周 珂

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

1 環(huán)境保護(hù)三要素——行政管理、科學(xué)技術(shù)、生態(tài)文明

1.1 關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政管理

我國(guó)嚴(yán)格意義上的環(huán)境保護(hù)事業(yè)起步于上世紀(jì)七十年代，首先強(qiáng)調(diào)的是走一條以行政管理為主導(dǎo)的發(fā)展道路，包括七十年代中期提出的環(huán)境保護(hù)32字方針、1979年制訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》和八十年代憲法規(guī)定的環(huán)境保護(hù)國(guó)家職責(zé)等，都體現(xiàn)了這種模式。行政主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)模式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中特別是在初期具有巨大的優(yōu)勢(shì)，西方有所謂“發(fā)展靠市場(chǎng)、環(huán)?？空钡母裱裕?lián)合國(guó)早期的環(huán)境保護(hù)方針也強(qiáng)調(diào)政府的作用，這種趨勢(shì)一直延續(xù)到上世紀(jì)九十年代初期聯(lián)合國(guó)的《二十一世紀(jì)議程》，依然強(qiáng)調(diào)政府的作用，而在此后，聯(lián)合國(guó)陸續(xù)提出發(fā)揮議會(huì)、公眾參與等方面的作用。在環(huán)境法學(xué)界，國(guó)外和境外的許多學(xué)者也把環(huán)境法納入行政法體系作為理想的設(shè)計(jì)。另一方面，行政管理型的環(huán)境保護(hù)模式在公有制國(guó)家有著先天的優(yōu)勢(shì)，這是一些西方國(guó)家所可望而不可及的。這種優(yōu)勢(shì)在我國(guó)有積極的體現(xiàn)，也有不盡人意之處。例如，我國(guó)早期環(huán)境法理論界反而更多地強(qiáng)調(diào)環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)法的聯(lián)系(這是受前蘇聯(lián)的影響)，或強(qiáng)調(diào)環(huán)境法與民法的聯(lián)系(我國(guó)法學(xué)界受大陸法特別是法國(guó)法的影響較大)，而且這種思維與改革開(kāi)放以來(lái)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的大趨勢(shì)更為呼應(yīng)，這種理念指導(dǎo)下的環(huán)境法局限于民法的私害救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)法的效益優(yōu)先，缺乏行政法的強(qiáng)制力，也導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任被民法和經(jīng)濟(jì)法過(guò)多地吸收，反而自身的強(qiáng)制力降低，這也是多年來(lái)舉國(guó)上下強(qiáng)烈要求加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境法強(qiáng)制力的根本原因。這種格局產(chǎn)生的另一個(gè)效果是，公眾認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是政府的事，自己只是被管理的對(duì)象，只有直接觸犯自己的利益才關(guān)心，進(jìn)而導(dǎo)致公眾在環(huán)境保護(hù)上的政府依賴(lài)心理，這對(duì)環(huán)境保護(hù)是非常不利的，更與“兩型社會(huì)”的構(gòu)建要求相去甚遠(yuǎn)。

1.2 關(guān)于環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)

