耿海清

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施、國(guó)家對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)扶持力度的加大和中東部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，一些“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)如鋼鐵、水泥、電解鋁、多晶硅、煤化工(電石、焦炭、煤制甲醇、煤制二甲醚)等呈現(xiàn)出了向新疆加速轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)［1］。與2010年相比，2012 新疆自治區(qū)生鐵產(chǎn)量增長(zhǎng)39%，水泥產(chǎn)量增長(zhǎng)56%，電解鋁產(chǎn)量增長(zhǎng)6.5 倍，多晶硅產(chǎn)量增長(zhǎng)至少2倍以上，新建煤化工項(xiàng)目更是呈現(xiàn)出遍地開(kāi)花之勢(shì)。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，近兩年擬建的鋼鐵、煤化工、水泥、多晶硅投資額更是高達(dá)784 億元，接近“十一五”期間的7 倍，占近兩年所有擬建項(xiàng)目投資總額的59%。據(jù)估算，“十二五”末期全疆的鋼鐵、水泥、電解鋁產(chǎn)能將分別達(dá)到5020 萬(wàn)噸、9000 萬(wàn)噸和1800 萬(wàn)噸，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)?！皟筛咭毁Y”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的大量涌入，勢(shì)必對(duì)新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重沖擊，削弱新疆的可持續(xù)發(fā)展能力。

1 “兩高一資”行業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移的原因

1.1 能源價(jià)格過(guò)低

新疆煤炭資源豐富，但外運(yùn)能力嚴(yán)重不足，決定了只能立足就地轉(zhuǎn)化，走煤電和煤化工開(kāi)發(fā)的路子。同時(shí)，由于煤層地質(zhì)條件簡(jiǎn)單，且基本不涉及搬遷問(wèn)題，因而煤炭開(kāi)發(fā)成本極低［2］。以發(fā)熱量在5000－6000 大卡之間的動(dòng)力煤為例，2013年10月新疆市場(chǎng)的坑口價(jià)(不含稅)每噸不足200 元，而山西則普遍在300 元以上，東部地區(qū)更高。低煤價(jià)造就了低電價(jià)，新疆火電價(jià)格已多年處于全國(guó)最低水平，目前35kV 大工業(yè)電價(jià)僅為0.334 元/度，而山西為0.469 元/度，浙江為0.675元/度。低煤價(jià)和低電價(jià)，是“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移的主要原因。以耗電量最大的電解鋁行業(yè)為例(電力成本約占40%)，盡管就全國(guó)而言平均每噸虧損約400－450 元，但在新疆卻能每噸賺到1000－2000 元，其中低電價(jià)是利潤(rùn)的主要來(lái)源。

1.2 政策優(yōu)惠明顯

近年來(lái)，為支持新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家和地方政府相繼出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策。首先是土地政策，企業(yè)在新疆城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外，使用戈壁荒灘建設(shè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的，可免交新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地出讓價(jià)款;在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的工業(yè)用地出讓最低價(jià)按所在地的50%執(zhí)行;二是差別化產(chǎn)業(yè)政策，國(guó)家發(fā)展改革委就鋼鐵、電解鋁、水泥、多晶硅、石油化工、煤炭、煤化工、火電等12 個(gè)產(chǎn)業(yè)給予了新疆差別化產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)行政策支持和引導(dǎo)，并將部分行業(yè)的核準(zhǔn)權(quán)限下放給了當(dāng)?shù)赝顿Y主管部門(mén)，等于是放松了準(zhǔn)入控制;第三是稅收政策，各級(jí)地方政府為了招商引資，紛紛制定了極具吸引力的稅收政策，一些地市甚至對(duì)生產(chǎn)性企業(yè)8年內(nèi)免征企業(yè)所得稅、車(chē)船使用稅和房產(chǎn)稅，其中就包括“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。

