□郭耀峰

(山西金融職業(yè)學院社科部，山西 太原 030008)

行政審批是國家管理社會事務的一種重要手段，其內(nèi)容涵蓋社會、政治、經(jīng)濟、文化等方面，行政審批管理事務的著眼點在于事前控制。

一、行政審批制度的涵義、淵源、發(fā)展和實踐

行政審批包括行政審核和行政批準。行政審批是行政主體依法審核是否符合條件的行為。行政審批在任何一個國家都具有極其重要的地位，它是國家對社會經(jīng)濟事務進行管理、調(diào)控和干預的手段，一個完整的行政管理體系對于依法加強行政管理，維護社會的穩(wěn)定、和諧，保護市場主體的合法權益有著重要意義。［1］

從法理上看，行政法學的研究對象是行政行為，但是這里的行政行為和行政學所說的行政行為完全不同，作為行政法學研究對象的行政行為其側(cè)重點不在于行政行為本身，而是基于行政行為所產(chǎn)生的行政權力和義務關系。作為我國法律體系當中的一個重要部門法，行政法是調(diào)整行政主體在行使職權過程中而產(chǎn)生的各種社會關系的法律規(guī)范的總稱。［2］從法的淵源上看，行政主體的行政行為是由憲法和相關法律賦予的即行政行為必須有法律依據(jù)，必須合法。

我國行政審批制度最早可以追溯到大禹時期，經(jīng)過幾千年的封建國家國家管理制度的不斷完善，我國行政審批制度走到了一個高峰。新中國成立后，我國實行計劃經(jīng)濟，許多應當由市場主體自發(fā)調(diào)節(jié)的事情依靠行政手段通過政府機構(gòu)來管理。但隨著改革開放的逐步深入和社會主義市場經(jīng)濟體系的建立，使得這種矛盾更加突出，公私界限不分明，市場經(jīng)濟的自由在某種程度上被束縛，導致資源的配置效率低下;另一方面，許多應當由政府負責的事務，卻由于種種原因出現(xiàn)“真空地帶”，導致經(jīng)濟外部效應顯現(xiàn)，社會管理總體成本不斷增加。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，行政審批領域中的項目多、范圍大，審批人員權力過于集中的弊端日益顯現(xiàn)。

從現(xiàn)實看，我國的行政審批制度改革正在朝著科學合理的方向發(fā)展，這也是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。黨中央、國務院對此工作高度重視，制定了詳細的工作計劃和目標，提出為積極適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，在鞏固現(xiàn)有工作成果的基礎上，銳意改革，開拓進取，堅定不移，細致深入的推進行政審批制度改革，并且提出原則性的指導意見，但凡市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，公民、法人或者其他組織能夠自主決定，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都不應進行行政審批;但凡可以采用間接管理和事后監(jiān)管的事項，政府行政職能部門絕對不允許進行前置審批。為此，國務院先后公布了六批精簡、下放的審批事項。雖然我國的行政審批改革取得了很大的成效，但是現(xiàn)狀還是不容樂觀，我國目前還保留有1106項行政審批事項，伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的進一步完善和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，行政審批制度改革也將更加緊迫。同時，我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國行政審批法》，相信行政審批制度的改革已經(jīng)上升到了法制化的層面。

從國際司法實踐看，隨著資本主義社會經(jīng)濟的發(fā)展，“大政府”的概念在國外方興未艾，政府的職能在經(jīng)濟領域內(nèi)的權力越來越得以強化，特別是在經(jīng)歷了幾次全球性的經(jīng)濟危機之后，以凱恩斯為代表的經(jīng)濟學家提倡政府對市場的干預，尤其是通過財政、稅收及有限制的金融手段調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展，形成了特殊的國家壟斷資本主義。許多學者認為，政府在社會經(jīng)濟領域過多的管制，往往束縛了個人和企業(yè)的私權，而私權的有效保護特別是產(chǎn)權的明晰恰恰是經(jīng)濟得以健康發(fā)展的最有效的“保護膜”，過多的介入會破壞這層自發(fā)的“保護膜”;還有學者認為政府的行政干預往往是保護了利益集團的利益，反而阻礙了經(jīng)濟的整體有效運行。在此背景之下，自70年代末開始，美國政府開始了政府管制的改革。行政審批項目大幅度減少，行政審批程序進一步簡化，在許多行政審批領域引入了市場機制。就行政審批方面來說，美國大大減少了審批的數(shù)目和范圍，簡化了審批流程，在審批方式上也更加市場化和多元化。從美國的經(jīng)驗看，雖然過多的政府管制和干預往往不利于經(jīng)濟發(fā)展，但不能說明政府管制和干預越少越好。社會管理的邏輯往往不是像算術那樣有一個完美的公式。實踐表明，適當?shù)恼苤坪透深A是約束經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。［3］

