者被招募到國家機(jī)構(gòu)中。這種最直接的對(duì)政治制度影響的方式不僅加強(qiáng)了整個(gè)國家管理系統(tǒng)的質(zhì)量，而且對(duì)改善國家與社會(huì)的關(guān)系十分重要，保證了政治制度的穩(wěn)定。

二、充當(dāng)社會(huì)“安全閥”、緩解國家和社會(huì)張力

激進(jìn)改革所引發(fā)的諸如貧富階層間的巨大隔膜、普遍腐敗、犯罪行為等一系列問題造成了政府與社會(huì)以及社會(huì)內(nèi)部的關(guān)系緊張。非政府組織一以貫之地致力于維護(hù)公民的利益，減少了社會(huì)緊張、敵對(duì)氛圍。

1.解決社會(huì)問題、緩和社會(huì)矛盾

首先，其公益活動(dòng)為社會(huì)提供“正能量”。他們?cè)谧约旱慕M織里創(chuàng)造了新的工作崗位;培訓(xùn)求職者以適應(yīng)勞動(dòng)力市場的要求;幫助艾滋病人、老年人等社會(huì)弱勢群體;為需要的人提供住房、教育、工作等形式的援助［5］。非政府組織進(jìn)行的經(jīng)常性的“救援”工作，總是出現(xiàn)在需要的時(shí)間和地點(diǎn)，為社會(huì)提供的幫助是非常巨大而有效的。他們通過眾多公益行動(dòng)填補(bǔ)了社會(huì)兩極分化的巨大溝壑，熄滅了人們心中仇恨的怒火，不僅短期內(nèi)緩和了社會(huì)矛盾，而且為形成一個(gè)良好而富有彈性的社會(huì)結(jié)構(gòu)打下了基礎(chǔ)。

其次，非政府組織為解決社會(huì)就業(yè)也作出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。如，2002年，僅在宗教組織和社區(qū)這兩種類型的非政府組織中工作的人數(shù)就已多達(dá)50萬，占到當(dāng)時(shí)俄羅斯總就業(yè)人數(shù)的0.8%［3］190。同時(shí)，隨著非政府組織重要性的日益提高，他們通過各種活動(dòng)對(duì)國家施加的壓力促使國家在解決就業(yè)等社會(huì)問題方面的力度也在加強(qiáng)，掙扎在貧困線上的人口數(shù)量逐漸減少。這一過程無疑大大消解了社會(huì)矛盾，使國家與社會(huì)的緊張狀態(tài)得到緩解，促進(jìn)了兩者互動(dòng)關(guān)系的良性循環(huán)。

2.作為“中間人”、緩解國家與社會(huì)間張力

激進(jìn)轉(zhuǎn)型使俄羅斯社會(huì)上積聚起來的對(duì)國家的不滿已經(jīng)進(jìn)入“高壓”狀態(tài)，若不及時(shí)疏導(dǎo)，就可能帶來社會(huì)的“大爆炸”，非政府組織在緊要關(guān)頭“挽救”了這種危機(jī)。

首先，在公民和政府之間起到反饋?zhàn)饔?，加?qiáng)國家與社會(huì)之間的聯(lián)系。非政府組織將民眾的訴求搜集起來反饋給國家，國家對(duì)這些觀點(diǎn)、意見進(jìn)行討論，從而調(diào)整和修正在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的錯(cuò)誤決策，由此創(chuàng)造了民眾對(duì)國家機(jī)構(gòu)的信任氛圍。其次，非政府組織預(yù)測可能出現(xiàn)的社會(huì)矛盾，告知政府該矛盾的預(yù)期后果，提供與公眾交流的穩(wěn)定的反饋平臺(tái)，促進(jìn)國家機(jī)關(guān)與公民之間進(jìn)行建設(shè)性的對(duì)話。再次，他們?cè)谕瓿杀姸嗌鐣?huì)福利項(xiàng)目時(shí)，通過其靈活性和高效性節(jié)省了大量國家資金，這又反過來促進(jìn)了國家對(duì)社會(huì)的投入更有成效。

總之，這種國家與社會(huì)的對(duì)話溝通在缺少非政府組織介入的情況下是無法想象、無法實(shí)現(xiàn)的，非政府組織成為國家和社會(huì)矛盾調(diào)和的“中間人”。

