于文軒

(中國政法大學，北京 100088)

環(huán)境法的有效實施在生態(tài)文明建設中發(fā)揮著越發(fā)重要的作用，環(huán)境監(jiān)察工作受到前所未有的重視。2011年《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》明確要求抓緊推動制定和修改相關法律法規(guī)，為環(huán)境保護提供更加完備、有效的法制保障。在此政策背景下，健全和完善環(huán)境監(jiān)察法規(guī)制度體系成為迫切之需。

1 我國環(huán)境監(jiān)察立法現狀概述

根據《環(huán)境監(jiān)察辦法》第2條，環(huán)境監(jiān)察是指環(huán)境保護主管部門依據環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實施的行政執(zhí)法活動。我國目前形成了以法律和行政法規(guī)中相關規(guī)定為基礎、以行政規(guī)章為主體、以規(guī)范性文件和相關指南、導則和標準為配套的環(huán)境監(jiān)察法規(guī)體系。

現行環(huán)境監(jiān)察法律制度可以分為兩類。第一類是與環(huán)境監(jiān)察工作密切相關的重要的環(huán)境保護基本法律制度，這些法律制度既適用于環(huán)境保護的其他領域，同時也是環(huán)境監(jiān)察工作的主要法律依據，具體包括環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、現場檢查制度、排污申報登記制度、征收排污費制度、限期治理制度、環(huán)境應急響應制度、環(huán)境執(zhí)法社會監(jiān)督制度、環(huán)境行政處罰制度、環(huán)境行政調處制度等。第二類是環(huán)境監(jiān)察領域特有的制度，其中既包括主要適用于行政相對人的法律制度，也包括一些主要規(guī)定內部工作規(guī)程的法律制度，如污染源監(jiān)察制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度、環(huán)境監(jiān)察通知書制度、環(huán)境監(jiān)察文檔管理制度、環(huán)境監(jiān)察報告制度、環(huán)境監(jiān)察稽查制度、后督察與督辦制度、環(huán)境監(jiān)察聯(lián)動工作機制、環(huán)境監(jiān)察工作考核制度等。

現行環(huán)境監(jiān)察法規(guī)制度體系促進了環(huán)境立法的貫徹與實施，為環(huán)境監(jiān)察工作提供了必需的法律依據，推動了一些突出的環(huán)境污染問題的及時解決，促進了生態(tài)環(huán)境保護工作的開展，為保障和推動產業(yè)結構調整升級提供了重要的法律基礎，推動了環(huán)境監(jiān)察工作的有序開展。

2 我國環(huán)境監(jiān)察立法存在的主要問題

盡管現行環(huán)境監(jiān)察法規(guī)制度體系為環(huán)境監(jiān)察工作提供了重要的法律依據，但在法規(guī)體系的效力與完整性、法律制度的強制性、環(huán)境監(jiān)察工作的介入時機、管理機制的有效性、自我監(jiān)督與公眾參與等方面，均需完善。

首先，法規(guī)體系效力偏低，執(zhí)法依據不足。綜觀我國現行環(huán)境監(jiān)察法規(guī)體系，法律和法規(guī)層次的立法均非環(huán)境監(jiān)察專門立法，有關環(huán)境監(jiān)察的內容主要體現在污染防治法、資源保護法和其他相關立法之中，但這些立法并未針對環(huán)境監(jiān)察作出具有足夠法律效力的規(guī)定。目前最高位階的專門性環(huán)境監(jiān)察立法是2012年《環(huán)境監(jiān)察辦法》。然而由于立法位階偏低，一些重要的事項，如環(huán)境監(jiān)察機構的法律地位、環(huán)境監(jiān)督檢查的經費來源、環(huán)境監(jiān)督檢查的保障機制、環(huán)境監(jiān)督檢查的主要工作制度等問題，在該辦法中無法作出詳細的規(guī)定，致使環(huán)境監(jiān)察工作缺少必要的法律依據。

