楊姝影 趙雪萊 劉文佳

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會提出推進(jìn)財稅體制改革，強(qiáng)調(diào)抓住三個關(guān)鍵點:一是政府預(yù)算“更精”，二是稅收調(diào)節(jié)“更強(qiáng)”，三是事權(quán)責(zé)任“更明”。對于環(huán)保領(lǐng)域來說，全面參與財稅體制改革是做好做強(qiáng)環(huán)保的重大機(jī)遇。

本文建議，在財稅體制改革整體框架下，以“基于環(huán)境保護(hù)需求的財稅體制改革”作為一個相對獨立的改革方向，以實現(xiàn)財稅體制改革的“綠色化”。

1 推進(jìn)基于環(huán)保需求的財稅體制改革的重要意義

1.1 基于環(huán)保需求的財稅體制改革是實現(xiàn)整體改革目標(biāo)的必然要求

多年以來，財政政策和貨幣政策是國家宏觀調(diào)控的兩個基本手段。剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議依然強(qiáng)調(diào)，做好2014年經(jīng)濟(jì)工作，必須繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，財稅政策的關(guān)鍵性作用再次得到驗證。

十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)將“深化財稅體制改革”作為重大改革事項，在第五章專章闡述，并開宗明義指出:“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！?/p>

在市場經(jīng)濟(jì)條件中，財稅政策是處理政府與市場關(guān)系的重要手段和關(guān)鍵橋梁。當(dāng)前，政府部門已經(jīng)無法像計劃經(jīng)濟(jì)時期那樣，直接用行政手段干預(yù)市場行為。但是政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四大職能，需要充分調(diào)動市場和社會資源，使得政府與市場、國家與社會在重要領(lǐng)域的關(guān)鍵措施上，方向一致、步調(diào)一致。而要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，就需要切實有效而又邊界明確的制度手段，財稅制度就是這樣的手段。

政府通過稅收集中一部分市場資源，形成財政預(yù)算，除了維持政府自身運轉(zhuǎn)必要的支出外，大量資金“取之于民、用之于民”，直接改變社會的需求和供給，影響市場價格信號，對企業(yè)、民眾的生產(chǎn)、消費預(yù)期產(chǎn)生引導(dǎo)、激勵和約束作用。

財稅體制改革需要實現(xiàn)多樣化的目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)作為重大的民生，作為政府的基本責(zé)任，作為市場公平競爭規(guī)則的重要內(nèi)涵，是改革中必須著重保障的和促進(jìn)的。相應(yīng)地，基于環(huán)境保護(hù)的財稅體制改革將是今后改革的一個必然選擇。

1.2 政府財政支出是環(huán)保發(fā)展壯大的重要支撐和保障

從歷史上看，我國環(huán)境保護(hù)的發(fā)展與國家財政投入有著正相關(guān)關(guān)系。新中國國家組織的第一項污染治理工程是北京官廳水庫污染治理，主要資金來源就是財政投入。1976年，國家就明確了由各級政府對“三不管”的污染治理項目進(jìn)行保障，中央向地方提供環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助投資。從此，財政投入一直是全社會環(huán)保投入的重要力量。政府利用財政資金開展環(huán)保技術(shù)、工程試點示范，對企業(yè)環(huán)境治理予以補(bǔ)助，既帶動了企業(yè)環(huán)保投資，又彰顯了政府治理環(huán)境的決心。

上世紀(jì)90年代以來，中央和地方各級政府在污染治理、重大生態(tài)工程建設(shè)、基于環(huán)保因素的轉(zhuǎn)移支付等方面加強(qiáng)投入，帶動了全社會環(huán)保投資。1999年，全社會環(huán)保投入占GDP 的比例首次突破1.0%。進(jìn)入新世紀(jì)以來，財政投入的作用更加突出。2006年，財政預(yù)算首次設(shè)立“211 環(huán)境保護(hù)”科目。從2007年開始，環(huán)保投入有大幅度增加?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》首次以規(guī)劃形式明確在“十一五”期間環(huán)保投資要占同期GDP 的1.35%。其中，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點流域綜合治理等主要以地方各級政府投入為主，中央政府區(qū)別不同情況予以支持。