1.3 發(fā)展路徑不明

2010年5月，中央召開(kāi)新疆工作座談會(huì)，提出了實(shí)現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安的目標(biāo)任務(wù)。然而，在具體實(shí)施過(guò)程中，地方政府對(duì)跨越式發(fā)展的內(nèi)涵普遍缺乏深刻認(rèn)識(shí)，也沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)的路徑設(shè)計(jì)［3］。在仍以GDP為核心的績(jī)效考核制度下，地方官員往往將跨越式發(fā)展簡(jiǎn)單理解為在經(jīng)濟(jì)總量上趕超內(nèi)地省份，將發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)理解為發(fā)展能源重化工，并且經(jīng)常將促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)作為大上特上“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目的借口。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)甚至提出2015年要率先實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和人均收入比2010年翻一番，到2018年率先在西北地區(qū)全面建成小康社會(huì)。在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，投資環(huán)境一般，普惠政策較多，而又沒(méi)有清晰發(fā)展路徑的情況下，過(guò)分強(qiáng)調(diào)總量和速度，只能導(dǎo)致不加選擇地大上特上“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目。

1.4 管理主體多元

新疆同時(shí)存在兩個(gè)省級(jí)行政主體，一個(gè)是自治區(qū)政府，一個(gè)是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，二者均有完整的行政管理職能。盡管中央多次發(fā)文對(duì)兵團(tuán)和自治區(qū)的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，但二者在工作上的協(xié)調(diào)和銜接至今仍存在諸多問(wèn)題，特別是在在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定和項(xiàng)目審批上基本各自為政，甚至相互攀比，在一定程度上也助長(zhǎng)了“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的無(wú)序發(fā)展。一個(gè)突出的現(xiàn)象是，自治區(qū)和兵團(tuán)的工業(yè)園區(qū)常常毗鄰而建，而產(chǎn)業(yè)定位和引資內(nèi)容則高度雷同，其中“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)往往都是主體。此外，中央新疆工作座談會(huì)后，工信部和國(guó)家發(fā)展改革委先后頒布了支持新疆鋼鐵、有色、化工、建材等行業(yè)發(fā)展的政策，二者在內(nèi)容上也不完全一致。國(guó)家發(fā)展改革委甚至將部分行業(yè)的核準(zhǔn)權(quán)限下放給了地方投資主管部門(mén)，客觀上也為“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目的上馬提供了可乘之機(jī)。

2 遏制“兩高一資”行業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移的對(duì)策

2.1 控制能源開(kāi)發(fā)規(guī)模

新疆煤炭預(yù)測(cè)儲(chǔ)量為2.2 萬(wàn)億噸，占全國(guó)的40.6%，但由于遠(yuǎn)離能源負(fù)荷中心，長(zhǎng)期被國(guó)家定位為煤炭后備區(qū)帶中的一極。在2006年國(guó)家發(fā)展改革委組織編制的大型煤炭基地建設(shè)規(guī)劃中，也沒(méi)有包含新疆。直至《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)，才首次把新疆列為第十四個(gè)大型煤炭基地，但定位仍是我國(guó)重要的能源戰(zhàn)略后備基地。然而，根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭工業(yè)“十二五”規(guī)劃》，2015年新疆煤炭產(chǎn)能將達(dá)到4.2 億噸，這一目標(biāo)已與能源戰(zhàn)略后備基地的定位嚴(yán)重背離。配合煤炭開(kāi)發(fā)，屆時(shí)火電總裝機(jī)規(guī)模將達(dá)到6000 萬(wàn)千瓦。煤、電的迅猛發(fā)展，為高載能產(chǎn)業(yè)提供了基礎(chǔ)。并且，在目前的高耗電產(chǎn)業(yè)中，有相當(dāng)部分是使用自備電廠提供的電力，成本更低(每度僅0.2 元左右)。為此，要從源頭上控制“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的發(fā)展，就必須控制新疆的能源開(kāi)發(fā)規(guī)模。對(duì)此，首先應(yīng)收縮煤炭開(kāi)發(fā)范圍，除國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)外的其他礦區(qū)應(yīng)限制開(kāi)采;其次，對(duì)于與重要生態(tài)功能區(qū)沖突的煤炭富集區(qū)應(yīng)堅(jiān)決禁止開(kāi)采;第三，火電開(kāi)發(fā)應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持“以水定產(chǎn)”原則，確保不影響生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水。