其次，法規(guī)體系結構不完整，重要領域立法缺失。第一是環(huán)境監(jiān)察程序立法不健全。例如，現行立法對于環(huán)境違法情節(jié)達到何種程度或者發(fā)生何種情形的環(huán)境違法案件應當移送司法機關處理，以及移送處理的時限、主體、流程等程序性問題，均未作出明確規(guī)定，在實踐中可能導致對環(huán)境違法犯罪者以行政處罰代替其依法應當承擔的刑事責任。第二是環(huán)境稽查專門立法闕如，不僅缺乏綜合性的專門環(huán)境稽查立法，而且缺少專門領域的環(huán)境監(jiān)察稽查立法，對環(huán)境監(jiān)察稽查的實體內容及程序等亦無相應的規(guī)定。第三是生態(tài)環(huán)境監(jiān)察立法有待加強。我國就生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作開展了一些試點工作，取得了初步成效，但總體上說生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度建設水平仍然較低。一方面，法規(guī)效力層級不高，生態(tài)環(huán)境監(jiān)察部門在開展工作時法律依據不足，常常遭遇困難;另一方面，制度適用范圍偏窄，僅限于自然保護區(qū)監(jiān)督檢查、農村畜禽污染防治、非污染性建設項目“三同時”和礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察這幾個管理領域，對于其他領域尚缺乏相應的法律規(guī)定。第四是相關指南、導則和標準需要完善。目前我國業(yè)已發(fā)布的環(huán)境監(jiān)察指南主要針對鉛酸蓄電池行業(yè)、味精行業(yè)、制漿造紙行業(yè)、電解金屬錳企業(yè)、畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))、鉛蓄電池行業(yè)、焦化行業(yè)、自然保護區(qū)和礦山，守法導則主要針對電解金屬錳企業(yè)和畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))，技術規(guī)范針對工業(yè)污染源。這些規(guī)范性文件未能全面覆蓋重要產業(yè)，需要在進一步工作中加快制定其他產業(yè)和領域的指南、導則和標準。

再次，管理機制不健全，協(xié)調聯(lián)動亟待加強。第一是部門間協(xié)調配合不力?！碍h(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、其他部門分工負責”是我國環(huán)境保護管理體制的基本框架，但在具體的法律規(guī)范中并沒有為環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理權設計具體的行使方式和程序，1也沒有對其他應分工負責的部門的義務設計具體的違法責任，致使環(huán)境保護部門往往無法保障各部門間協(xié)調配合其工作。第二是環(huán)境保護部門在人事和財政事項上隸屬于地方人民政府，很難對同級人民政府形成有效制約。第三是系統(tǒng)內部合力不足。例如，環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境監(jiān)察工作在一些情況下相互脫節(jié)。如有些環(huán)境監(jiān)察機構的工作人員重視法規(guī)和標準，卻忽視監(jiān)測數據;環(huán)境監(jiān)測技術程序繁瑣，監(jiān)測數據和報告滯后;環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境監(jiān)察之間缺乏有效的協(xié)調配合機制，有時出現“答非所問”等問題。

復次，法律制度強制性不足，執(zhí)行難問題突出。一般情況下，如果違法企業(yè)不聽從行政處理決定，環(huán)境保護部門只能申請人民法院強制執(zhí)行，而不能自行采取強制執(zhí)行措施。再如限期治理制度。環(huán)境保護部門要求企業(yè)在限期治理期間限產、限排，以實現污染物達標排放，但一些企業(yè)有時不予理睬。由于現行立法未對此規(guī)定環(huán)境保護部門具有強制執(zhí)行權，唯一可以選擇的法律途徑就是向人民法院申請強制執(zhí)行。又如掛牌督辦制度。地方人民政府對掛牌督辦決定重視度普遍不高，不配合或者敷衍現象時有發(fā)生;一些被掛牌督辦的企業(yè)對環(huán)境保護部的掛牌督辦決定也置之不理，或者消極敷衍;消費者由于不了解掛牌督辦信息，經常仍會選擇購買被掛牌督辦企業(yè)的商品。

其五，預防原則落實不力，環(huán)境監(jiān)察介入不及時。環(huán)境法上的“風險預防原則”，是指為了保護環(huán)境，按照本國的能力，采取預防措施，遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取措施防止環(huán)境惡化。預防原則是環(huán)境管理的基本方針。研究表明，對環(huán)境污染進行源頭控制的成本支出要小于違法查處。然而，現階段環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法介入環(huán)境管理的階段過晚，對建設項目建設和生產缺少預防性監(jiān)管，對規(guī)劃的實施缺少監(jiān)督措施，不符合預防為主管理方針的要求。

