(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 “全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想”指出：“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。”黨十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的論述有三個(gè)特點(diǎn)：一是深化了“五位一體”的戰(zhàn)略布局，始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化建設(shè)相提并論，并把“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”作為六個(gè)“緊緊圍繞”之一進(jìn)行統(tǒng)一部署。二是確立了生態(tài)文明制度建設(shè)在全面深化改革總體部署中的地位，提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。三是豐富了生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)容，把資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線、有償使用、生態(tài)補(bǔ)償、管理體制等內(nèi)容充實(shí)到生態(tài)文明制度體系中來(lái)。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，非常重要。

1 建設(shè)生態(tài)文明需要系統(tǒng)完整的制度體系

生態(tài)文明制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力，先進(jìn)的制度體系是生態(tài)文明的軟實(shí)力。

生態(tài)文明制度是指在全社會(huì)制定或形成的一切有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準(zhǔn)則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度(原則、法律、規(guī)章、條例等)和非正式制度(倫理、道德、習(xí)俗、慣例等)。

可見(jiàn)，生態(tài)文明制度有“硬”和“軟”兩個(gè)方面，而并非人們通常認(rèn)為的制度都是寫(xiě)在紙上的硬性規(guī)定。事實(shí)上，那些刻在人們心中、成為人的價(jià)值觀念的“軟性”規(guī)則，往往起到更堅(jiān)定、更持久的約束人行為的作用，比強(qiáng)制人們遵守的硬性規(guī)定更易得到執(zhí)行。從這個(gè)意義上說(shuō)，強(qiáng)化生態(tài)倫理道德這樣的制度建設(shè)是更基本、更優(yōu)先的任務(wù)。

生態(tài)文明制度既是約束人類(lèi)行為的規(guī)則，同時(shí)也是衡量人類(lèi)文明水平的標(biāo)尺。經(jīng)常有人把建設(shè)生態(tài)文明與保護(hù)生態(tài)環(huán)境等同起來(lái)，認(rèn)為建設(shè)生態(tài)文明主要就是防治污染、修復(fù)生態(tài)，只要環(huán)境質(zhì)量改善了，生態(tài)文明水平就提高了。其實(shí)，生態(tài)文明建設(shè)的重心是在“文明”上，更多的是反映人類(lèi)行為的進(jìn)步。當(dāng)我們投入幾千億元治理環(huán)境，環(huán)境能得到一定程度的改善，但如果人們的生態(tài)環(huán)境意識(shí)和環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還停留在原來(lái)的水平上，那么可以說(shuō)生態(tài)文明水平并沒(méi)有得到大的提高。因此，制度是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力，先進(jìn)的制度體系是生態(tài)文明的軟實(shí)力。

建設(shè)生態(tài)文明需要建立系統(tǒng)完整的制度體系，是因?yàn)榻ㄔO(shè)生態(tài)文明具有高度的多樣性和復(fù)雜性。當(dāng)今世界，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)形式十分復(fù)雜：大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然災(zāi)害、荒漠化、生態(tài)系統(tǒng)退化、海洋環(huán)境問(wèn)題、新型污染物、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題、氣候變化、環(huán)境污染事故、環(huán)境社會(huì)性群體事件等。同時(shí)，造成這些問(wèn)題的來(lái)源也十分復(fù)雜：工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)居民生活、物流交換、國(guó)內(nèi)外貿(mào)易等。加上這些活動(dòng)所涉及的主體也非常多：各級(jí)決策者、生產(chǎn)企業(yè)、社會(huì)大眾、資源開(kāi)發(fā)者等。對(duì)各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題制定相應(yīng)的制度，累計(jì)起來(lái)就會(huì)達(dá)到極大的數(shù)量，龐大而全面，再加上生態(tài)文明建設(shè)還涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這都需要有力的制度保障。因此，生態(tài)文明制度必將是一個(gè)系統(tǒng)和完整的體系。

2 生態(tài)文明制度體系內(nèi)容進(jìn)一步豐富完善

黨的十八大報(bào)告提出了生態(tài)文明制度建設(shè)的主要任務(wù)：“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。積極開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，形成合理消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！笔藢萌腥珪?huì)進(jìn)一步完善了生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容：“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制?！?/p>

我們把這些內(nèi)容綜合起來(lái)，總體上可分為三類(lèi)：

第一類(lèi)是建立科學(xué)的決策和責(zé)任制度，這包括綜合評(píng)價(jià)、目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制、空間規(guī)劃、責(zé)任追究、管理體制等，主要是針對(duì)各級(jí)決策者的。

第二類(lèi)是建立有效的執(zhí)行和管理制度，包括管理制度、有償使用、賠償補(bǔ)償、市場(chǎng)交易、執(zhí)法監(jiān)管、資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線等，主要是針對(duì)全社會(huì)各類(lèi)當(dāng)事主體的。

第三類(lèi)是建立內(nèi)化的道德和自律制度，包括宣傳教育、生態(tài)意識(shí)、合理消費(fèi)、良好風(fēng)氣等，主要是針對(duì)全社會(huì)成員的。

這三類(lèi)任務(wù)適用于耕地保護(hù)、水資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，由此，可以得到一個(gè)生態(tài)文明制度的矩陣(見(jiàn)表1)。

