北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 程 鵬北京師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院 周江華

一、研究解決進城務(wù)工人員租住房問題的重要意義

住房是進城務(wù)工人員最基本生存需要，保障進城務(wù)工人員居住有其屋，維護其平等住宅權(quán)益，直接影響到進城務(wù)工人員是否能夠安居樂業(yè)。事實上，進城務(wù)工人員聚居在廉價且環(huán)境惡劣的社區(qū)并非中國城市所獨有的現(xiàn)象，在經(jīng)歷城市化的發(fā)展中國家中普遍存在，成為城市管理中的“難題”。住房及其區(qū)位作為個人接近經(jīng)濟資源和社會資源的重要指示物，是提供社會地位、工作、教育和其他服務(wù)，建構(gòu)經(jīng)濟、社會和政治聯(lián)系的一種重要方式，因此住房可以為進城務(wù)工人員群體融入城市主流社會提供基本條件、橋梁和機會。在這個意義上說，住房是經(jīng)濟增長和社會融合的重要中間機制之一。但是，相對來說，中國人普遍對買房置地有強烈的追求，特別是對土地有歸屬感的農(nóng)民。據(jù)2011年年初《瀟湘晨報》的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:政府給進城進城務(wù)工人員提供與市民均等的公共服務(wù)中，36%的進城務(wù)工人員認(rèn)為最需要解決的是住房保障;在認(rèn)為真正融入城市的選項中，45%的進城務(wù)工人員認(rèn)為要消除的最大障礙是住房。①李曉燕:《我國進城務(wù)工人員住房保障制度研究》，湖南大學(xué)碩士論文，2012年。如果進城務(wù)工人員住房無法獲得保障，無疑增加了他們的流動性，使進城務(wù)工人員在城市無歸屬感，無法實現(xiàn)其市民化。現(xiàn)在很多省份都提出要取消“農(nóng)民工”這一稱謂，嚴(yán)格來說這一稱謂本身沒有歧視性，而給這個詞匯帶上歧視效果的是城鄉(xiāng)不同的社會保障。近年來中國很多城市經(jīng)濟高速增長，其中外來務(wù)工人員的貢獻(xiàn)份額越來越大，但由于現(xiàn)實的種種隔離和障礙，進城務(wù)工人員難以獲得融入城市的基本住房條件和保障。進城務(wù)工人員住房問題是保障城市社會和諧穩(wěn)定需要認(rèn)真研究解決的一項重大課題。

(一)住房產(chǎn)權(quán)有助于進城務(wù)工人員產(chǎn)生歸屬感和穩(wěn)定感。

李克強總理在最近一次講話中提出過這樣一個觀點:政府能否給進城務(wù)工人員提供歸屬感、穩(wěn)定感的住房，才是政府面前最大的困難和挑戰(zhàn)，而不能簡單把進城務(wù)工人員問題歸結(jié)為戶籍、教育和醫(yī)療。在中國城市經(jīng)濟高速增長過程中，政府必須讓做出巨大貢獻(xiàn)的進城務(wù)工人員獲得應(yīng)有的經(jīng)濟發(fā)展紅利，從而增強他們對城市的歸屬感，這樣社會才能穩(wěn)定，經(jīng)濟才能可持續(xù)發(fā)展。如果當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)家和當(dāng)?shù)鼐用癃氄冀?jīng)濟發(fā)展的好處，不肯與進城務(wù)工人員分享，只能導(dǎo)致社會貧富差距越來越大，可能會出現(xiàn)嚴(yán)重的社會問題。我們在廣東調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有67.51%受訪者的工作單位免費提供食宿條件，而只有15.79%的受訪者住在單位所提供的宿舍。這說明，以往由用人單位提供宿舍的做法，并不能給進城務(wù)工人員帶來歸屬感，他們往往會在外面選擇租房居住。

