王秀卿

(太原學院 文法系，山西 太原 030032)

當代僑情發(fā)展變化與歸僑僑眷權(quán)益保護法的修改研究

王秀卿

(太原學院 文法系，山西 太原 030032)

中國是一個擁有眾多歸僑僑眷和海外僑胞的國家，基于這個群體的特殊性，從立法角度，對歸僑僑眷的權(quán)益加以保護就顯得尤為重要?！吨腥A人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》作為僑務法律體系的核心，較好地維護了歸僑僑眷和海外僑胞的權(quán)益，但隨著世情、國情、僑情形勢的發(fā)展變化，該法的生存環(huán)境和實施效果遇到了挑戰(zhàn)，以為僑服務為出發(fā)點，重新定位該法已成為時代發(fā)展的趨勢。

僑情變化；歸僑僑眷；權(quán)益保護；僑務政策法規(guī)

隨著對外開放的深入發(fā)展,中國國內(nèi)外僑情發(fā)生了重大變化,出現(xiàn)了許多新情況、新問題, 1990年《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》(2000年修正)(以下簡稱《歸僑僑眷權(quán)益保護法》)的生存環(huán)境和實施效果遇到了挑戰(zhàn)，政府有關(guān)部門和學界都在探究其存在的合適性和未來發(fā)展的有效策略。[1]

一、當代國內(nèi)外僑情的發(fā)展變化

中國是一個僑民眾多的國家。目前，在全世界100多個國家和地區(qū)居住著近5000萬海外僑胞， 國內(nèi)還有歸僑僑眷3000多萬。在中國革命、建設和改革發(fā)展的各個歷史時期，他們心懷祖(籍) 國, 情系桑梓，為中華民族的獨立和解放、為國家的繁榮和發(fā)展作出了重要貢獻，發(fā)揮了獨特作用。

但是，近二三十年來，國內(nèi)外僑情發(fā)生了很多本質(zhì)性的變化，我們?nèi)绻€用以往的一些思路去維護僑益和規(guī)范僑務工作，已經(jīng)遠遠不合時宜了。所以，為了更好地保障歸僑僑眷的合法權(quán)益，對當代國內(nèi)外的僑情進行基本評估、了解和判斷就顯得非常重要。

1.海外僑胞人數(shù)增多，新僑涌現(xiàn)，分布更廣。20世紀初，全球華僑華人總數(shù)約為400～500萬；20世紀50年代初，總數(shù)增加至1200～1300萬；到2007～2008年間，已達4543萬人，如今約為5000萬人。[2]改革開放以來，出國留學和海外移民人數(shù)越來越多，新一代華僑華人不斷成長。從分布來看，華僑華人不再高度集中在東南亞地區(qū)，而是隨著經(jīng)濟全球化大潮以及中國與相關(guān)國家關(guān)系的改善，逐步走向世界各地，尤其是發(fā)達國家和地區(qū)。

2.華僑華人經(jīng)濟、科技實力不斷增強。20世紀90年代以來，海外華人立足當?shù)亍⑷谌氘數(shù)?、在當?shù)匕l(fā)展的勢頭不斷增強。西方發(fā)達國家涌現(xiàn)了一大批以知識和智力資源為資本，注重科技創(chuàng)新的華人高科技企業(yè)。在美國，華人移民經(jīng)濟實力不斷增強，從事商業(yè)的規(guī)模與數(shù)量均超過以往，他們不只經(jīng)營傳統(tǒng)的中餐、制衣、洗衣等家庭小作坊，還開始進軍高科技企業(yè)和跨國企業(yè)。東南亞一批新的華人企業(yè)也日益崛起，海外僑商與中國開展合作交流的愿望更加強烈。

3.國內(nèi)外僑胞參政意識與參政能力提升。美國等發(fā)達地區(qū)和國家的華人參政熱情和參政檔次得到顯著提升，涌現(xiàn)了不少華裔的部長、州長、市長和各級議員。同時，在海外的僑團，尤其是傳統(tǒng)僑團，認同中國政府，支持中國現(xiàn)行政策的比例在不斷增加，華僑、歸僑和僑眷有著強烈的參政議政愿望。

