付 青 趙少延 鄭 彥

(1.中國環(huán)境科學(xué)研究院國家環(huán)境保護飲用水源地保護重點實驗室，北京 100012;2.東華理工大學(xué)，南昌 330013)

飲用水安全是國家公共衛(wèi)生安全體系的重要組成部分，保護好飲用水源是保障人的生命健康的必然要求。伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，水污染問題日益突出，飲用水源地的各類突發(fā)污染事件日益增多，水源地環(huán)境保護與管理問題引起了廣泛關(guān)注［1］。

1 我國城鎮(zhèn)飲用水源地概況

1.1 水源地概況

2012年，全國城鎮(zhèn)飲用水源地共2394 個，年取水總量140.3 億立方米，服務(wù)總?cè)丝?.23 億人。城鎮(zhèn)水源涵蓋了河流、湖庫和地下水三種類型，其中河流和湖庫型水源地主要分布在南方省市，北方省市則以地下水型水源地為主。城鎮(zhèn)水源中，地下水型水源數(shù)量較多，而河流型水源的供水量較大［2］。

1.2 水源地水質(zhì)狀況

按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838－2002)和《地下水質(zhì)量標準》(GB/T14848－93)要求，采用單因子評價法(湖庫富營養(yǎng)狀態(tài)采用綜合營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)法)評價［3－4］。以III 類水質(zhì)為標準進行統(tǒng)計，結(jié)果表明［2］，我國1890 個城鎮(zhèn)飲用水源地達標，水源達標比例88.8%;達標供水量100.5 億立方米，水量達標率90.5%。

不達標水源主要是地下水型，占不達標水源總數(shù)的54.8%。我國北方水資源較為缺乏的地區(qū)主要表現(xiàn)為地下水型水源水質(zhì)超標;而南方地區(qū)雖然水資源較為豐富，但部分水源的水質(zhì)依舊較差，主要表現(xiàn)為地表水源水質(zhì)超標。

導(dǎo)致水源超標的污染物類型復(fù)雜，既有一般污染物也有重金屬及有毒有機物［5－6］。如河流型水源超標指標有糞大腸菌群、氨氮、總磷、鐵、錳、銻、砷、石油類、乙醛等;湖庫型水源超標指標有總氮、總磷、溶解氧、鐵、錳、石油類、揮發(fā)酚等;地下水型水源超標指標有氟化物、總硬度、總大腸菌群、錳、鐵、揮發(fā)酚、陰離子合成洗滌劑等有毒有機污染物。

2 我國城鎮(zhèn)飲用水源地的環(huán)境問題

2.1 水質(zhì)問題

2012年，239 個不達標水源中107 個水源為天然背景值超標，26 個水源受上游來水影響超標，其余水源主要受保護區(qū)內(nèi)及周邊農(nóng)業(yè)面源、生活污染和工業(yè)點源等人為污染源影響超標。

(1)天然背景值高導(dǎo)致水源水質(zhì)超標。全國受天然背景值影響超標的水源占比達44.8%。數(shù)據(jù)分析表明，大部分北方缺水地區(qū)的地下水水源水質(zhì)不達標均由天然背景值超標引起，河北省部分區(qū)域(滄州、廊坊、衡水等)地下沉積物中有含氟量較高的母質(zhì)礦物導(dǎo)致氟化物超標。

(2)上游來水影響下游水源安全。湖南省長沙市望城水廠和浙江嘉興市千畝蕩水源因受上游生活或水上運輸污染導(dǎo)致氨氮、總磷、石油類、糞大腸菌群等指標超標。

(3)面源為主要的人為污染源。相較城市水源，城鎮(zhèn)水源規(guī)模小、保護區(qū)周邊經(jīng)濟不發(fā)達，工業(yè)污染源相對少、而農(nóng)村生產(chǎn)生活及農(nóng)業(yè)種植等面源污染的比重相對較大。面源污染產(chǎn)生了大量生產(chǎn)生活垃圾和污水，而基層地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不完善，垃圾收集率、污水處理率、廢物資源化利用率較低，大量的污染物隨降雨徑流進入水體，嚴重影響了水源水質(zhì)。