(二)住房有助于進城務(wù)工人員把財富留在本地。

經(jīng)濟高速發(fā)展必然帶動社會的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型既有外部推動也有內(nèi)部驅(qū)動。外部推動主要是東部很多城市的出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，由于長期定位于價值鏈低端、附加價值很低，金融危機以后外部需求降低，出現(xiàn)了利潤大幅度下降的現(xiàn)象，為此地方政府提出要通過內(nèi)需拉動經(jīng)濟。在廣東，進城務(wù)工人員是產(chǎn)業(yè)工人的主力軍，也是拉動內(nèi)需的主要動力源;然而，我們實地調(diào)研和訪談發(fā)現(xiàn)，大量進城務(wù)工人員將多年積累的財富轉(zhuǎn)移回家鄉(xiāng)，到自己老家建設(shè)房屋。他們在東部沿海城市工作，但是在內(nèi)地老家消費，本地人通過出租房屋和廠房需求長期疲軟。2013年6月，我們在廣東省增城市新塘鎮(zhèn)訪談了500名進城務(wù)工人員，訪談內(nèi)容主要涉及進城務(wù)工人員的收入和消費情況。發(fā)現(xiàn)受訪者絕大多數(shù)月收入集中2001～3000元收入段，其中月收入1000元以下的占2.68%，1001～2000元的占25.74%，2001～3000元的占37.36%，3001～4000元的占18.68%，4001～5000元的占7.52%，5000元以上占8.02%;受訪進城務(wù)工人員絕大多數(shù)月生活費占月收入比例低于50%，其中消費支出占25%以下的比例是23.64%、25%～50%的比例是50.35%、50%～75%的比例是18.20%、75%以上的比例是7.80%(見圖1)。保守估算，至少50%的進城務(wù)工人員一年積攢的財富超過1萬元，按進城務(wù)工人員50萬人計算，整個新塘進城務(wù)工人員群體一年新增財富超過25億元。因此，采取有效手段刺激進城務(wù)工人員住房消費，不僅有力地提高進城務(wù)工人員的歸屬感和穩(wěn)定性，而且也有助于刺激城市消費需求、推動地方經(jīng)濟快速回升。

圖1 廣東新塘受訪進城務(wù)工人員月消費支出占總收入比重的分布情況

(三)有穩(wěn)定住房有助于進城務(wù)工人員融入社會。

改善進城務(wù)工人員住房的最大收益在于有助于進城務(wù)工人員盡快融入城市，有助于進城務(wù)工人員本身人力資本的積累，有助于提高城市的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型。住房不僅是遮風(fēng)避雨的空間，也是城市居民的生活環(huán)境和社會交往空間，為社會民眾獲得各種城市資源，積累人力資本和社會資本，融入城市、促進自身人力資本提升提供了必要條件和機會。而實際上，在很多大中型城市，生活于“建筑工棚”或“城中村”等進城務(wù)工人員聚居區(qū)中的農(nóng)村移民往往被阻隔在城市資源之外，信息和機會的缺失使其難以進行有效的人力資本積累，在社區(qū)內(nèi)產(chǎn)生一系列矛盾、隔閡和社會沖突，更重要的是這種分割會延續(xù)影響到后代人，導(dǎo)致受教育機會、人力資本水平乃至相對貧困的代際傳承。總之，住房問題是事關(guān)進城務(wù)工人員融入社會、身份轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵所在。

國外文獻(xiàn)，專門的進城務(wù)工人員住房制度研究較少。西方二元社會的形成，其主因是原地運動、工業(yè)革命導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌入城鎮(zhèn);針對已經(jīng)成為市民的產(chǎn)業(yè)工人和低收入流動人口住房問題、移民社區(qū)改造等問題，一些西方學(xué)者如伯吉斯、阿朗索、西蒙斯等人提出了相關(guān)理論及對策建議。①Burgess E.W.The Grouth of the City in R.E.Park，1935;Simmons，J.W.Changing Residence in the City-A Review of Intraurban Mobility.Geographical Review，Vol.58，1968.中國進城務(wù)工人員住房問題形成的文化、體制及社會背景特殊，需要有特殊的視角、方法和模型進行探索。例如，從社會融入角度來看，住房問題不僅僅是簡單的住房實體供給問題，更是一個如何讓進城務(wù)工人員融入城市社區(qū)的建設(shè)規(guī)劃問題。再比如，從住房來源來看，目前多重分割的城市住房制度對進城務(wù)工人員獲得住房構(gòu)成了一種社會歧視和排斥，使他們在住房獲得途徑上極受局限，這也是解決進城務(wù)工人員住房問題的關(guān)鍵點。