2.2 深化資源稅費(fèi)改革

自2010年6月起，新疆率先在全國(guó)實(shí)行油氣資源稅改革，將以往的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。稅改后，僅2012年就實(shí)現(xiàn)油氣資源稅收入57.49 億元，比稅改前的2009年增收近50 億元，迄今共增收150 多億元。這項(xiàng)改革顯著增加了地方政府財(cái)政收入，有效抑制了投資沖動(dòng)，對(duì)于新疆可持續(xù)發(fā)展意義重大［4，5］。然而，由于油氣資源由國(guó)家壟斷開(kāi)發(fā)，并不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因而對(duì)于改善新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用不明顯。相比之下，煤炭資源量大面廣，是新疆重化工業(yè)的基礎(chǔ)，如果實(shí)施從價(jià)計(jì)征，不僅能大大增加地方政府財(cái)政收入，提高公共服務(wù)能力，而且對(duì)于遏制資源浪費(fèi)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境也將發(fā)揮積極作用。對(duì)于新疆的其他優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，如銅、金、鹽等，也應(yīng)逐步推進(jìn)資源稅改革。通過(guò)提高資源的獲取成本，并將外部成本內(nèi)部化，對(duì)于抑制下游“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的盲目擴(kuò)張，必將起到顯著作用。

2.3 優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑

深刻領(lǐng)會(huì)跨越式發(fā)展的含義，是實(shí)現(xiàn)新疆可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的思想基礎(chǔ)。所謂跨越式發(fā)展，是指落后地區(qū)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)走過(guò)的某個(gè)發(fā)展階段的超常規(guī)趕超行為，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)發(fā)展階段的跨越，而不是簡(jiǎn)單的規(guī)模擴(kuò)張。東部沿海地區(qū)在改革開(kāi)放后也曾一度通過(guò)優(yōu)厚的土地、稅收政策來(lái)吸引外資進(jìn)入。然而，由于缺乏前瞻性、系統(tǒng)性規(guī)劃，致使產(chǎn)業(yè)布局混亂、低水平重復(fù)建設(shè)、資源利用效率低下、環(huán)境污染等問(wèn)題層出不窮，最終付出了沉重代價(jià)。新疆要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須借鑒東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)科學(xué)的路徑設(shè)計(jì)，力求跨越傳統(tǒng)工業(yè)化進(jìn)程中單純追求規(guī)模和速度的發(fā)展階段，盡快步入質(zhì)量和效率優(yōu)先的發(fā)展軌道。其中，必須高度重視環(huán)境保護(hù)工作，盡力避免重走東部地區(qū)“先污染，后治理”的老路，探索出一條經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的新道路來(lái)。從當(dāng)前來(lái)看，首先要警惕中東部落后產(chǎn)能和設(shè)備打著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和支援新疆的旗號(hào)向新疆轉(zhuǎn)移;其次應(yīng)適度限制“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩項(xiàng)目的引入;第三可考慮建立更加嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提高新疆產(chǎn)業(yè)的整體清潔生產(chǎn)水平。