三、重塑社會(huì)價(jià)值觀念、推動(dòng)民主法治建設(shè)

激進(jìn)改革所引發(fā)的社會(huì)基本價(jià)值取向的迷失，使得俄羅斯失去了“靈魂”，社會(huì)一片“散沙”。非政府組織通過自己的行動(dòng)重塑了社會(huì)價(jià)值觀念，推動(dòng)了民主法治建設(shè)。

1.傳播“正能量”，培育公民精神

首先，非政府組織的公益活動(dòng)給人們帶來了巨大的心靈慰藉，使人感受到在殘酷的現(xiàn)實(shí)中還存在著善良、互助、信任等“正能量”，讓人重新燃起對(duì)生活的希望。非政府組織通過實(shí)際行動(dòng)和示范作用促進(jìn)了信任機(jī)制的建立，傳播了志愿精神。其次，非政府組織與諸如企業(yè)、政府等傳統(tǒng)組織形式相比，對(duì)于公民權(quán)利以及公共利益的捍衛(wèi)都更加徹底和一以貫之，民眾的權(quán)利意識(shí)得到加強(qiáng)。再次，非政府組織在參與公共事務(wù)中的努力，促進(jìn)了公共觀念、民主參與意識(shí)的提高。最后，人們可以在非政府組織中學(xué)習(xí)自律與合作、協(xié)商和妥協(xié)、集體決策與代議［6］。由此，自主自律、合作互助等精神信念成為個(gè)人內(nèi)在的自覺，從而習(xí)得民主法治所必備的習(xí)性，公民精神逐步形成。

2.限制國家權(quán)力、制定各種法律

非政府組織培育了公民精神，鼓勵(lì)了社會(huì)活動(dòng)，而后者又反過來成為刺激民主進(jìn)步的重要因素。首先，諸如失業(yè)、貧困等一系列日益惡化的問題導(dǎo)致一部分政治參與熱情高的民眾投入到相應(yīng)的政治行動(dòng)中來，從而擴(kuò)大了民主參與范圍，推動(dòng)民主進(jìn)程。其次，公民的結(jié)社熱情高漲，他們組成的各類組織通過自身活動(dòng)，加強(qiáng)了對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而減少了腐敗，提高了政府的透明度。最后，非政府組織通過整合公民，進(jìn)行集體談判、保護(hù)個(gè)人免受侵害。由此，民主法治思想得到廣泛傳播。

非政府組織還促使國家制定了各種相關(guān)法律。他們向政府提供法律建議或是直接參與制定涉及政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的重要法律文件。例如，“戰(zhàn)略規(guī)劃中心”基金會(huì)提出過《俄羅斯聯(lián)邦國家執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)行政章程法》草案，參與了一些經(jīng)濟(jì)法案的起草:《俄羅斯農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)政策法》、有關(guān)形成經(jīng)濟(jì)適用房市場的系列法案、《2003—2005年俄羅斯聯(lián)邦社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期綱要》等［4］。這些法律建議或法律草案為當(dāng)時(shí)法律文件的出臺(tái)提供了藍(lán)本，為俄羅斯政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。而且，最富有成效的是，在他們的不斷參與和推動(dòng)下，俄羅斯制定了一系列保護(hù)其活動(dòng)和權(quán)益的法律——1993年的俄羅斯憲法，1994年的《俄羅斯民法典(第一部分)》，1995年的《社會(huì)組織法》《慈善團(tuán)體及慈善活動(dòng)法》《國家支持青年和兒童組織法》，1996年的《非政府組織法》(也譯作《非營利組織法》)、《行業(yè)協(xié)會(huì)法》。此后，還陸續(xù)頒布了一系列與非政府組織相關(guān)的重要的聯(lián)邦法律，如2001年的《政黨法》，2002年的《俄聯(lián)邦選舉權(quán)利及參與全民公選權(quán)利保障法》等等。