二、進城務(wù)工人員租住房需求影響因素實證分析

根據(jù)以往研究，可以把居住在城中村中的外來務(wù)工人員住房需求看做是其打工收入的函數(shù)。在經(jīng)典的住房可支付性研究中，一般將住房消費占收入的30%作為閾值，如果進城務(wù)工人員住房消費支出占收入的比例在30%以下，單從支付能力來看，他們就有租購房的現(xiàn)實需求。

以本次問卷調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，可以構(gòu)建計量模型來尋找進城務(wù)工人員工資的決定因素。在模型中:WAGE表示進城務(wù)工人員的月工資水平，以范圍平均值代替，個人特征方面引用年齡的二次項(X1∶AGE;X2∶AGE2)來檢驗進城務(wù)工人員工資的非線性影響;X3∶GENDER表示性別，其中性別男用0表示，性別女用1表示;X4∶EDU表示進城務(wù)工人員受教育程度，本處以在接受學(xué)校年限表示，小學(xué)及以下6年，初中9年，高中12年，高中及以上14年;X5∶YEAR表示進城務(wù)工人員外出務(wù)工的年限。進城務(wù)工人員積累的工作經(jīng)驗和建立的社會聯(lián)系可能為其帶來較高的收入。表1列出了工資方程的回歸結(jié)果。

表1 工資方程回歸結(jié)果Dependent Variable:Y;Method:Least Squares;Date:10/23/13 Time:19:44Sample(adjusted):1901 8135;Included observations:6235 after adjusting endpoints

回歸結(jié)果顯示:年齡每增加1歲，進城務(wù)工人員的收入會增加1.14%;教育年限每增加1年，其工資會提高2.3%，遠(yuǎn)低于城市勞動7%的教育回報率。憑經(jīng)驗判斷，對于從事低技能工作的進城務(wù)工人員而言，體力比經(jīng)驗對收入的影響更大。在6235個樣本數(shù)據(jù)中，男女性平均收入均為2540元，這可以看出男性體力優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)為收入優(yōu)勢。另外，在此方程中特意引入外出務(wù)工時間(YEAR)來考察進城務(wù)工人員的學(xué)習(xí)曲線，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，外出務(wù)工時間每增加一年，其工資提高0.84%。這表明隨著進城務(wù)工人員外出務(wù)工時間的增加，進城務(wù)工人員的人力資本得到積累，這一效應(yīng)大約是正規(guī)教育回報率的1/3。

接著，我們構(gòu)建了進城務(wù)工人員住房需求方程。假設(shè)居民住房需求受到收入、住房偏好、住房成本和其他消費品成本共同影響。住房需求一般用住房總支出表示，①Muth，R.F.The Demand for Durable Goods，1960，University of Chicago Press.而進城務(wù)工人員住房支出大致等同于住房租金。對于大多數(shù)居住家庭而言，是持久收入而非當(dāng)前收入影響其住房消費;這是因為住房是耐用品，在可以融資的條件下，住房選擇受到未來多期收入的影響。②Polinsky，A.M.，Ellwood，D.T.An empirical reconciliation of micro and grouped estimates of the demand for housing，The Review of Economics and Statistics，1979，61(2):199-205.“城中村”中的進城務(wù)工人員都是居住者，且有很強的信貸約束，因此，估計進城務(wù)工人員住房需求采用當(dāng)前收入做變量。

在租住房需求方程中，個人基本特征也會通過影響其租住房偏好而影響住房需求，我們選擇家庭和家庭規(guī)模作為控制變量。除了收入、家庭規(guī)模和年齡外，我們還引入留在城市生活意愿(問卷第35題中，選項AB看做愿意留在城市賦值為3，選項CE看做不愿意留在城市賦值為1，選項D看做一般賦值為2)。如果進城務(wù)工人員將自己視為臨時就業(yè)者，進城務(wù)工僅僅為了賺錢，那么，他們盡可能會把這些錢存起來，部分用于消費(包括租住房);相反的，如果進城務(wù)工人員打算留在這個城市，那他們就會提高在城市各種消費(包括租住房)。

基于以上假設(shè)，進城務(wù)工人員租住房需求方程形式如下:

其中，RENT表示進城務(wù)工人員的月租住房花費;HINC表示進城務(wù)工人員的個人收入; HSIZE表示進城務(wù)工人員的家庭規(guī)模;STAY表示進城務(wù)工人員留在城市中生活的意愿。根據(jù)以上分析可初步判斷，留城意愿與租住房花費正相關(guān)。在通常情況下，住房投入會隨著進城務(wù)工人員個人收入的提高而增加。

回歸結(jié)果(見表2)顯示:家庭規(guī)模每增加1人，租住房需求會增加14.2%;年齡因素對租住房需求也有較為顯著的影響，收入水平提高則會促使租住房花費增加，收入彈性為7.95%，也就是說，個人收入每增長10%，租住房需求會上升0.795%，遠(yuǎn)低于城市租房者 0.125的收入彈性;③鄭思齊:《住房需求的微觀經(jīng)濟分析:理論與實證》，中國建筑工業(yè)出版社2007年版。留城意愿與住房需求負(fù)相關(guān)，留城意愿每增長1%，其租住房需求會降低0.5253%，因為對于留城意愿很強的受訪者(進城務(wù)工人員)往往把自己的主要資產(chǎn)投入在購房上，而不是租房。

前文提到，進城務(wù)工人員租房花銷約占其總收入的15.44%。從租住房可支付的觀點來看(租住房成本低于收入的30%即可認(rèn)為是可支付的)，進城務(wù)工人員不僅可以負(fù)擔(dān)城中村的租金，實際上還可以負(fù)擔(dān)得更高。盡管如此，進城務(wù)工人員還是不會提高其租住房消費。可以判斷，進城務(wù)工人員選擇居住在廉價擁擠的“城中村”，并不是因為他們沒有錢來改善租住房條件，而是因為他們想把打工錢轉(zhuǎn)移到家鄉(xiāng)進行消費。這意味著他們僅僅將城市看做是一個就業(yè)地，而不是就留的居住地。

表2 進城務(wù)工人員租住房需求回歸結(jié)果Dependent Variable:Y;Method:Least Squares;Date:10/23/13 Time:19∶34Sample(adjusted):1901 6677;Included observations:4777 after adjusting endpoints

通過調(diào)查我們了解到的，這里最為關(guān)鍵的原因，說到底還是進城務(wù)工人員在城市面臨的歧視性制度障礙。對于廣大進城務(wù)工人員而言，直到目前獲得城市戶口仍然是極其困難的。城市社會保障體系，諸如住房、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等都與城市戶口有著捆綁式聯(lián)系，絕大多數(shù)進城務(wù)工人員難以進入城市社會保障體系，也無法享受到城市的便利設(shè)施。這使得進城務(wù)工人員不將城市看做自己的家，而僅是打工掙錢的地方，家鄉(xiāng)的農(nóng)田、房子仍然是他們長期生活的基本物質(zhì)和社會保障，進城務(wù)工人員難以實現(xiàn)真正的市民化。而對新生代進城務(wù)工人員而言，不少生長和生活在城市已經(jīng)不會干農(nóng)活，也不愿意回到偏僻的鄉(xiāng)下，而又無法真正融入城市，住房問題對于他們來說，就顯得更加重要而迫切。

三、各地進城務(wù)工人員租住房管理經(jīng)驗做法

近年來，深圳、北京等地在保障進城務(wù)工人員住房方面積累一些可供借鑒的經(jīng)驗。這里做一個簡單總結(jié)。

1.深圳經(jīng)驗做法。在解決暫住人員的住房問題上，深圳市采取政策積極支持、多元化渠道解決模式。政府以規(guī)劃和土地方面的政策優(yōu)惠，支持工業(yè)企業(yè)建設(shè)暫住人員員工宿舍;市政府有關(guān)部門專門為高科技企業(yè)集中建設(shè)居住小區(qū)，如深圳市“第五工業(yè)區(qū)公寓區(qū)”等;為了支持大型工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，政府執(zhí)行靈活的政策，支持區(qū)、鎮(zhèn)、村級組織及相關(guān)企業(yè)集中開發(fā)建設(shè)暫住人員居住小區(qū);對于某些特殊行業(yè)和暫住人員群體，政府通過實施多種優(yōu)惠政策，引導(dǎo)相關(guān)單位集中建設(shè)租賃性住房，安置從業(yè)人員，如用于安置建筑工人的南山區(qū)沙河“建工村”、寶安區(qū)菜農(nóng)住房、羅湖區(qū)安置環(huán)衛(wèi)部門的暫住人員職工而建設(shè)的“環(huán)衛(wèi)公寓”等;此外，開展“城中村”改造及居住環(huán)境整治，以便為市區(qū)內(nèi)暫住人員，主要是第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，改善住房條件。