也正是基于政府投入，環(huán)保隊伍才真正發(fā)展壯大起來，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體系才逐步建立和完善，對環(huán)境違法企業(yè)的懲處、對環(huán)境事故的防范和應(yīng)對才逐漸落到實處。2007年以來，各級政府環(huán)保能力建設(shè)資金超過數(shù)百億元，在污染源監(jiān)控中心、水質(zhì)自動監(jiān)測站、監(jiān)管信息傳輸和分析平臺建設(shè)，以及執(zhí)法設(shè)備配備等方面取得長足進(jìn)步，改變了過去“廢氣靠聞、廢水靠看、噪聲靠聽”的被動局面。至此，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)才不是一句空話。

但是，值得注意的一個傾向是，近年來，政府在保障環(huán)境保護(hù)投入的力度上有所減弱。2009 至2012年，大部分地區(qū)環(huán)境保護(hù)財政支出占財政支出比重呈下降趨勢，其中，河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、江蘇省、河南省、貴州省、云南省、山西省、青海省的環(huán)保財政支出占財政支出的比重逐年下降。相比之下，呈穩(wěn)定或增長趨勢的地區(qū)只是少部分。

在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，政府財政投入的減少可能帶來十分不利的反示范效應(yīng)，對提高整個社會的環(huán)境意識和責(zé)任，乃至對國家加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的諸多舉措都可能造成不利影響。

因此，專門提出基于環(huán)境保護(hù)需求的財稅體制改革對于保障環(huán)保投入具有現(xiàn)實迫切性。

1.3 稅收制度是政府調(diào)整企業(yè)環(huán)境行為的“關(guān)鍵一招”

稅收制度由于具有剛性、穩(wěn)定性等突出特征，可以給予企業(yè)較為長期、持續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期，因此在國際上被廣泛用于調(diào)整市場主體的環(huán)境行為。其具體形式包括設(shè)立專門的資源環(huán)境稅種、污染物稅，以及在企業(yè)所得稅、流轉(zhuǎn)稅種中納入環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。其中，設(shè)立獨立的、以調(diào)控環(huán)境行為而非籌集資金為主要目的的環(huán)境稅種，已經(jīng)成為國際重要趨勢。

國際上廣泛采用的環(huán)保相關(guān)稅收政策，主要作用在于通過稅收制度的區(qū)別政策－－“蘿卜加大棒”，形成最直接體現(xiàn)環(huán)保要求的市場價格信號，給予企業(yè)明確的市場預(yù)期，讓企業(yè)及時轉(zhuǎn)向甚至掉頭，讓市場資源向環(huán)境友好的“市場洼地”集聚，讓環(huán)境表現(xiàn)較差的企業(yè)降低市場份額甚至喪失競爭力。實踐證明，這些措施的作用是顯著的，對市場的影響也是平緩的。

特別應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，表面上，這些稅收政策只是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的手段，實際卻反映了各個國家在處理環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系上的戰(zhàn)略性思維。例如，日本在2012年開征碳稅之前，用了十余年的時間，反復(fù)討論碳稅可能對整個日本經(jīng)濟(jì)帶來的正面和負(fù)面影響，從行政部門，到產(chǎn)業(yè)企業(yè)界，到公眾團(tuán)體，幾乎“全民參與”討論。像這樣的稅制改革過程，實質(zhì)就是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系再調(diào)整、再深化的過程，也是提高全民環(huán)境意識的過程。

在我國，稅收政策在環(huán)保領(lǐng)域的運用也越來越廣泛。在資源稅、消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅、車船稅等稅種中，都有涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。