4.回國創(chuàng)業(yè)的海外高層次人才愈來愈多，對祖(籍)國的貢獻越來越大。甚至可以這樣說，改革開放后中國經(jīng)濟的發(fā)展首先就是海外華人的功勞。時至今日，海外僑胞、港澳同胞仍然是中國引進資金、技術(shù)和人才的重要來源和渠道，仍然是各項建設事業(yè)、社會公共事業(yè)的重要參與者。海外華人對大陸的投資不僅在很大程度上解決了資本和就業(yè)問題，更為主要的是加快了中國從相對封閉的經(jīng)濟狀態(tài)向開放狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。在進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、倡導科學發(fā)展、構(gòu)建和諧家園的今日中國，具有高學歷、黃金工作年齡，擁有豐富實踐經(jīng)驗，保持高昂創(chuàng)新精神的海外高層次人才已成為中國經(jīng)濟建設的一支逐漸壯大并日益發(fā)揮巨大潛能的生力軍。

二、現(xiàn)階段保護僑益的政策與法律法規(guī)

歸僑僑眷和海外僑胞歷來有愛國愛鄉(xiāng)的光榮傳統(tǒng), 始終是中國對外開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的積極開拓者、參與者和貢獻者。解僑之難，排僑之憂，保護僑益是中國政府僑務工作的重要組成部分。自二十世紀五十年代以來，中國政府一直實行“一視同仁，不得歧視，根據(jù)特點，適當照顧”的歸僑僑眷權(quán)益保護政策。

在保護僑益的法制建設方面，我國已初步形成了以憲法為根本，以《歸僑僑眷權(quán)益保護法》為核心，以其他立法主體制定的各種不同類型、不同效力等級的規(guī)范性文件為有機整體的歸僑僑眷權(quán)益保護法體系。

《中華人民共和國憲法》第五十條規(guī)定:“中華人民共和國保護華僑的正當?shù)臋?quán)利和利益, 保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益?！?990年《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》(2000年修正)規(guī)定，歸僑是指回國定居的華僑；華僑是指定居在國外的中國公民；僑眷是指華僑、歸僑在國內(nèi)的眷屬，包括華僑、歸僑的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姐妹，祖父母、外祖父母，孫子女、外孫子女，以及同華僑、歸僑有長期扶養(yǎng)關(guān)系的其他親屬。此外，根據(jù)《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》的規(guī)定，外籍華人在中國境內(nèi)的具有中國國籍的眷屬視為僑眷。《歸僑僑眷權(quán)益保護法》的宣示性對歸僑僑眷和海外僑胞這個特殊群體具有非常重要的意義。該法頒布20多年來，國務院和30多個省、區(qū)、市先后制定了實施辦法，并適時進行了修改，許多地方結(jié)合本地實際，制定了配套的法規(guī)、規(guī)章和政策，目前，全國現(xiàn)有100多件保護僑益的規(guī)范性文件，[3]涉及內(nèi)容包括保護歸僑僑眷的政治權(quán)利、經(jīng)濟財產(chǎn)、社會保障、社會救濟、勞動就業(yè)、升學、出入境權(quán)益等方面。

我們必須承認，《歸僑僑眷權(quán)益保護法》作為僑務法律體系的核心，為促進僑務事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供了法制保障，較好地維護了歸僑僑眷和海外僑胞的權(quán)益。

三、歸僑僑眷權(quán)益保護法的修改

僑務政策法規(guī)是僑心、僑情的寒暑表，僑務政策法規(guī)越貼近僑胞，僑胞越貼近祖國。隨著當代國內(nèi)外僑情的變化，以為僑服務為出發(fā)點，重新定位與修改《歸僑僑眷權(quán)益保護法》已成為時代發(fā)展的趨勢。

(一)歸僑僑眷權(quán)益保護法修改的必要性與可行性

法是以調(diào)整社會關(guān)系和適應社會關(guān)系的需要為使命的，社會關(guān)系既有相對的穩(wěn)定性，又有相對的變動性，當現(xiàn)行法律調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)生重要變化時，應當對調(diào)整這種社會關(guān)系的法加以修改，使其適應變化了的社會關(guān)系的需要。