2.2 環(huán)境管理問題

(1)環(huán)境監(jiān)測能力薄弱。2005年我國建立了環(huán)境保護重點城市生活飲用水水源的水質(zhì)月報制度，重點對113 個環(huán)保重點城市水源開展月監(jiān)測，截止到2012年，對城鎮(zhèn)水源的水質(zhì)監(jiān)測則未進行明確要求，加之地方環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督性監(jiān)測的業(yè)務(wù)繁重，受監(jiān)測設(shè)備、人力投入不足，監(jiān)測技術(shù)水平不高等因素制約，城鎮(zhèn)集中式飲用水水源監(jiān)測能力、監(jiān)測指標和監(jiān)測頻次均不能滿足城鎮(zhèn)水源日常監(jiān)管的需求。

(2)保護區(qū)制度落實不到位。違章建筑設(shè)施清拆困難，城鎮(zhèn)水源保護區(qū)居民密集，甚至有些城鎮(zhèn)主城區(qū)就位于水源一級保護區(qū)，大規(guī)模的搬遷不僅需要大量資金投入，也會帶來一定的社會問題，另外，保護區(qū)內(nèi)違法建設(shè)項目的界定存在歧義，導(dǎo)致整治的責任主體和投資主體存在不確定性，保護區(qū)整治工作存在觀望等待情緒，很多政府對此難以決策，搬遷進展緩慢;保護區(qū)生活污染嚴重，因人地矛盾突出，且城鎮(zhèn)化水平的提高導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，由于生活污水收集和垃圾清運處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鎮(zhèn)生活垃圾隨意丟棄及堆置的現(xiàn)象極為普遍，成為目前影響水源環(huán)境安全的污染源之一。城鎮(zhèn)應(yīng)急能力已初具基礎(chǔ)，但是應(yīng)急響應(yīng)能力仍不健全，仍有737 個城鎮(zhèn)無應(yīng)急水源、569 個城鎮(zhèn)未建立應(yīng)急預(yù)案定期修改制度，應(yīng)急保障能力尚不到位，不僅難以及時發(fā)現(xiàn)事故隱患，事故發(fā)生后亦難以采取有效措施控制污染的進一步擴散。

(3)法規(guī)標準不完善。《水污染防治法》部分條款在實施中有時難以操作，例如一級保護區(qū)立交、大型調(diào)水工程和公共服務(wù)設(shè)施穿越、二級保護區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的認定等問題;由于沒有明確的跨界補償機制，上游地區(qū)往往著眼于地方經(jīng)濟，而對下游地區(qū)水源保護的積極性不高;目前采用《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838－2002)評價水源水質(zhì)，難以客觀、真實反映水源安全狀況，例如糞大腸菌群和總氮、總磷等衛(wèi)生和生態(tài)學(xué)指標，并不會對飲用水安全產(chǎn)生直接影響，但卻是導(dǎo)致水源水質(zhì)超標的常見污染指標，此外，可能對人體健康產(chǎn)生影響的微量污染物和持久性有毒有機物則沒有納入水質(zhì)評價。

(4)協(xié)調(diào)機制不健全。從管理體制上看，水源保護涉及發(fā)改、環(huán)保、水利、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)等多個行政管理部門。日常水源環(huán)境監(jiān)管中，環(huán)境監(jiān)測主要依賴環(huán)保部門，而嚴重影響水源水質(zhì)的污染源管理則涉及到多個部門，多部門管理職責的交叉，不明確管理要求和責任，容易導(dǎo)致“都管又都不管”的局面。此外，上述部門間尚未建立起信息共享、溝通順暢的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，對違法行為不能開展及時、有效的查處，無法滿足日益繁重的水源保護工作的需求。從流域管理層面看，由于流域上下游協(xié)調(diào)機制的缺失，致使跨界污染已成為河流型水源重要的污染來源，是導(dǎo)致下游地區(qū)水源超標的重要原因。