最后，企業(yè)自我監(jiān)督機制不健全，公眾參與不充分。我國尚未建立一個良好的促使企業(yè)自覺守法和自我監(jiān)督的機制，行政監(jiān)督和強制仍然是主要的管理手段。當環(huán)境監(jiān)管有所放松或管理不到位時，環(huán)境違法現象容易反彈。事實上，這也是我國排污企業(yè)環(huán)境守法率低的一個重要的原因。在公眾參與方面，《環(huán)境信息公開辦法(試行)》還不能為環(huán)境監(jiān)察工作中的環(huán)境信息公開提供制約性較強的法律依據，企業(yè)公開環(huán)境信息還主要是出于自愿，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》所規(guī)范的公眾參與也僅限于環(huán)境影響評價報告書的編制。這樣，除了環(huán)境監(jiān)察機構主動公開其所掌握的環(huán)境信息之外，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的其他工作往往缺少公眾的積極參與。

3 我國環(huán)境監(jiān)察立法的完善建議

基于上述分析，為了完善我國環(huán)境監(jiān)察法規(guī)制度體系，應在修改后的《環(huán)境保護法》中明確環(huán)境監(jiān)察機構法律地位，通過制定專門條例確立重要法律機制與制度，解決行政規(guī)章層面的立法缺失問題，同時還應強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、企業(yè)自我監(jiān)督與社會公眾監(jiān)督，并健全執(zhí)法和守法規(guī)則體系。

首先，完善《環(huán)境保護法》，明確環(huán)境監(jiān)察機構法律地位。為了為進一步環(huán)境監(jiān)察立法及其有效實施提供足夠的空間，解決環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法委托法律依據不足的問題，建議在修改后的《環(huán)境保護法》明確環(huán)境監(jiān)察機構為法定的環(huán)境行政執(zhí)法機關:“環(huán)境監(jiān)察機構在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)授權的范圍內開展環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法工作?！蓖瑫r，建議在《環(huán)境保護法》中就環(huán)境監(jiān)察基本法律制度作出原則性的規(guī)定，如:“國家建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度?！薄皣医⑵髽I(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，加強企業(yè)自身環(huán)境監(jiān)督監(jiān)督工作?！?/p>

其次，制定專門條例，確立重要法律機制與制度。在目前的《環(huán)境監(jiān)察辦法》的基礎上，制定專門的“環(huán)境監(jiān)察條例”。關于環(huán)境監(jiān)察機構的法律地位，應規(guī)定:“環(huán)境監(jiān)察機構在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)授權的范圍內開展環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法工作?！标P于環(huán)境監(jiān)察機構的法定職權，應在2012年《環(huán)境監(jiān)察辦法》第6條規(guī)定的基礎上，明確國家環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構、省級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構和市縣級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構的職責。關于執(zhí)法機關的強制執(zhí)行權，應規(guī)定環(huán)境保護部門的行政強制執(zhí)行權，使環(huán)境保護部門在遇到違法者不執(zhí)行其行政決定時可以即時自行采取強制措施，制止違法者的違法行為。關于環(huán)境監(jiān)察與監(jiān)測之間的聯(lián)動協(xié)作，應發(fā)揮聯(lián)席會議、環(huán)境污染聯(lián)動整治、自動在線監(jiān)控等制度的積極作用。關于與其他機關的聯(lián)動協(xié)作，應確立聯(lián)席會議、案件會商、執(zhí)法聯(lián)動、辦案協(xié)調等機制。關于環(huán)境監(jiān)察機構的經費來源，應將環(huán)境監(jiān)察人員經費、公用經費、科研經費、專項經費納入各級財政年度經費預算，4將作為環(huán)境執(zhí)法能力基礎的環(huán)境執(zhí)法裝備經費、環(huán)境執(zhí)法人才引進等項目納入環(huán)保專項資金范疇。同時，還應當明確環(huán)境監(jiān)察的主要工作制度，主要包括目前相對薄弱的重要的環(huán)境監(jiān)察工作制度，如環(huán)境稽查制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度、環(huán)境執(zhí)法社會監(jiān)督制度、企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度、法律責任制度等。