2.北京經(jīng)驗做法。例如，北京朝陽區(qū)為解決進城務(wù)工人員聚居區(qū)存在的問題，朝陽區(qū)政府成立專門的流動人口管理機構(gòu)，規(guī)范房屋出租。其主要做法:一是拆除大量違章建筑和存在安全隱患的住房，規(guī)劃村中房屋建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。街道系統(tǒng)普遍實行了控制違法建設(shè)為零指標(biāo)的管理措施。二是規(guī)范房屋租賃管理，明確出租房屋“屬地管理、部門監(jiān)督、房主負(fù)責(zé)”的原則，建立街鄉(xiāng)和社區(qū)、村出租房屋管理臺賬制度，在每個社區(qū)和村，均安排若干協(xié)管員，具體負(fù)責(zé)出租房屋的檢查、登記工作。三是實行出租房“旅店式”管理，進城務(wù)工人員聚居地居住環(huán)境明顯改善，社會治安明顯好轉(zhuǎn)。

3.南昌經(jīng)驗做法。目前，南昌市政府正在解決進城務(wù)工人員住房問題，使“符合條件”的進城務(wù)工人員可以購買經(jīng)濟適用房，成為真正的“南昌人”。南昌市政府建立了與進城務(wù)工人員相適應(yīng)的城市住房建設(shè)機制，在解決城市居民住房問題的同時，規(guī)定用工單位解決進城務(wù)工人員住房的基本要求，如居住面積、衛(wèi)生條件、配套設(shè)施等;同時，要加大發(fā)展城市經(jīng)濟適用房，允許符合條件的外來務(wù)工人員購買經(jīng)濟適用房。其政策規(guī)定是:對長期穩(wěn)定在城市工作的進城務(wù)工人員，如與用工單位簽訂了三年以上工作時間的，或者在城市經(jīng)商納稅時間達(dá)到三年以上或金額達(dá)到一定數(shù)額的，都可以允許申請購買經(jīng)濟適用房。對開發(fā)區(qū)內(nèi)進城務(wù)工人員的住房問題，可允許使用進城務(wù)工人員在一定數(shù)量上的單位建設(shè)一定數(shù)量的公寓供進城務(wù)工人員居住，只準(zhǔn)出租，不能出售。

4.蘇南經(jīng)驗做法。蘇州、無錫等地大批進城務(wù)工人員都是集中居住。居住點的建設(shè)有三種形式:一是使用進城務(wù)工人員較多的企業(yè)建造員工集體宿舍;二是政府投入建造一批規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化的進城務(wù)工人員集居點;三是農(nóng)村集體利用集體土地建設(shè)的進城務(wù)工人員居住點。不論是哪種形式的進城務(wù)工人員集居點，大多都配有休閑娛樂場所，有比較完善的管理制度，有的還設(shè)有進城務(wù)工人員“維權(quán)會”、“法律援助服務(wù)站”等。進城務(wù)工人員居住點的建設(shè)，有不少利用了閑置的影劇院、鎮(zhèn)政府舊辦公樓、舊校舍等。進城務(wù)工人員有的以集體租住的方式入住，有的以家庭形式入住。蘇南進城務(wù)工人員集中居住點的建設(shè)受到進城務(wù)工人員、企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦榷喾矫娴臍g迎。