四、俄羅斯非政府組織的現(xiàn)實(shí)困境

盡管非政府組織在俄羅斯激進(jìn)轉(zhuǎn)型過程中在秩序構(gòu)建方面立下了汗馬功勞，并取得了長足發(fā)展，但仍面臨重重困難。

1.“路徑依賴”的俄羅斯特色

馬長山教授曾一針見血地指出過中國非政府組織發(fā)展的路徑依賴問題，“就是權(quán)力對(duì)社會(huì)的管制和社會(huì)對(duì)權(quán)力的依賴”［1］85。俄羅斯非政府組織的路徑依賴問題與中國的情況有類似，卻又不盡相同。從國家方面來講，在中國，國家對(duì)非政府組織扶持與鼓勵(lì)的出發(fā)點(diǎn)是為了更好發(fā)揮國家權(quán)力職能，利用他們更好地進(jìn)行社會(huì)管理和維持社會(huì)秩序［7］。這從根本上說，國家僅僅把非政府組織當(dāng)作其治理社會(huì)的一種工具，并沒有賦予它們應(yīng)有法律地位，中國至今仍沒有一部專門的《非政府組織法》。正是由于國家態(tài)度的掣肘，非政府組織在中國的發(fā)展遭遇了十分尷尬的合法性等現(xiàn)實(shí)困境［8］。

在俄羅斯，國家態(tài)度與中國國家態(tài)度略有區(qū)別。一方面，國家也有把非政府組織當(dāng)成鞏固政治制度的手段，將之作為解決社會(huì)問題的“無償勞力”，并企圖使之受控于國家這一“私心”;而另一方面，它又意識(shí)到非政府組織對(duì)于國家進(jìn)行改革、實(shí)現(xiàn)民主法治目標(biāo)的重要意義，因此，更加注重后者的發(fā)展，將其作為獨(dú)立的主體來對(duì)待，力圖與其建立一種平等伙伴關(guān)系。一方面，希望非政府組織迅速發(fā)展，以期他們?yōu)閲医ㄔO(shè)發(fā)揮更大的作用;另一方面又害怕他們“別有用心”，超出控制范圍。這種矛盾態(tài)度可以從國家針對(duì)非政府組織的立法得到證實(shí)。

首先，結(jié)社權(quán)于1993年得到了憲法確認(rèn);1994年《俄羅斯民法典(第一部分)》對(duì)這一權(quán)利加以具體規(guī)定;1995和1996年分別出臺(tái)了兩部專門法律:《社會(huì)組織法》和《非政府組織法》。此外，還頒布了《慈善團(tuán)體及慈善活動(dòng)法》《國家支持青年和兒童組織法》《行業(yè)協(xié)會(huì)法》等重要法律。由此，俄羅斯非政府組織在2000年前后得到了驚人的發(fā)展。俄羅斯司法機(jī)關(guān)登記的組織數(shù)量由1991年的4 613個(gè)猛增到2002年的257 892個(gè)［9］，增長了幾十倍。這不能不說與國家對(duì)非政府組織的寄予厚望有關(guān)，希望通過鼓勵(lì)其發(fā)展來促進(jìn)國家民主法治進(jìn)程。但同時(shí)，從非政府組織的具體職能也可以看出國家的“利用心理”，有的非政府組織已經(jīng)失去了“非政府”性。例如，1995年成立的“有效政策基金會(huì)”，于1996年就已經(jīng)作為葉利欽的重要信息分析中心，為后者的競選進(jìn)行策劃和宣傳;之后又參與了一系列“政府”活動(dòng)，如莫斯科市長的選戰(zhàn)、杜馬選舉，并為普京在2000年總統(tǒng)大選中順利上臺(tái)出謀劃策［3］196－198?？梢?，這類非政府組織已淪為政府的喉舌，失去了平民性。

1998年的金融危機(jī)使非政府組織發(fā)展陷入低谷期。危機(jī)過后，國家通過實(shí)際行動(dòng)表示支持和鼓勵(lì)非政府組織的決心。2001年，普京會(huì)見了非政府組織代表;2002年，召開了“公民論壇”，成立了社會(huì)院采納民意;2005年，撥款1 700萬美元發(fā)展公民組織。由此，俄非政府組織又迎來了一次發(fā)展高峰，到2003年，注冊(cè)登記的非政府組織數(shù)量至少達(dá)到了57萬個(gè)［10］。