但是這些規(guī)定一方面分散在各種稅種中，并沒有形成較為體系完備的“綠色稅收”制度，另一方面實施效果并沒有完全達(dá)到政策設(shè)計的目標(biāo)。例如，資源稅名義上考慮了生態(tài)破壞，但較低的稅率意味著其實質(zhì)仍是調(diào)節(jié)地區(qū)級差為主，而非主要針對生態(tài)破壞，因此，對環(huán)境行為的調(diào)節(jié)力度很弱。消費稅方面，國家多次提出，將大量消耗資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，但是一直沒有重大突破。在增值稅、企業(yè)所得稅方面，雖然都有針對資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)項目等給予優(yōu)惠的規(guī)定，但由于規(guī)定的條件過于苛刻，企業(yè)申請難度大，實際效果遠(yuǎn)未實現(xiàn)該稅種的設(shè)計目標(biāo)。關(guān)于專門的環(huán)境稅，近年來，我國政府逐漸意識到其重要性，開展了相關(guān)研究，目前正在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法工作。這項工作具有開拓性，如果運行的好，有望成為調(diào)整企業(yè)環(huán)境行為的支柱稅種。但該立法推進(jìn)緩慢，在稅制構(gòu)架等方面存在較大的爭議。

2 基于環(huán)保需求的財稅體制改革的基本思路

2.1 以問題為導(dǎo)向，確定改革方向

要推進(jìn)基于環(huán)境保護(hù)需求的財稅體制改革，應(yīng)以問題為導(dǎo)向。具體應(yīng)著重考慮的問題如下:

一是從改革的動力機(jī)制上看:財稅體制改革是否能以環(huán)境保護(hù)作為一個突破方向，以提高改革的效能，形成新的有效的制度成果，而且該成果可能成為下一輪改革的新起點或者內(nèi)生動力?

二是從改革的綜合配套上看:財稅體制改革與環(huán)境保護(hù)體制改革是否具有互相影響、促進(jìn)的作用，或者一方改革的滯后將成為“短板”，制約另一方面改革的推進(jìn)?

三是從改革的推進(jìn)步驟上看:在財稅體制改革的什么階段實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的融入?是財稅體制先行推進(jìn)，按照其自身發(fā)展規(guī)律初步形成改革成果后，再綜合環(huán)境保護(hù)的需求，還是在改革推進(jìn)之初或推進(jìn)過程中，就將環(huán)境保護(hù)有機(jī)融入?或者按照不同任務(wù)分別采取不同的步驟?

四是從改革的具體任務(wù)上看:財稅政策在環(huán)境保護(hù)的主要“欠賬”有哪些方面，是在污染治理投資上，還是在環(huán)保部門能力建設(shè)上，或者是在體制機(jī)制上?哪些“欠賬”政府有能力盡快“還”，哪些“欠賬”還需要合適的時機(jī)才能還清?如何從制度層面避免不欠“新賬”?

分析這些問題，實質(zhì)就是研究、揭示環(huán)境保護(hù)與財稅體制的關(guān)系、互相作用規(guī)律，也就是為下一步實現(xiàn)兩者的融合掃清認(rèn)識上的障礙，形成基本共識，在此基礎(chǔ)上許多對策將隨之產(chǎn)生。

2.2“基層首創(chuàng)”與“頂層設(shè)計”并重，確立改革路徑

尊重“基層首創(chuàng)”精神，一直是我國改革開放的重要“法寶”;“頂層設(shè)計”，則是新形勢對改革的新要求。兩者都是推進(jìn)改革的重要路徑，廣泛的共識是，兩個路徑都很重要，應(yīng)該兼顧、并重。具體到推進(jìn)基于環(huán)境保護(hù)需求的財稅體制改革，這兩個路徑具有各自的作用，不可偏廢。