3 我國城鎮(zhèn)飲用水源地保護對策

3.1 強化水質(zhì)目標管理

(1)制定水源水質(zhì)改善目標。各城鎮(zhèn)應(yīng)依據(jù)年度水質(zhì)和環(huán)境管理現(xiàn)狀、水源所在流域、區(qū)域水資源豐沛狀況和自然環(huán)境條件等因素，科學(xué)制定城鎮(zhèn)水源近期的水質(zhì)目標，并根據(jù)流域水質(zhì)改善目標制定本轄區(qū)水源水質(zhì)遠期目標。對于不達標水源，應(yīng)重點分析未達標指標性質(zhì)及原因，有針對性的制定超標污染物削減計劃、明確水源達標的具體時限;對于已達標水源，要維護或改善水生態(tài)質(zhì)量，采取措施確保水體水質(zhì)不退化，保障水源供水和生態(tài)安全。

(2)分類實施水源整治。依據(jù)水源水質(zhì)類別的不同制定整治對策。對達到Ⅱ類水質(zhì)的水源重點加強水生態(tài)保護及風險防范，確保水質(zhì)不退化;對達到Ⅲ類水質(zhì)的水源重點加強污染源整治和生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)，盡快改善水質(zhì)達到Ⅱ類標準;對于難以達到Ⅲ類水質(zhì)的水源，采取全面的水質(zhì)防護措施，包括上游來水截污工程、周邊污染源整治、水源地內(nèi)生態(tài)修復(fù)工程、底泥清淤工程等，或者另尋優(yōu)質(zhì)水源進行水源替換。

(3)分類開展水源保護。依據(jù)污染來源確定保護對策。對于受天然背景影響超標的水源，應(yīng)進一步探明原因，對于無法采取防護措施的水源，進行水質(zhì)深度處理或?qū)ふ姨娲?對于受上游來水影響超標的水源，應(yīng)進一步加強跨界水源水質(zhì)特征的研究，加強流域水污染防治工作，落實省界、市界斷面超標污染物的水質(zhì)考核制度，研究制定飲用水水源水質(zhì)達標方案，嚴格控制流域上游高污染高風險行業(yè)環(huán)境準入，確保飲用水源地上游來水水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定達標;對于受人類活動影響超標的水源，應(yīng)通過取締集約化農(nóng)作物種植、大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、限制養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模、提高養(yǎng)殖集約化經(jīng)營和污染防治水平等措施綜合治理農(nóng)業(yè)面源污染，拆除或關(guān)閉企業(yè)、建設(shè)截污工程等措施整治工業(yè)污染，出臺城鎮(zhèn)人口搬遷優(yōu)惠政策、加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施防治生活污染。

3.2 提升水源監(jiān)測能力

加強水質(zhì)自動監(jiān)測站的建設(shè)和運行管理，強化對污染源在線監(jiān)控設(shè)施的管理;合理確定自動站的點位，充分發(fā)揮自動監(jiān)測的預(yù)警作用。同時，加強水源應(yīng)急監(jiān)測能力，經(jīng)常性舉行應(yīng)急監(jiān)測演練。

依據(jù)《地表水和污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》、《地下水環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》等相關(guān)監(jiān)測技術(shù)要求，優(yōu)化采樣點布設(shè)，規(guī)范采樣方法、樣品管理、監(jiān)測方法及質(zhì)量控制手段，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量。更新實驗室儀器設(shè)備、開展監(jiān)測分析方法研究，并加強對標準物質(zhì)供應(yīng)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，確保監(jiān)測工作順利開展。

3.3 嚴格落實飲用水水源保護區(qū)制度

(1)明確管理責任。建立水環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，明確城鎮(zhèn)政府保護水源的職責。進一步加強部門、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，建立城鄉(xiāng)一體、部門聯(lián)合的水源長效管理機制及應(yīng)對水污染突發(fā)事件的信息調(diào)控系統(tǒng)與組織指揮體系。

(2)完善風險管理手段。加強點源管理;重視面源風險;加強流動源管理;建設(shè)預(yù)警體系。(3)提高城鎮(zhèn)應(yīng)急能力。加強應(yīng)急技術(shù)和物資儲備，健全水源風險管理;完善風險防控措施，建立應(yīng)急池等應(yīng)急收集設(shè)施，應(yīng)急池不能滿足特殊情況需要時，通過在廠界采取攔截措施，防止污染物、泄漏物以及消防水等排向外環(huán)境;加強信息平臺建設(shè)，建設(shè)應(yīng)急指揮中心，逐步構(gòu)建應(yīng)急指揮中心數(shù)據(jù)傳輸、管理、分析、審核與發(fā)布網(wǎng)絡(luò)體系。