法的修改，就是通過改變法的某些規(guī)定，使立法達到預期目的，適應新的社會需要。馬克思曾說過：“法典一旦不再適應社會關(guān)系，它就會變成一疊不值錢的廢紙?！盵4]因此，立法工作的一個永恒課題就是法的修改。立法應當緊緊立足于現(xiàn)實社會，伴隨社會發(fā)展的實際需要，來制定、修改或廢止法律法規(guī)，對于不適應社會發(fā)展需要的法律法規(guī)適時地按照法定程序進行修改，并使其常態(tài)化和規(guī)范化。

《歸僑僑眷權(quán)益保護法》的宣示性對歸僑僑眷和海外僑胞這個特殊群體具有非常重要的意義，但隨著世情、國情、僑情形勢的發(fā)展變化，該法一些條款已跟不上時代的步伐，法律規(guī)范調(diào)整與社會現(xiàn)實之間出現(xiàn)了空白地帶，許多新情況、新問題需要在法律上加以體現(xiàn)和規(guī)范。

當代國內(nèi)外僑情的發(fā)展變化對《歸僑僑眷權(quán)益保護法》的修改提出了新的更高的要求。歸僑僑眷和海外僑胞對修改歸僑僑眷權(quán)益保護法的呼聲較高,中央及地方有關(guān)涉僑部門對此也表示贊同。政府有關(guān)部門已進行了大量的調(diào)研工作，并提出了整改意見和加強僑務法制建設的建議。在“堅持以僑為橋”、“維護僑界權(quán)益”、“緊跟僑情變化”等方面，各地僑務機構(gòu)也已達成了共識。幾年來,在兩會期間都有代表提出關(guān)于修改歸僑僑眷權(quán)益保護法的議案或建議。

由此可見，歸僑僑眷權(quán)益保護法修改的時機和條件已基本成熟,對現(xiàn)行的《歸僑僑眷權(quán)益保護法》進行大幅度修改，是符合法的發(fā)展演變規(guī)律的，是符合歸僑僑眷和海外僑胞的愿望和要求的，是中國現(xiàn)狀下保護歸僑僑眷權(quán)益的最佳選擇。

(二)歸僑僑眷權(quán)益保護法修改的方向與內(nèi)容

新法的出發(fā)點應從現(xiàn)行《歸僑僑眷權(quán)益保護法》著重政治，政策性強，扭轉(zhuǎn)歷史上破壞正確僑務政策的消極影響，轉(zhuǎn)向著重法律，尊重和保障權(quán)利，更多地運用立法技術(shù)，遵循規(guī)范國際移民行為的經(jīng)驗。[1]

法貴在于行，在于有效地協(xié)調(diào)法律法規(guī)與社會關(guān)系變化的沖突，以便為社會發(fā)展和進步發(fā)揮引領(lǐng)護航的作用。圍繞當代國內(nèi)外僑情發(fā)展變化的情況，就《歸僑僑眷權(quán)益保護法》的修改內(nèi)容提出以下建議：

1.主體界定方面。改革開放以來，出國留學和海外移民人數(shù)越來越多，新一代華僑華人不斷成長，以高層次留學人才為主的新歸僑又迅速增加，面對調(diào)整對象的不斷擴大，《歸僑僑眷權(quán)益保護法》在主體認定方面需要進一步重新界定考量。

2.回國創(chuàng)業(yè)和為國服務方面。在經(jīng)濟日趨全球化、科學技術(shù)競爭更加激烈的新形勢下，各國都非常重視吸納高層次人才來本國創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。改革開放以來，我國有大量歸僑僑眷出國留學，其中許多人學有所成后在國外定居，成為當?shù)馗鞣矫娼艹龅娜瞬?，為?chuàng)造條件，鼓勵他們回國創(chuàng)業(yè)或為國服務，建議增加此方面的內(nèi)容。

3.回國定居或居住方面。華僑要求回國定居或居住以及歸僑僑眷出境后又回國定居或居住的人數(shù)不斷增多，而歸僑僑眷權(quán)益保護法就“國家對回國定居的華僑給予安置”的規(guī)定過于籠統(tǒng)，難以操作。建議在法律中明確規(guī)定對華僑申請回國居或居住的審批部門、程序以及時限，并增加歸僑僑眷出境后又回國定居或居住權(quán)益保護的內(nèi)容。