在強(qiáng)化政府基本環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域:“基層首創(chuàng)”往往更切合實際。這些領(lǐng)域往往需要財政直接投入。基層政府及其部門處于“最前線”，對情況最熟悉、對問題最清楚、對成效把握最及時，往往能夠結(jié)合實際提出有用的“點子”，并能貫徹落實到位。對于基層的積極性和創(chuàng)造性，在改革中應(yīng)該倍加珍惜，并給予其充分的作用空間。同時，通過建立有效的監(jiān)管和約束制度，讓這些基層首創(chuàng)的做法在合法合理的范圍內(nèi)實施，待其實踐成熟后再按照程序上升為規(guī)范性的政策，甚至納入法律法規(guī)。

在強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域:“頂層設(shè)計”往往更為全面、科學(xué)。這些領(lǐng)域需要稅收政策和財政資金發(fā)揮引導(dǎo)、杠桿作用，其著力點在于解決共性、關(guān)鍵性、全局性問題，讓有限的政策與資金資源發(fā)揮最大效用。這就需要在切實掌握實際情況的基礎(chǔ)上，全盤研判、提煉規(guī)律、抓住重點，也就是要強(qiáng)化頂層設(shè)計的作用。頂層設(shè)計的決策過程往往是廣泛討論、科學(xué)決策的過程，對于凝聚包括企業(yè)在內(nèi)的社會共識、完善公平競爭的市場環(huán)境，具有重要意義。

在強(qiáng)化各方環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域:分類別推進(jìn)改革，根據(jù)情況不同，或者以頂層設(shè)計為主，或者以基層首創(chuàng)為主。在這些領(lǐng)域，環(huán)境責(zé)任的主體是多元的，相對復(fù)雜，不僅包括政府、企業(yè)，也包括公眾，例如綠色消費。一般的做法是政府通過頂層設(shè)計提出原則，基層根據(jù)實際情況進(jìn)行創(chuàng)新，在磨合過程中實現(xiàn)“殊途同歸”。例如利用消費稅調(diào)整公共消費行為，頂層設(shè)計更為重要;而通過“綠色消費”進(jìn)一步倒逼企業(yè)調(diào)整其采購、生產(chǎn)、流通等過程中的環(huán)境行為，基層首創(chuàng)則更為有效，因為針對不同地區(qū)、行業(yè)、特點的企業(yè)需要采取更為靈活有效的不同做法。

2.3 以“負(fù)面清單”為抓手，實現(xiàn)重點突破

“負(fù)面清單”的做法是我國政府最近提出并不斷強(qiáng)化的政策制定思維和方式。其實質(zhì)在于厘清政府在保障市場競爭秩序時，用“負(fù)面清單”明確企業(yè)行為的邊界，即哪些行為是禁止、限制的;“負(fù)面清單”之外的行為，則由企業(yè)在守法的前提下，按照市場規(guī)律自主選擇，在這些方面，政府的介入應(yīng)該慎重，否則往往造成“越位”和“錯位”。

推進(jìn)基于環(huán)保需求的財稅體制改革，應(yīng)該更多采用“負(fù)面清單”，以需求改革的突破點加快改革的進(jìn)度、提高改革的績效。具體表現(xiàn)為:

從多還舊賬的角度看:“負(fù)面清單”是亡羊補(bǔ)牢，為時不晚。環(huán)境問題的一些歷史欠賬往往與地方政府有關(guān)，是在一定歷史條件下單純加快經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)物。對于這一大批成立時合法合規(guī)、但是不符合現(xiàn)有政策法規(guī)、應(yīng)被列入“負(fù)面清單”的企業(yè)，應(yīng)該綜合利用財稅等方面的政策，引導(dǎo)其通過轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、升級等方式有序退出市場。對歷史造成的環(huán)境問題，地方政府與企業(yè)應(yīng)共同予以處理，“負(fù)面清單”在一定程度上厘清了雙方的責(zé)任，而不是“一鍋粥”，使得財稅政策介入處理歷史遺留問題有了基本的作用邊界和實施重點。