3.4 完善法規(guī)與標準體系

完善與水源保護相關(guān)的法律法規(guī)。研究制定飲用水安全法，制定、修訂飲用水水源相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標準，推進水環(huán)境質(zhì)量標準和《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB 5749－2006)的銜接，嚴格制定保護區(qū)上游污染物的排放標準，保障水源安全。盡快出臺針對農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活及采礦等污染控制的法規(guī)政策，有效防控面源污染和水土流失等對城鎮(zhèn)水源的影響。

3.5 建立水源長效管理機制

(1)強化部門協(xié)作。水源保護涉及環(huán)保、水利、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通及建設(shè)等多個管理部門，各部門應(yīng)進一步細化職責分工、加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，各負其責、協(xié)同監(jiān)管，建立健全部門之間信息共享機制。

(2)統(tǒng)籌流域管理。進一步加強對跨行政區(qū)域水源保護和污染控制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與綜合管理，建立上下游水質(zhì)保護聯(lián)動機制。

(3)建立補償機制。落實《水污染防治法》要求，逐步建立水源保護生態(tài)補償?shù)拈L效機制。通過科學(xué)準確地核算生態(tài)補償范圍和額度，采用國家金融支持、人力開發(fā)、技術(shù)經(jīng)濟支持等宏觀調(diào)控政策，補充和完善補償方式，構(gòu)建以政府為主、市場為輔的生態(tài)補償體系。

(4)拓展資金渠道。完善傳統(tǒng)環(huán)保投資模式，充分利用現(xiàn)有政策，積極爭取中央財政專項資金支持，調(diào)動地方政府和市場的積極性，推動建立多元可持續(xù)的飲用水源保護資金保障機制，對于破壞飲用水水質(zhì)和水源地的行為進行罰款和補償，將相應(yīng)資金投入到水源地保護中。逐步開展BOT 融資模式，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為一項經(jīng)濟活動，鼓勵其參與市場競爭，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展和完善。

(5)推進信息公開。加大宣傳力度，充分利用現(xiàn)有信息渠道傳播宣傳飲用水保護法律法規(guī)和政策措施，提高公眾對飲用水源保護的意識，積極參與保護水源的行動;建立公眾水質(zhì)信息共享平臺，逐步建立水源信息公開制度，讓公眾充分享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4 結(jié) 語

飲用水源地保護是一項技術(shù)性和政策性較強的工作，與流域污染防治工作密切相關(guān)，既需要加大資金投入和技術(shù)指導(dǎo)，又需要全社會的關(guān)注和共同參與［7－11］。因此，開展城鎮(zhèn)飲用水源地調(diào)查評估，及時發(fā)現(xiàn)問題;建立完善城鎮(zhèn)飲用水源保護的政策與投融資機制，系統(tǒng)實施水源保護和污染控制措施，及時解決問題，是今后保障城鎮(zhèn)飲用水源地水質(zhì)安全的重要戰(zhàn)略舉措。

［1］孟偉．中國流域水環(huán)境污染綜合防治戰(zhàn)略［J］．中國環(huán)境科學(xué)，2007，27(5):712－716．

［2］環(huán)境保護部．地級以下城市飲用水水源環(huán)境狀況評估報告(2012)［R］．

［3］衣強．集中式地表飲用水水源地安全評價方法研究［D］．中國水利水電科學(xué)研究院，2007，4．

［4］國家環(huán)境保護總局．地表水環(huán)境質(zhì)量標準(GB3838－2002)［S］．2002－06－01．

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［6］付青，熊燕娜，呂興娜．柴河水庫氮磷污染特征分析與控制措施［J］．應(yīng)用基礎(chǔ)與工程科學(xué)學(xué)報，2010，18(S):66－74．

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［9］李瑋，褚俊英．松花江流域水污染特征及其調(diào)控對策［J］．中國水利水電科學(xué)研究院學(xué)報，2010，8(3):229－232．

［10］鄭利民，郭衛(wèi)新，黃福貴等．黃河流域水環(huán)境污染現(xiàn)狀及防治［J］．西北水電，2007，1:5－8．

［11］環(huán)境保護部．地級以上城市飲用水水源環(huán)境狀況評估報告(2005－ 2012)［R］．