二、我國中小企業(yè)的現(xiàn)狀以及行政審批制度對中小企業(yè)發(fā)展的影響

改革開放以來，我國經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展，數(shù)量眾多的中小企業(yè)功不可沒，中小企業(yè)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟快速增長的重要助推器。中小企業(yè)的快速發(fā)展對于完善和培育相關市場有著巨大的推動作用，中小企業(yè)也是解決三農(nóng)問題的一個有效途徑。［4］

近些年來，由于原材料、勞動力和資源環(huán)境成本不斷增加，人民幣面臨很大的升值壓力，我國在國際競爭中的低成本優(yōu)勢正在不斷削弱。對于主要依靠成本優(yōu)勢為動力，并且處于產(chǎn)業(yè)鏈最低端的中小企業(yè)來說，做實業(yè)變得舉步維艱，尤其是發(fā)達國家進行的再一次工業(yè)化給中小企業(yè)帶來新的危機。目前導致中小企業(yè)發(fā)展困境的一個重要原因是成本上漲使得制造業(yè)利潤被抵消。在這樣的背景之下，國家應當加大對中小企業(yè)的支持力度和扶持力度，比如簡化行政審批手續(xù)、提供資金支持等為中小企業(yè)快速健康發(fā)展提供全方位的服務，最終使得中小企業(yè)成為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。［5］目前，行政審批制度對中小企業(yè)發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在以下幾方面:

首先是重審批輕服務，行政部門往往只是注重形式的服務，僅僅在程序執(zhí)行層面對企業(yè)的設立、變更和撤銷進行形式的審批，對于企業(yè)與市場的聯(lián)系、企業(yè)與政府的溝通卻很少關注，缺乏對企業(yè)經(jīng)營過程的監(jiān)管，對企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展前景缺乏關注，從而造成資源的浪費。同時，對行政審批主體的監(jiān)管也同樣重要，行政部門的審批和監(jiān)管一定要合法、合理，主體要合法、程序要合法、內(nèi)容要合法。在實踐中，一些地方政府特別是經(jīng)濟相對落后的地方行政部門不僅不依法審批，甚至以權謀私或是保護地方利益對中小企業(yè)的設置和運行設置層層障礙，嚴重影響了中小企業(yè)的生存與發(fā)展。

其次，一些審批項目在行政制度的改革中被合并或調(diào)整為審核或事前備案等，但僅僅是形式的改變，審批的內(nèi)容并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化。同時，還存在一些行政審批事項程序反訴，時限較長，更有一些行政部門的工作人員業(yè)務素質(zhì)不高，責任心不強，辦事效率低下，這也給企業(yè)帶來很多負面的影響。

再次，行政審批設定管理不科學甚至是混亂尤其是對一些非行政許可審批項目，缺乏合法、合理的依據(jù)，管理不規(guī)范，隨意性大。一些地方政府和行政部門隨意出臺制定管轄范圍內(nèi)的制度和相應規(guī)章而且以紅頭文件的形式發(fā)布，同時借助登記、備案、年檢、監(jiān)制、認定、審定以及準銷證、準運證等形式，變相設置審批事項，增加企業(yè)的負擔。

最后是監(jiān)督機制的缺乏和不健全。一些行政部門權力過于集中，同時承擔審批、執(zhí)行、監(jiān)督和評價職能，權力被濫用的可能性極大。另一方面我們看到中小企業(yè)的發(fā)展也不僅僅是行政審批方面的制約和限制，這其中也包含來自體制和機制的制約，這種制約的表現(xiàn)方面比較復雜，因此從行政法的角度看，中小企業(yè)的發(fā)展應當是行政主體在法律的合法性和合理性之間找到一個最佳的結(jié)合點，千萬不能讓法律成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙，而應當是推動力和保障。［6］

三、改進中小企業(yè)行政審批的建議

從法律的角度看，對中小企業(yè)的行政審批的改進主要從公平、效率、經(jīng)濟與平衡的原則出發(fā)。公平是指在國有企業(yè)與私營企業(yè)、大型企業(yè)與中小企業(yè)在準入門檻、權利義務設置方面要對等，政府部門在審批時不能戴有色眼鏡，更不能無視中小企業(yè)的利益而應當執(zhí)行統(tǒng)一的標準。效率主要是指政府部門應當從中小企業(yè)角度出發(fā)，增強服務意識，提高審批效率，盡可能減少企業(yè)負擔，為企業(yè)的準入和發(fā)展保駕護航。經(jīng)濟原則主要是指降低中小企業(yè)的社會成本和費用，包括行政運行費用降低和企業(yè)外部費用降低兩個方面，實際上一方費用降低有利于另一方費用的降低，避免出現(xiàn)費用轉(zhuǎn)移的情況，也就是做到權責利的明晰化。平衡原則是指行政部門應當在合法的情形下，綜合考量行政行為的效果，盡可能用經(jīng)濟和法律的手段解決問題。［7］