從不欠新賬的角度看:“負(fù)面清單”發(fā)揮著先導(dǎo)作用，體現(xiàn)在環(huán)保上是一種更為規(guī)范、公開、穩(wěn)定的市場準(zhǔn)入機(jī)制。對于“負(fù)面清單”內(nèi)的企業(yè)，除了從行政監(jiān)管角度予以限制甚至淘汰之外，稅收等政策的約束作用也十分重要。而對于“負(fù)面清單”之外的企業(yè)，財稅政策可以在合理的范圍內(nèi)予以扶持。

從長效制度構(gòu)建的角度看:“負(fù)面清單”一方面在一定程度上，抑制了地方政府或其部門在履行環(huán)境責(zé)任方面的“自由裁量權(quán)”，便于政府內(nèi)部層級監(jiān)督、社會監(jiān)督的實現(xiàn)。另一方面，企業(yè)等市場主體也明確了自身環(huán)境行為不可逾越的邊界，有利于提升全社會的環(huán)境績效。在這樣的條件下，財稅政策的作用對象也更為清晰，既有利于頂層設(shè)計，也有利于地方在合理的范圍內(nèi)主動、積極、有效地發(fā)揮財稅政策作用。

3 關(guān)于近期推進(jìn)基于環(huán)保要求的財稅體制改革的建議

建立基于環(huán)境保護(hù)要求的財稅體制改革是一項長期的、系統(tǒng)性工程，其中的一些基本問題、重大問題、關(guān)鍵性問題還需要深入研究。目前，建議結(jié)合《決定》的要求，在以下具體方面率先突破，積累經(jīng)驗，摸索規(guī)律。

3.1 擴(kuò)大基于環(huán)保需求的財政支出規(guī)模，改進(jìn)支出方式

《決定》要求“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，審核預(yù)算的重點向支出預(yù)算和政策拓展，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，一方面，必須將環(huán)境保護(hù)作為預(yù)算管理和審核的重點，確保各級政府環(huán)境保護(hù)總體支出水平不斷提高，即使財政收支增幅或者生產(chǎn)總值有所下降，環(huán)境保護(hù)支出也不應(yīng)相應(yīng)降低。

另一方面，提高轉(zhuǎn)移支付中的環(huán)保權(quán)重。轉(zhuǎn)移支付是指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財政資金的活動，是用于補(bǔ)充公共物品而提供的一種無償支出。自1994年實施分稅制以來，財政轉(zhuǎn)移支付成為中央平衡地方發(fā)展和補(bǔ)償?shù)闹匾緩?，但生態(tài)環(huán)境并沒有成為財政轉(zhuǎn)移支付的重點，不屬于當(dāng)前中國財政轉(zhuǎn)移支付十個最重要的因素之列。

針對這一問題，在一般性轉(zhuǎn)移支付中，包括《決定》提出的重點增加“老少邊窮”地區(qū)轉(zhuǎn)移支付時，都應(yīng)較大幅度增加環(huán)境保護(hù)的權(quán)重;同時清理、整合、規(guī)范環(huán)保相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付項目，并在合理的范圍內(nèi)逐步取消地方資金配套。通過這些措施，使得有利于環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移支付具有穩(wěn)定、可持續(xù)特性，便于地方政府長期規(guī)劃、不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)。

3.2 明確各級政府基于環(huán)保需求的支出責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償

《決定》要求，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，借助這次改革，應(yīng)該更多發(fā)揮中央在財力格局中的相對優(yōu)勢地位，通過跨區(qū)域重點環(huán)境保護(hù)項目建設(shè)、必要的轉(zhuǎn)移支付等措施，強(qiáng)化對地方環(huán)境保護(hù)的財力保障。進(jìn)一步加大中央政府在生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付方面的扶持力度，納入一般轉(zhuǎn)移支付，明晰和提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善配套措施，確保環(huán)境資源損耗補(bǔ)償真正落到相關(guān)區(qū)域、流域的民眾手中。