上世紀(jì)八十年代中期，聯(lián)合國(guó)提出可持續(xù)發(fā)展的理念，與此同時(shí)我國(guó)把“科教興國(guó)和可持續(xù)發(fā)展”作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大戰(zhàn)略。這兩大戰(zhàn)略實(shí)際上是針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大瓶頸，而這兩大戰(zhàn)略本身也是密不可分的。在國(guó)際社會(huì)層面，可持續(xù)發(fā)展有“弱可持續(xù)發(fā)展”與“強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展”之分，總體看前者對(duì)發(fā)展中國(guó)家較為有利，而后者對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家較為有利，在氣候變化問(wèn)題提出以前，國(guó)際社會(huì)以前者為主流，我國(guó)實(shí)施的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略也是弱可持續(xù)意義上的。弱可持續(xù)發(fā)展有一個(gè)重要的特點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)科技優(yōu)先，通過(guò)科技解決環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)上世紀(jì)九十年代制訂的《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》體現(xiàn)了科技優(yōu)先的理念，國(guó)家加大了對(duì)環(huán)境保護(hù)的科技投入，全部環(huán)境保護(hù)的立法都寫(xiě)入加強(qiáng)科技的條款，立法的科技含量迅速提高?？萍純?yōu)先極大地推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，也推動(dòng)了環(huán)境立法中科技規(guī)范(如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn))的發(fā)展，但也帶來(lái)環(huán)境法理論與實(shí)踐的一些新問(wèn)題，最突出的是用科技代替法律，或者是科技優(yōu)先法律，法院審理環(huán)境案件不看法律而只認(rèn)技術(shù)鑒定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)以技術(shù)評(píng)價(jià)為主而忽視其他領(lǐng)域的影響，這導(dǎo)致近年來(lái)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的社會(huì)反響迅速降低?？萍純?yōu)先還容易被理解為科技萬(wàn)能，認(rèn)為只有科技發(fā)展才是環(huán)境保護(hù)的唯一出路。實(shí)踐表明，近年來(lái)我國(guó)環(huán)?？萍茧m然迅速提升，但環(huán)境卻以更快的速度惡化。我國(guó)一度環(huán)境法制較為保守和停滯，人民群眾的環(huán)境意識(shí)水平在國(guó)際上處于較低的水平，這與我國(guó)科技、經(jīng)濟(jì)水平的迅速提高以及由此帶來(lái)的環(huán)境保護(hù)的更高要求很不適應(yīng)。

1.3 關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)

與管理和科技相比，生態(tài)文明更多地強(qiáng)調(diào)的是上層建筑意識(shí)形態(tài)，是精神層面的東西，是相對(duì)滯后但不能長(zhǎng)期滯后的領(lǐng)域。我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，生態(tài)文明已明顯落后于管理和科技，亟待大力加強(qiáng)。黨的十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)設(shè)計(jì)是非常及時(shí)和準(zhǔn)確的。舉例來(lái)說(shuō)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)在歐美實(shí)施較為成功，我國(guó)引進(jìn)后卻效果不佳，還助長(zhǎng)了洋垃圾進(jìn)口等嚴(yán)重環(huán)境犯罪問(wèn)題，究其原因，有管理上的、技術(shù)上的原因，但更多的是公眾環(huán)境意識(shí)問(wèn)題，缺少了公眾高素質(zhì)的主動(dòng)參與，循環(huán)經(jīng)濟(jì)必然是因這個(gè)巨大的缺口而阻斷循環(huán)。又如，“兩型社會(huì)”即環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)的構(gòu)建本質(zhì)上不是管理的問(wèn)題，科技問(wèn)題也有限，根本上是環(huán)境意識(shí)或生態(tài)文明的問(wèn)題，而這一切在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法制中非常薄弱。

2 生態(tài)文明建設(shè)法制化的背景

2.1 我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境重要的歷史關(guān)頭，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急

我國(guó)生態(tài)環(huán)境的改善不能消極地等待。不少人幻想中國(guó)人均GDP達(dá)到五千美元時(shí)，會(huì)象世界上大多數(shù)國(guó)家那樣進(jìn)入“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線的拐點(diǎn)”，到達(dá)這個(gè)“拐點(diǎn)”后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，環(huán)境污染程度由高趨低，逐漸減緩。但要看到，這個(gè)拐點(diǎn)在大多數(shù)國(guó)家并不是自然就到來(lái)的，而是付出巨大的環(huán)境代價(jià)后才痛下決心進(jìn)行治理，這條先污染后治理的道路我國(guó)不應(yīng)重復(fù)。況且我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)是壓力大、欠賬多，拐點(diǎn)跡象遲遲不出現(xiàn)，而如果該拐不拐，就是違背歷史和科學(xué)的規(guī)律，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，近來(lái)環(huán)境群體性事件頻發(fā)就是警示。因此，黨和國(guó)家要運(yùn)用各種手段，積極地推進(jìn)這個(gè)拐點(diǎn)的到來(lái)。這也決定了生態(tài)文明建設(shè)需要以法律的強(qiáng)制力來(lái)保證。

2.2 我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，而生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施卻不是一帆風(fēng)順