再次，制定修改行政規(guī)章，解決立法缺失問題。應當適時制定“建設項目‘三同時’管理辦法”、“規(guī)劃環(huán)境監(jiān)察管理辦法”、“環(huán)境監(jiān)察程序規(guī)定”、“環(huán)境稽查辦法”、“公眾參與環(huán)境監(jiān)察辦法”和“環(huán)境監(jiān)察人員管理規(guī)定”，修改《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》。其中，“建設項目‘三同時’管理辦法”應著重強化環(huán)境影響評價審批機構與環(huán)境監(jiān)察機構之間建設項目信息的共享、交流和反饋方面的內容;“規(guī)劃環(huán)境監(jiān)察管理辦法”應明確界定適用環(huán)境監(jiān)察的規(guī)劃的范圍、規(guī)劃環(huán)境監(jiān)察管理的具體內容和程序、規(guī)劃環(huán)境監(jiān)察的信息公開制度、對違反規(guī)劃行為的強制制止權等;“環(huán)境監(jiān)察程序規(guī)定”可對現行的有關規(guī)范性文件的內容等進行整合，同時規(guī)定目前立法中尚未規(guī)定的重要方面，內容可以包括一般環(huán)境監(jiān)察程序、排污費征收程序(包括排污申報程序)、建設項目“三同時”監(jiān)察程序、限期治理監(jiān)察程序、建筑施工活動監(jiān)察工作程序、環(huán)境監(jiān)察行政委托程序、環(huán)境污染侵權糾紛調解程序、環(huán)境稽查程序、突發(fā)環(huán)境事件調查與應對程序、向司法機關移交環(huán)境違法案件的程序等;“環(huán)境稽查辦法”應著重對征收排污費、監(jiān)測機構公布環(huán)境質量和監(jiān)測數據、項目建設竣工“三同時”驗收、項目審批執(zhí)行環(huán)境影響評價相關的情況等作出規(guī)定;“公眾參與環(huán)境監(jiān)察辦法”應規(guī)定公眾參與環(huán)境監(jiān)察的權利、義務和程序，對環(huán)境監(jiān)察工作中的信息公開的形式、方式、信息公開主體等內容作出更加細致的規(guī)定，并健全專家參與環(huán)境監(jiān)察制度;“環(huán)境監(jiān)察人員管理規(guī)定”的主要內容應包括任職、培訓及考核等三個方面。修改《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》，應當對“掛牌督辦”進行明確界定，明確掛牌督辦措施的適用條件、具體內容以及掛牌督辦信息通報等制度。

復次，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)察，為生態(tài)文明建設提供保障。在現有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點工作基礎上，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的制度建設，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度化，使之全面成為環(huán)境監(jiān)察的一項日常工作內容。一方面，在現行制度和法規(guī)的基礎上，擴大生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度的適用范圍，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的各個方面都具備相應的制度和法規(guī)依據;另一方面，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度立法的層級，通過行政法規(guī)和行政規(guī)章的形式將生態(tài)環(huán)境監(jiān)察立法化、制度化。為此可以針對生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的不同領域，分別制定相應的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察行政規(guī)章，特別是目前急需的“資源開發(fā)與非污染性建設項目環(huán)境監(jiān)察辦法”和“農村生態(tài)環(huán)境監(jiān)察辦法”，同時修改《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》。在制定或者完善這些行政規(guī)章過程中，應當特別注意明確相應的程序性規(guī)定。

其五，強化企業(yè)自我監(jiān)督，加強社會公眾監(jiān)督。一方面，應盡快在2008年《企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度建設指南(暫行)》的基礎上，以立法形式確立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，尤其是目前規(guī)定該制度的適用范圍以及企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的權利、義務和職責。另一方面，應強化企業(yè)環(huán)境信息公開，使企業(yè)公開環(huán)境信息成為一項普遍的法律義務;同時完善公眾參與環(huán)境監(jiān)察過程的制度，使公眾在企業(yè)建設、生產和經營的過程中，發(fā)揮其監(jiān)督作用。

最后，細化行為規(guī)范，健全執(zhí)法和守法規(guī)則體系。盡管我國針對特定的行業(yè)制定了一些環(huán)境監(jiān)察指南和守法導則，但遠未覆蓋環(huán)境監(jiān)察工作的各主要領域。建議根據2012年修訂的《國民經濟行業(yè)分類》，針對采礦業(yè)、制造業(yè)、能源業(yè)、水利業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、倉儲業(yè)、餐飲業(yè)、衛(wèi)生業(yè)、房地產業(yè)、科學研究和技術服務業(yè)、居民服務、修理和其他服務等行業(yè)，分別制定詳細的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法指南和守法導則，從而形成一整套的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為規(guī)范體系，以解決基層執(zhí)法人員執(zhí)法不規(guī)范問題，同時明確環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法邊界。