秦前紅

據(jù)媒體報道，深圳大學擬吁請深圳市人大常委會制定《深圳大學條例》（以下簡稱條例），深圳大學有關專家已經(jīng)完成專家試擬稿工作。如果該項立法建議能夠為深圳市人大常委會所接受并最終表決通過，將成為內(nèi)地第一部專項高校地方立法。

按照專家起草小組的設計，條例的主要宗旨在于爭取更大辦學自主權。關鍵性的制度有，擬將深大確定為“依法治校、高度自治、全面監(jiān)督、獨立運行”的法人機構，以使其區(qū)別于政府、企業(yè)和傳統(tǒng)事業(yè)單位。這樣的法人機構將在“招生、學科設置、經(jīng)費預算和使用、人員聘用、薪酬制定，乃至工程建設、招投標等方面獲得充分自主權，而無需像過去那樣，事事需要政府審批；學校的教職工亦不再享有終身制的身份定位，要祛除過去平均主義、大鍋飯以及只進不退、只上不下弊端，實現(xiàn)從‘身份管理到‘契約管理的轉變；在治理結構上，要建立理事會、咨詢決策委員會以及教授委員會、教職工委員會等制度體系，并推進學校的信息公開，學校每年要將工作報告呈交政府審議，向社會公開，向市人大提交財務審計報告……”

起底大學演進的過程，可以看出，大學關乎人類最深層的精神活動和文明薪火的傳承，因此在管制與自治之間尋求良性平衡，制定明晰化的大學活動規(guī)則以保障學術自由，給予學術活動明朗預期等，都是大學規(guī)律的基本表征。而用立法來表達社會對于大學的公開期待，屏蔽公權對大學的不當干預，也是現(xiàn)代各國大學治理的基本方式。在此意義上，深圳市即將展開的大學立法嘗試，無疑代表了一種正確方向。但任何立法都必須置身所在地的各種客觀考量，不能孤懸于社會的各種條件羈絆，以此而論，深圳市的立法試錯也會有諸多方面值得斟酌。

首先，地方立法的制度空間寬窄問題。中國是一個單一制國家，人民共和國在創(chuàng)建之初設計立法制度時，采行單一的立法體制?！拔逅膽椃ā眱H僅規(guī)定全國人民代表大會有法律制定權，全國人大常委會則是“五四憲法”頒行幾年之后才有法令制定權。1979年之后，考慮改革開放之后立法的多元化需求，以及對過去那種太過單一立法體制的反思，才通過修改地方組織法賦予地方一定層級的人大以地方立法權，但出于對法治統(tǒng)一的考量和對地方主義坐大的擔憂，嚴格限縮地方立法的自主空間，要求地方立法不得同憲法、法律相抵觸。只是在全國性法律未及制定的和不屬于全國人大專屬立法事項的范圍，給予地方以有限的先行立法空間。盡管深圳除了享有作為較大市應享有的地方立法權外，還另外享有因是經(jīng)濟改革特區(qū)而享有的特區(qū)立法權。特區(qū)立法權作為一種授權立法，被賦予的全國性法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以變通的權力。但問題在于授權立法必須謹守被授權的畛域而不得隨意僭越，當初全國人大關于特區(qū)立法的授權主要限于經(jīng)濟改革和對外開放事務，高校立法是否可以納入特區(qū)立法范圍著實需要審慎考量。另外學術自由、基本教育制度，比如招生制度、學位授予制度等均屬于法律保留事項，如果地方立法完全抄襲全國性立法，則純屬浪費立法資源，制造立法噱頭。如果變通設計，是否可以變通全國性法律的基本原則和基本制度？變通的邊界其實不可以恣意擴張，否則隨心所欲的移步換景，不僅會侵損法治統(tǒng)一秩序，而且還會因與國家和其他地方的教育制度不配套而窒礙難行。事實上，變通立法的興衰與全國性法律的完善呈現(xiàn)反相關關系。在官方宣布到2012年社會主義法律體系已經(jīng)建成的情況下，變通立法還有多少可欲可為的空間是頗費思量的。

其次，與上述相關聯(lián)的是，可以作為新聞談資的只不過是“所謂第一部地方專項高校立法”這個標簽，而作為該部立法靈魂的核心制度設計其實乏善可陳。比如說，專家試擬稿將深大定位為“依法治校、高度自治、全面監(jiān)督、獨立運行”的法人機構，這與中共中央歷次關于高等教育改革的改革發(fā)展目標以及國家高教法的規(guī)定幾無差異。當下的中國高校幾乎都有所謂尋求高度自治的沖動，惜乎孫悟空跳不出如來佛的手掌心。在行政全面吸納社會的基本情勢下，任何一個大學企求完全自治其實不過是意淫而已。從招生規(guī)模、學位授予、學科評價以及教師資質到校長書記遴選、院系負責人任命、教職工基本待遇，無不受到行政力量的顯暗控制。就以條例專家稿鼓吹的所謂教職工待遇自定方面的制度創(chuàng)新，未必就有多少任意揮灑空間。在一個主要依靠政府撥款的公立高校，如果教職工福利待遇與其他機關、組織的人員待遇差異得離譜，則即便撥款方開恩核準，那也會被社會輿論的唾沫淹死。

中國有關高校的各種制度絕大多數(shù)都掌控在教育部手中，深圳市政府盡管是深圳大學主管機關，但所能釋放的教改紅利空間有限。深圳市政府與深圳大學的核心關系其實就是財政撥款和人事任免。財政撥款只需有科學民主的預算體制，公開透明的撥款程序，即可解決深圳大學的訴求。人事任免則關乎中國干部體制，條例只好無奈轉身，世故性地回避。剩下的那些皮毛性制度用大學章程即足以安放，又何需勞動立法機關大駕。

自由選擇大學校長和其他學校高層管理者，雖非大學自治的全部，但是屬于大學自治制度的晶核。深圳大學條例專家試擬稿完全不敢觸及這個問題，只觀此點，不及其余，我們就可以大膽地做出一個結論，所謂的自主自治都是太過矯情。沒有教育改革的頂層設計，深圳的立法試驗那也是圍城里的一廂情愿。

（作者單位：武漢大學）