例如早在2005年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)?？偩趾蛧?guó)家統(tǒng)計(jì)局在10省市啟動(dòng)綠色GDP試點(diǎn)工作，時(shí)隔僅一年，這一曾被人們寄予厚望的新型核算體系就面臨杯葛而告終止。僅以中國(guó)目前生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻程度與傳統(tǒng)GDP增長(zhǎng)速度形成的鮮明對(duì)比，即足以證明實(shí)施綠色GDP已勢(shì)在必行。如今我國(guó)生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻局面已充分證明了這種必要性。十八大報(bào)告提出，要建立必要的考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，這比當(dāng)年的試點(diǎn)機(jī)制更完善更科學(xué)，不僅有目標(biāo)，也明確要求作為考核辦法，而且規(guī)定了具有強(qiáng)制力的獎(jiǎng)懲機(jī)制，這是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)重要的政策和法律制度保障。

2.3 生態(tài)文明建設(shè)是化解經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)矛盾的最佳途徑，要借助法律的利益協(xié)調(diào)功能推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施

生態(tài)文明建設(shè)是科學(xué)發(fā)展觀的組成部分，而科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)的是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，是和諧與共贏，而不是勢(shì)不兩立的對(duì)抗或此消彼漲的博弈。我國(guó)目前的生態(tài)環(huán)境局勢(shì)引發(fā)的各種矛盾空前激化，西方國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)這個(gè)歷史階段，污染事故頻發(fā)、群體性事件激增，歐美形成了所謂的“社會(huì)生態(tài)運(yùn)動(dòng)”。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)是行政主導(dǎo)型的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，造成了公眾參與的先天不足和公眾在環(huán)境保護(hù)上的政府依賴(lài)心理。生態(tài)文明建設(shè)在很大程度上是為公眾更好地參與環(huán)境保護(hù)拓展空間，并引導(dǎo)這種參與向著健康正確的方向發(fā)展。在西方國(guó)家，公眾參與和社會(huì)生態(tài)運(yùn)動(dòng)都有過(guò)不同程度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，歐美生態(tài)運(yùn)動(dòng)概括為二種類(lèi)型，一種是以“彩虹勇士號(hào)”為代表的激烈抗?fàn)幍姆▏?guó)類(lèi)型，另一種是以信任原則為代表的妥協(xié)互利的英國(guó)類(lèi)型。中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)歷了太多的革命和動(dòng)蕩，更需要的是和諧與科學(xué)發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)于培育中國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)，更好地參與環(huán)境保護(hù)具有不可替代的作用。早在春秋時(shí)期中國(guó)古代先哲就提出“贊天地之化育”的理念，所謂天地化育可以理解為生態(tài)文明，而所謂“贊”，表明人類(lèi)對(duì)待自然的態(tài)度，首先是要積極地作為而不是消極地等待，其次是要尊重和遵循自然規(guī)律和科學(xué)規(guī)律，“贊”就是要“大力推進(jìn)”，是和諧與共贏。

3 生態(tài)文明呼喚環(huán)境權(quán)利

環(huán)境管理在法律上主要對(duì)應(yīng)的是責(zé)任，環(huán)境科技在法律上主要對(duì)應(yīng)的是標(biāo)準(zhǔn)，這二者構(gòu)成目前我國(guó)環(huán)境法的主體。也就是說(shuō)我國(guó)環(huán)境法缺少權(quán)利的內(nèi)容，這既是我國(guó)環(huán)境法制目前存在諸多問(wèn)題的根本原因之一，也是我國(guó)環(huán)境法制與發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境法制相比的主要差距。

我國(guó)目前環(huán)境法在權(quán)利設(shè)計(jì)上是把環(huán)境權(quán)利附隨于民事權(quán)利，而在民事權(quán)利上限于侵害人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的私權(quán)利而通過(guò)侵權(quán)法救濟(jì)，民事權(quán)利是不可能包容環(huán)境公益權(quán)利的，而這卻正是環(huán)境保護(hù)的根本所在。其次，我國(guó)環(huán)境權(quán)利保護(hù)還適用相鄰權(quán)的規(guī)范，而此種民事權(quán)利是低等級(jí)的民事權(quán)利，僅限于個(gè)人之間，且可以自由處分，此外，現(xiàn)代民法還要求相鄰人要相互容忍，這些都是與現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)漸行漸遠(yuǎn)的。