認識到這些原則并落實到工作中，不僅僅是一個法律制度構(gòu)建和完善的問題，還是一個對中小企業(yè)再認識的過程。歷史上我國一直是重農(nóng)抑商思想很嚴重的國家，我們應當看到，在目前我國公有制經(jīng)濟為主體的社會主義市場經(jīng)濟中，非公有制經(jīng)濟確實是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，而我國非公有制經(jīng)濟主要表現(xiàn)形式為大量的中小企業(yè)。中小企業(yè)在活躍商業(yè)、豐富市場、解決就業(yè)方面具有不可替代的作用。在目前全球經(jīng)濟不是很景氣的大背景之下，大型企業(yè)已經(jīng)不能完全滿足社會就業(yè)的需求，大量的勞動力都流向了中小企業(yè)，從各國的發(fā)展經(jīng)驗看，當數(shù)量上占優(yōu)勢的中小企業(yè)快速健康發(fā)展時，國家經(jīng)濟整體發(fā)展平穩(wěn)、勢頭良好。因此，中小企業(yè)發(fā)展的規(guī)模和水平是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要指標。

目前，我國對中小企業(yè)的政策扶持逐年增加，在行政審批等方面進行了大力度的改革，但是仍然無法滿足市場經(jīng)濟對政府職能轉(zhuǎn)變的定位。因此，政府部門應當就行政審批改革進行以下探索:

首先要促進政府職能轉(zhuǎn)變，做到政企分開。對于行政審批項目如果不合時宜的及時進行清理和取消，對于審批項目的內(nèi)容和范圍有問題的要及時進行調(diào)整，政府部門應當捋清和社會、企業(yè)與市場的關系，把不歸政府管的交給企業(yè)和市場，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎性作用，減少或者根除政府對微觀經(jīng)濟活動的干預。同時各級政府和相關部門要在完成和做好行政審批制度的同時，更加注重社會管理的改善和強化公共服務職能。［8］其次推進依法行政建設。各級政府的行政部門都要嚴格依據(jù)行政許可法和行政審批制度的規(guī)定，始終把依法行政的基本要求貫穿于各項工作當中，嚴格按照法律規(guī)定的程序和權限規(guī)范行政審批的設定和實施，同時要加強對行政權力的監(jiān)管，加大對政府部門工作人員的培訓，使得工作人員增強依法行政的理念和意識。最后加強政府管理和鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)新。積極推進政務公開制度，各級政府和行政部門應當建立集中辦理行政審批的政務大廳或政務中心，實行“一站式”服務，使得中小企業(yè)在一個窗口就可以把所需要的審批業(yè)務全部辦理完畢，這樣既方便了中小企業(yè)，也使得辦理審批的過程透明、公開，而且提高了辦理的效率，真正貫徹服務型政府的理念。同時各行政部門還應當積極探索新型的審批方式和途徑，積極開展電子政務進行服務，借助網(wǎng)絡資源進行申報。深化行政審批制度，健全行政審批的問責體系和制度。只有完善行政審批制度才能有效遏制濫用權力和杜絕以權謀私的違法亂紀行為。［9］

綜上所述，我們不能簡單地把行政審批看成是政府職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，其更是社會經(jīng)濟發(fā)展在深層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。行政審批的改革與中小企業(yè)的發(fā)展有著內(nèi)在的邏輯關系，它是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是社會效率在法律、經(jīng)濟與文化方面的體現(xiàn)。完善中小企業(yè)的行政審批制度，對于中小企業(yè)創(chuàng)造和諧的發(fā)展環(huán)境意義重大。

［1］ http://zwfw.dezhou.gov.cn/n1644821/n2011767/c6604068/content.html，2013 －6 －1.

［2］羅豪才.行政法學［M］.北京:北京大學出版社，2012.

［3］吳盛光.行政審批制度改革的特點、困境與治理［J］.大連干部學刊，2009(10).

［4］馬津.促進中小企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展［N］.中國工商報，2012－2－15(01).

［5］王有志，梅偉，洪青.國外促進中小企業(yè)自主創(chuàng)新措施經(jīng)驗及對江蘇的啟示［J］.科技管理研究，2011(7).

［6］呂國勝.中小企業(yè)研究［M］.上海:上海財經(jīng)大學出版社，2000.

［7］張銳昕，劉紅波.地方政府行政審批制度改革中的政策選擇——以吉林省政務大廳為例［J］.東疆學刊，2011(2).

［8］陳毅.對政府職能轉(zhuǎn)變的思考——從“劃槳”到“掌舵”再到“服務”［J］.云南行政學院學報，2010(1).

［9］房春燕.對官僚制的理性審視和反思［J］.長春工程學院學報(社會科學版)，2011(2).