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，主要從以下三方面展開(kāi)：

一是完善科學(xué)決策制度，提高對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。改革黨政干部考核評(píng)價(jià)任用制度，加大對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者生態(tài)文明建設(shè)的問(wèn)責(zé)力度，特別是把生態(tài)文明建設(shè)實(shí)績(jī)作為任用干部的依據(jù)。對(duì)重大規(guī)劃和發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的、有廣泛社會(huì)參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。加快資源環(huán)境部門(mén)的大部門(mén)制改革，增加資源環(huán)境主管部門(mén)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中的話語(yǔ)權(quán)。增加各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的立法監(jiān)督問(wèn)責(zé)職能。

二是強(qiáng)化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。加快生態(tài)文明建設(shè)立法進(jìn)程，特別是地方人大應(yīng)加快出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)的地方條例。按照建設(shè)“五位一體”總體布局要求，在生態(tài)文明建設(shè)中，推動(dòng)現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整。加強(qiáng)資源環(huán)境等部門(mén)的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平。加大司法力量對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的保障作用。

三是形成道德文化制度，提高全社會(huì)的生態(tài)文明自覺(jué)行動(dòng)能力。將生態(tài)價(jià)值觀納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績(jī)觀。強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，形成對(duì)保護(hù)環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。對(duì)企業(yè)家進(jìn)行環(huán)境知識(shí)啟蒙教育和可持續(xù)發(fā)展教育，激勵(lì)激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境慈善之心。培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識(shí)和環(huán)境權(quán)利意識(shí)，逐步形成 “利益相關(guān)，匹夫有責(zé)”的社會(huì)主流風(fēng)氣。將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中，加大公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度。

表1 生態(tài)文明制度矩陣

完善科學(xué)決策制度，提高對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力；強(qiáng)化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力；形成道德文化制度，提高全社會(huì)的生態(tài)文明自覺(jué)行動(dòng)能力。

3 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等首次寫(xiě)入黨的文件

健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度是為了使自然資源具有明確的主人，他獲得使用這些資源的利益，同時(shí)也承擔(dān)起保護(hù)資源的責(zé)任。自然資源用途管制制度是國(guó)家出于公共利益，使用國(guó)家權(quán)力，超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理的制度。生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，是維護(hù)一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅(jiān)持的防護(hù)底線。

十八屆三中全會(huì)指出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。”有些制度是首次寫(xiě)入黨的政治文件。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度：產(chǎn)權(quán)是指主體對(duì)于財(cái)產(chǎn)擁有法定關(guān)系并由此獲得利益的權(quán)利，包括所有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等。健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度是為了使自然資源具有明確的主人，由他獲得使用這些資源的利益，同時(shí)也承擔(dān)起保護(hù)資源的責(zé)任。土地承包和林權(quán)改革是這類(lèi)產(chǎn)權(quán)制度的典型，同時(shí)近年來(lái)大型公共資源的產(chǎn)權(quán)制度改革也在推進(jìn)。如主要污染物總量控制和減排，就是大氣和水體等容納凈化污染物的能力這種特殊的自然資源，被政府這個(gè)主體所有并分配給排污企業(yè)有限額地使用，改變了原來(lái)大氣和水體作為“無(wú)主”資源被過(guò)度利用的局面。

自然資源用途管制制度：這是國(guó)家出于公共利益，使用國(guó)家權(quán)力，超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理的制度。表明有些自然資源雖然屬于某些主體，但其不能隨意使用，必須服從國(guó)家規(guī)定，如耕地紅線制度等。自然保護(hù)區(qū)也屬于用途管制制度，因?yàn)椴还茏匀槐Ｗo(hù)區(qū)屬于誰(shuí)管理，國(guó)家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)活動(dòng)。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線：生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，是維護(hù)一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅(jiān)持的防護(hù)底線。一般有3種形式：一是特定地理區(qū)域紅線，如主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等。被列為限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的地區(qū)就主要發(fā)揮生態(tài)屏障和生態(tài)效益的功能。二是自然資源使用上線，如煤炭使用量現(xiàn)在以每年兩億噸的速度增長(zhǎng)，煤炭不能這樣無(wú)限制地增長(zhǎng)下去，必須控制使用總量；另外，有些大城市的機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)也必須進(jìn)行總量控制。三是污染物排放總量上限，現(xiàn)在4種主要污染物排放總量都在下降，但一些其他污染物排放總量還在增加，溫室氣體也在增加，對(duì)此必須限定一個(gè)上限。

4 小 結(jié)

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的論述有三個(gè)特點(diǎn)：一是深化了“五位一體”的戰(zhàn)略布局，始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化建設(shè)相提并論，并把“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”作為六個(gè)“緊緊圍繞”之一進(jìn)行統(tǒng)一部署。二是確立了生態(tài)文明制度建設(shè)在全面深化改革總體部署中的地位，提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。三是豐富了生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)容，把資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線、有償使用、生態(tài)補(bǔ)償、管理體制等內(nèi)容充實(shí)到生態(tài)文明制度體系中來(lái)。

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)，非常重要。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)愿景的必經(jīng)途徑。按照中央“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的要求，建立這個(gè)制度體系無(wú)疑是一場(chǎng)緊迫和艱巨的戰(zhàn)役，包括環(huán)保部門(mén)在內(nèi)的各系統(tǒng)將會(huì)做更多的工作，投入到制度建設(shè)中來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

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