2.4 嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入控制

要控制“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移，必須回到“環(huán)保優(yōu)先，生態(tài)立區(qū)”的理念上來(lái)，摒棄GDP 優(yōu)先的錯(cuò)誤做法，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)入控制。首先，應(yīng)以主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等為依據(jù)，以區(qū)域資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目空間準(zhǔn)入管理;其次，應(yīng)將企業(yè)的能耗物耗水平、污染物排放強(qiáng)度、廢棄物綜合利用率等清潔生產(chǎn)指標(biāo)與企業(yè)享受的優(yōu)惠政策掛起鉤來(lái);第三，應(yīng)改變過(guò)去零打碎敲式的招商引資方式，盡量圍繞某一有實(shí)力的企業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)體系的整體引入，實(shí)現(xiàn)培育產(chǎn)業(yè)集群和提高環(huán)保水平的有機(jī)結(jié)合;第四，發(fā)改、城建、環(huán)保等部門(mén)應(yīng)將工業(yè)園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況與項(xiàng)目核準(zhǔn)、資金支持、環(huán)評(píng)審批、甚至“區(qū)域限批”掛起鉤來(lái)，切實(shí)改變新疆各工業(yè)園區(qū)污水處理廠、垃圾處置設(shè)施等普遍嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀。

2.5 健全兵地協(xié)調(diào)機(jī)制

自治區(qū)和兵團(tuán)在各自的行政轄區(qū)內(nèi)獨(dú)立運(yùn)作，缺乏協(xié)調(diào)，甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)，容易造成空間開(kāi)發(fā)秩序混亂、市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，不利于“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的控制。為此，亟需建立健全多層次的兵地協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，應(yīng)編制覆蓋全疆的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，明確生態(tài)紅線，統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序;其次，應(yīng)統(tǒng)一編制自治區(qū)和兵團(tuán)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從全新疆的發(fā)展需要出發(fā)來(lái)安排生產(chǎn)力布局;第三，應(yīng)在自治區(qū)和兵團(tuán)高層領(lǐng)導(dǎo)之間，有審批權(quán)限的業(yè)務(wù)部門(mén)之間建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同做好重大項(xiàng)目引進(jìn)和布局工作，防止低水平重復(fù)建設(shè);第四，在地域上毗鄰的自治區(qū)地方政府和兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)之間應(yīng)制定統(tǒng)一的招商引資政策，杜絕因惡性競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)無(wú)序發(fā)展。

3 研究結(jié)論

隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施、國(guó)家對(duì)新疆經(jīng)濟(jì)扶持力度的加大和中東部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，一些“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)如鋼鐵、水泥、電解鋁、多晶硅、煤化工(電石、焦炭、煤制甲醇、煤制二甲醚)等呈現(xiàn)出了向新疆加速轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)?！皟筛咭毁Y”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的大量涌入，勢(shì)必對(duì)新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重沖擊，削弱新疆的可持續(xù)發(fā)展能力。本文深入分析了“兩高一資”行業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移的原因并指出究其原因，主要是因?yàn)槊?、電等基礎(chǔ)能源的價(jià)格過(guò)低，各地在招商引資中給予企業(yè)的優(yōu)惠政策太多，跨越式發(fā)展缺乏明確的路徑設(shè)計(jì)，以及特殊體制和審批權(quán)限下放導(dǎo)致新疆存在多元管理主體等。同時(shí)本文研究指出要遏制“兩高一資”和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)向新疆轉(zhuǎn)移，就必須從控制煤、電等能源開(kāi)發(fā)規(guī)模，推進(jìn)主要礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入控制，健全兵地協(xié)調(diào)機(jī)制等方面入手。

［1］王凱霞，敬莉．基于灰色關(guān)聯(lián)度視角下的新疆承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移研究［J］．新疆社會(huì)科學(xué)，2014，1:43－50．

［2］孫慧，劉媛媛，張娜娜．基于AHP 的新疆煤炭產(chǎn)業(yè)集群競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)研究［J］．科技管理研究，2011，20:54－58．

［3］謝理超．加大產(chǎn)業(yè)援疆支持力度，提升新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力－基于對(duì)新疆烏蘇市工業(yè)園區(qū)調(diào)查的思考［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2012，2469(53):80－82．

［4］周莉，先福軍．新疆油氣資源稅改革全國(guó)推廣的借鑒意義［J］．工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2011，215(9):131－136．

［5］劉兵．新疆資源稅試點(diǎn)探底［J］．瞭望，2010，47:11－12．