同時，進(jìn)一步完善“對口支援”形式的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，包括根據(jù)《決定》“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”的要求，建立基于生態(tài)保護(hù)的不同地方財力協(xié)調(diào)機(jī)制。許多研究表明，橫向轉(zhuǎn)移支付可以比較好地解決財力均等化和外部性的問題。通過橫向轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償因保護(hù)環(huán)境而發(fā)展權(quán)益受損的地區(qū)，增強(qiáng)其財力，激勵其不斷增加環(huán)保投入，形成良性循環(huán)。

3.3 設(shè)立基于環(huán)保需求的支柱稅種，加大調(diào)節(jié)力度

《決定》要求，“完善稅收制度”，加快部分重點稅種改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策措施，“加快資源稅改革”，“推動環(huán)境保護(hù)費改稅”。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，借助這次改革，應(yīng)把環(huán)境保護(hù)稅、資源稅作為兩大支柱稅種，而且都應(yīng)明確為地方稅，為地方環(huán)境保護(hù)提供保障。

《決定》明確要求，把排污費逐步改為環(huán)境保護(hù)稅，與企業(yè)排污行為掛鉤，這是對企業(yè)環(huán)境行為最直接的調(diào)節(jié)制度之一。當(dāng)前，應(yīng)該盡快凝聚共識，以對企業(yè)環(huán)境行為影響最大的因素作為稅制構(gòu)建的基本內(nèi)涵，加大調(diào)節(jié)力度。

資源稅方面，雖然在1994年分稅制改革后擴(kuò)大了征收范圍，但是仍然未將大量具有生態(tài)價值的水、森林、草原等資源納入，這在一定程度上縱容了非稅資源的過度消耗和浪費。對此，《決定》明確要求，“逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”。按照這一精神推進(jìn)改革，有利于把自然資源作為重要的市場要素，是企業(yè)需要繳稅“購買”的一種“原料”，占用越多、成本越高，市場競爭力越差，以此有效抑制資源的濫用、生態(tài)的破壞。在資源稅的改革中，還應(yīng)進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)的政策目標(biāo)。例如將礦產(chǎn)資源的開采行為和自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)和使用納入資源稅范疇，并逐步提高其權(quán)重，符合“污染者付費”和“破壞者賠償”原則。

3.4 基于環(huán)保要求全面梳理稅收制度，實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

《決定》提出了梳理稅制的一個新角度，就是從直接稅和間接稅的不同功能入手，包括“逐步提高直接稅比重”，簡化增值稅稅率，把高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。

結(jié)合環(huán)境保護(hù)的需求，全面調(diào)整目前的稅制，可從兩方面著手:

一是直接稅方面，以規(guī)范的、嚴(yán)格的稅收優(yōu)惠等方式，實現(xiàn)基于環(huán)境保護(hù)行為的差別稅收政策。目前，企業(yè)所得稅中有關(guān)于環(huán)境保護(hù)項目、設(shè)備、資源綜合利用等方面的稅收優(yōu)惠政策。應(yīng)該對這些政策實施的環(huán)境效益效果進(jìn)行全面梳理，進(jìn)一步加以規(guī)范，提高政策的針對性。同時，研究采取加速折舊、投資抵免、減計收入、加計扣除等多種間接稅收優(yōu)惠形式。

二是間接稅方面，除了上述的設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅、資源稅兩大支柱稅種外，在增值稅、消費稅等重點稅種改革中，應(yīng)扭轉(zhuǎn)目前一個行業(yè)甚至一個產(chǎn)品“一事一議”這種不合理的方式，從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，提出“負(fù)面清單”和“一攬子”改革方案，從而更加全面地反應(yīng)環(huán)境保護(hù)的需求。