“顏色革命”的爆發(fā)使得俄羅斯國家與非政府組織的“蜜月期”提前結(jié)束了。國家開始對(duì)非政府組織起了“戒備之心”，于2006年修改了《非政府組織法》，取消了非政府組織可以不進(jìn)行登記的規(guī)定，加強(qiáng)了對(duì)組織活動(dòng)及資金的監(jiān)管，非政府組織的活動(dòng)大幅度減少。三年之后，國家又改變了態(tài)度，重新向非政府組織“揮動(dòng)橄欖枝”:《非政府組織法》于2009年進(jìn)行再次修改，稅收制度得到改變、注冊(cè)程序被簡化、審查報(bào)告得以減少等等;此外，還設(shè)立總統(tǒng)專項(xiàng)基金，為非政府組織提供120億盧布的資助。然而，好景不長，2012年，《非政府組織法》再次遭到修改，通過年度必審和隨機(jī)抽查等監(jiān)督方式及強(qiáng)化對(duì)違法行為的處罰等規(guī)定達(dá)到對(duì)非政府組織嚴(yán)格控制的目的。

由此可見，非政府組織發(fā)展的大起大落正是源于俄羅斯國家的矛盾態(tài)度，這正是俄羅斯非政府組織“路徑依賴”的鮮明特色，已成為制約其發(fā)展的特殊瓶頸。因此，俄羅斯國家需改變這種“變化無常”的態(tài)度，堅(jiān)定地支持非政府組織的發(fā)展，這樣才能使之發(fā)揮更重大的作用，推動(dòng)民主法治的發(fā)展。

2.公民參與的“地氣兒”不足導(dǎo)致困難重重

公民參與是非政府組織能夠保持生機(jī)的基礎(chǔ)。相關(guān)問卷調(diào)查顯示，公民想要參與非政府組織活動(dòng)的比率僅為3.3%［11］。這既有歷史原因，又有現(xiàn)實(shí)問題。從歷史上看，俄羅斯的政治文化具有專制主義傳統(tǒng)，個(gè)體獨(dú)立意識(shí)發(fā)展不充分，對(duì)國家有較強(qiáng)的依附性。盡管公民精神在非政府組織的推動(dòng)下開始啟蒙，但直到現(xiàn)在，俄羅斯的公民文化也沒有成長到所需要的水平。從發(fā)展現(xiàn)實(shí)看，俄羅斯非政府組織的“先天不足”。他們是在國家快速轉(zhuǎn)型過程中突然大量出現(xiàn)的，這種涌現(xiàn)有些“催生”“速成”的意味，因此，在“質(zhì)量”上總有些欠缺與不足。這與西方非政府組織的“自然生長過程”不同，后者經(jīng)過了漫長的歷史積淀，是在各種必需的“營養(yǎng)物質(zhì)”——經(jīng)濟(jì)自由、政治民主、社會(huì)自治及權(quán)利意識(shí)覺醒——齊全的情況下一點(diǎn)一滴地發(fā)展成“綠色的”“放心的”社會(huì)組成部分的。俄羅斯非政府組織盡管在表面形式上與此相近，但由于缺乏使其獲得生命力的社會(huì)與文化基礎(chǔ)，使人有種為其莫名擔(dān)心的特點(diǎn)。

結(jié)語

俄羅斯的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，非政府組織對(duì)于轉(zhuǎn)型期秩序的構(gòu)建具有重大意義，與民主法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)休戚相關(guān)。中國與俄羅斯同處于轉(zhuǎn)型期，盡管轉(zhuǎn)型的方式有著巨大的差異，非政府組織所起的作用也不盡相同，但本文所探討的內(nèi)容卻具有一定的共性。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于轉(zhuǎn)型國家來說，如何處理好國家和社會(huì)之間的關(guān)系這一問題是實(shí)現(xiàn)民主法治目標(biāo)的關(guān)鍵所在。黨的十八屆三中全會(huì)所傳遞出來的信息恰好印證了國家力圖逐步將社會(huì)自治權(quán)歸還社會(huì)的決心，力圖重新確立國家與社會(huì)“共贏雙強(qiáng)”的新型合作關(guān)系，這一良性關(guān)系既能為公民提供福祉，又能保證國家利益。根據(jù)這一思路，非政府組織恰好為社會(huì)自治提供了一個(gè)恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)方式，因此，大力發(fā)展非政府組織就成為轉(zhuǎn)型國家的必然選擇了。

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