早在上世紀(jì)七十年代，我國(guó)就簽署了聯(lián)合國(guó)《人類(lèi)環(huán)境宣言》，此宣言明確將環(huán)境權(quán)與人權(quán)結(jié)合定義，而此后許多國(guó)家均將環(huán)境權(quán)入憲或入法。目前我國(guó)憲法已寫(xiě)入人權(quán)，而《人類(lèi)環(huán)境宣言》中環(huán)境權(quán)與人權(quán)結(jié)合定義的表述“有尊嚴(yán)和福利的生活”也已迅速成為舉國(guó)上下的共同追求，環(huán)境權(quán)具備成為我國(guó)憲法中人權(quán)細(xì)化規(guī)定的切入點(diǎn)的條件，建議及時(shí)寫(xiě)入憲法和法律。

生態(tài)文明建設(shè)立法可通過(guò)賦予公民環(huán)境權(quán)或生態(tài)權(quán)彌補(bǔ)我國(guó)環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)的不足。我國(guó)環(huán)境立法強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)，造成公眾對(duì)環(huán)保的消極甚至抵觸，此次環(huán)保法修改公眾參與的程度極低，遠(yuǎn)不及物權(quán)法等立法那樣引起社會(huì)的普遍和積極的關(guān)注，另一方面，啟東等地惡性環(huán)境群體事件表明我國(guó)公眾生態(tài)文明程度很低，以及對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法制的極不認(rèn)同(這是環(huán)境法制崩潰的先兆)，也說(shuō)明我們的環(huán)境法制本身有嚴(yán)重缺陷，公眾只是被動(dòng)的管理對(duì)象，而基本上沒(méi)有權(quán)利。這種情況與世界上環(huán)境法制發(fā)展的主流是不符的。總體看西方國(guó)家目前主要通過(guò)環(huán)境權(quán)賦予公眾環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利，取得了較好的成效，值得我國(guó)借鑒。

4 我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法制化的幾點(diǎn)建議

我國(guó)生態(tài)文明立法應(yīng)重視政策性的“軟法”的作用，首先可通過(guò)生態(tài)文明職能機(jī)制(委員會(huì)或促進(jìn)會(huì)等)頒布政策性規(guī)范，通過(guò)宣傳教育手段提高公眾的生態(tài)文明意識(shí)，并通過(guò)工青婦等團(tuán)體共同推動(dòng) ，特別是重視發(fā)揮政協(xié)的作用，從國(guó)外的兩院職能實(shí)踐來(lái)看，大財(cái)團(tuán)主導(dǎo)的眾議院往往更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)，而參議院則更多地關(guān)注包括環(huán)保在內(nèi)的社會(huì)文明。我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)中，政府官員和經(jīng)濟(jì)界人士居多，而政協(xié)中社會(huì)賢達(dá)(國(guó)外非常強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)啟蒙者的作用)在環(huán)保方面有更寬闊的視野，相信能夠發(fā)揮更積極的作用。

其次是制定專(zhuān)門(mén)的《生態(tài)文明建設(shè)綱要》，首先，可借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，該規(guī)范亦屬于軟法，但具有較優(yōu)先的法律地位，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與其他領(lǐng)域的融合性，具有環(huán)境基本法的意義;其次，可借鑒美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)該法的政策功能，即規(guī)范政府的行為符合環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的要求，落實(shí)十八大提出的“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”。

再次是對(duì)現(xiàn)行立法的后評(píng)估工作要把生態(tài)文明的要求作為評(píng)價(jià)要素，通過(guò)立法后評(píng)估推動(dòng)法制上的五位一體融合效果。

［1］俞海，夏光，楊小明等.生態(tài)文明建設(shè):認(rèn)識(shí)特征和實(shí)踐基礎(chǔ)及政策路徑［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(1):5－11.

［2］周生賢.中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(6):5－8.

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