4.參政議政方面。隨著國內(nèi)外形勢的變化，華僑和歸僑僑眷參政意識不斷提高。鑒于華僑旅居海外難以回國參加選舉的事實，可否嘗試在海外組織選舉或允許委托選舉等更具可操作的參政方式。另外，近幾年來，華僑已被邀請列席各級政協(xié)會及一些重大的政治活動，建議進一步擴大參政面。

5.促進融合方面。融合是歸國華僑必須面臨的問題, 政府對融合的重視程度和引導有效與否, 直接關(guān)系到加快還是阻礙歸僑在國內(nèi)生存、發(fā)展和與當?shù)厣鐣餐M步。[5]建議增加為歸僑提供融入性服務的內(nèi)容，創(chuàng)造融入環(huán)境，提供融入幫助，促進歸僑僑眷融入國內(nèi)主流社會。

6.法律責任方面?！叭魏我徊糠?、法規(guī)的實施效果和立法目的達到的程度，在一定意義上取決于法律責任規(guī)定的科學合理方面所達到的程度，即可實現(xiàn)的程度?！盵6]《歸僑僑眷權(quán)益保護法》有些法律義務條款沒有法律責任條款相對應，有些法律責任條款缺乏法律義務條款的前提根據(jù),建議遵循法律義務條款與法律責任條款對應的原則，來設置法律責任條款。再者，需要進一步完善法律責任設置與相關(guān)部門法的協(xié)調(diào)性，增加該法的可操作性，使司法更具有強制執(zhí)行力。

《歸僑僑眷權(quán)益保護法》作為一部針對特殊群體的法律，它的頒布實施為保護歸僑僑眷合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。然而，根據(jù)國內(nèi)外僑情的發(fā)展變化，許多新情況、新問題需要在法律上予以規(guī)范和體現(xiàn)，希望本文的探討能為該法的修改與完善提供借鑒。

[1]劉國福.平等對待、融合發(fā)展: 歸僑僑眷權(quán)益保護法新論[J].華僑大學學報，2010(3):99-107.

[2]莊國土.約5000萬：全球華僑華人總數(shù)首次得出較明確統(tǒng)計數(shù)字[EB/OL].(2011-11-30)[2014-01-20]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/30/c_111206719.htm.

[3]全國人大華僑委員會.中國擬適時修法 進一步維護歸僑僑眷和僑胞權(quán)益[EB/OL].(2012-12-28)[2014-01-20]. http://www.chinanews.com/zgqj/2012/12-28/4447499.shtml.

[4]全國人大常委會辦公廳研究室，中國社會科學院法學研究所.馬克思、恩格斯、列寧、斯大林論法[M]. 北京：法律出版社，1986：33.

[5]劉國福.論歸僑身份確認和安置法律制度的現(xiàn)狀與發(fā)展[J].政法論叢，2010(2)：49.

[6]李培傳.論立法[M].北京：中國民主法制出版社，2004:402.

ShallowTheoryofContemporarytoDevelopmentandChangeswithTheLawonTheProtectionofRightsandInterestsofReturnedOverseasChinese

WANG Xiu-qing

(SecretaryandLawDepartmennt,TaiyuanUniversity,TaiyuanShanxi030032,China)

China is a country with a number of returned overseas Chinese and overseas Chinese. The particularity of this group makes it critically important to protect the returned overseas Chinese rights and interests from the angle of legislation.ThelawofthePeople'sRepublicofChinatoProtectthe

OverseasChineseRightsandInterestsas the core of the legal system of overseas, better safeguards the rights and interests of the returned overseas Chinese and overseas Chinese, but with the change of the international and domestic conditions and the development and changes of the returned overseas Chinese situation, living environment and effect of the law have met challenge. Taking serving the overseas Chinese as a starting point to reposition the law has become the development trend of the times.

Changes of the overseas Chinese situations; Returned overseas Chinese; Rights and interests protection; Policies and regulations about overseas Chinese

2014-04-13

王秀卿(1981-)，女(漢)，山西太原人，講師，碩士，主要從事中國法律史及傳統(tǒng)法律文化方面的研究。

中華全國歸國華僑聯(lián)合會2013年課題(13BZQK212)

D929

A

1671-816X(2014)08-0786-04

(編輯：佘小寧)