5.長沙經(jīng)驗做法。2006年，長沙市專門興建的首座進城務(wù)工人員廉租房公寓——江南公寓竣工。小區(qū)位于長沙汽車西站附近、二環(huán)線東側(cè)，占地46畝，總建筑面積5萬平方米。小區(qū)內(nèi)配有健身器械、閱覽室、影視室等配套設(shè)施，房內(nèi)配有床、柜、桌、椅等設(shè)施，進城務(wù)工人員只需攜帶自用的鋪蓋即可入住。其政策準(zhǔn)入條件是:凡進城務(wù)工人員月收入在800元以下、務(wù)工一年以上的，均可持單位證明申請租賃廉租房。廉租房按政府指導(dǎo)優(yōu)惠價，不同地域收取不同租金。①廖艷:《重慶市區(qū)進城務(wù)工人員住房問題現(xiàn)狀及對策研究》，重慶大學(xué)碩士論文，2006年。長沙市在隨后幾年內(nèi)又完成大量農(nóng)民廉租房建設(shè)任務(wù)。其相關(guān)政策規(guī)定為: (1)進城務(wù)工人員廉租房建設(shè)按經(jīng)濟適用住房建設(shè)的各項優(yōu)惠政策落實。(2)由市區(qū)兩級政府共撥給20%的啟動資金，利用住房公積金利差、銀行貸款、政府貼息等方式籌集資金。(3)廉租房建成后只能向進城務(wù)工農(nóng)民出租，采取半市場化運作的方式。(4)凡被本市用工單位錄用在崗一年以上且勞動合同經(jīng)勞動和社會保障部門備案、月平均收入在800元以下、在本市市區(qū)無自有房屋的五區(qū)外的進城就業(yè)農(nóng)民，均可申請租賃入住廉租房。(5)進城務(wù)工人員到其用工單位所在的區(qū)房產(chǎn)局進行廉租房申請登記。申請者要帶齊申請資料申請，各區(qū)房產(chǎn)部門也開通了咨詢熱線，解答有關(guān)進城務(wù)工人員廉租房的問題。

總結(jié)上述各城市的經(jīng)驗可以看出:第一，政府在推動進城務(wù)工人員的住房問題上發(fā)揮著重要推動、規(guī)劃和引導(dǎo)作用;第二，解決進城務(wù)工人員住房不應(yīng)該僅僅是政府的問題，需要企業(yè)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、NGO等多個利益相關(guān)者的參與。

四、緩解進城務(wù)工人員租住房困難對策建議

為了促進進城務(wù)工人員的市民化，拉動需求，推動進城務(wù)工人員在地理上與城市主流社會的融合，實現(xiàn)城市社會和諧發(fā)展，我們針對進城務(wù)工人員住房現(xiàn)存狀況、突出問題及實證分析，提出相關(guān)對策建議。

首先，城市政府應(yīng)該積極規(guī)劃建設(shè)適合進城務(wù)工人員居住的社區(qū)。政府從供給角度對市場進行干預(yù)，有利于促進人口、人才的流動，城市保持長遠(yuǎn)的經(jīng)濟活力，有利于消除目前各大城市中心社區(qū)迅速老齡化所引起的不利影響。通過一定的制度安排，政府與企業(yè)、房產(chǎn)開發(fā)商、雇主合作，與中低收入家庭以“成本共擔(dān)，有限收益”的形式，即個人部分出資的住房只擁有相對于出資額的產(chǎn)權(quán)，可以有效抑制中等收入家庭無效、超前的福利需求，且如果操作得當(dāng)不會對當(dāng)?shù)卣纬商髩毫?，用較少的投入可以幫助大量進城務(wù)工人員解決住房問題。由于整套方案建立在市場化房屋交易的基礎(chǔ)上，與一般的干預(yù)方案相比，不僅不會破壞市場本身的機制，而且還可以更加方便地限制住房投機行為，更為重要的是，亦可以作為政府進行人口調(diào)控、城市規(guī)劃調(diào)整、社會管理、建設(shè)和諧社會的工作抓手。

其次，針對不同進城務(wù)工人員群體的訴求，進行分類租住房供給及管理。根據(jù)聚類結(jié)果進城務(wù)工人員可分為三類:A類，屬于生活費用所占收入的比例在25%以上的已婚低年齡、低收入(其年齡及收入低于平均水平)群體，主要面臨著教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、升職等問題，該群體最需要一處固定住所，使得自己在一個城市中安定下來;B類，屬于生活費用所占收入比例在25%以下的低年齡、低收入(其年齡及收入低于平均水平)已婚和未婚，主要面臨著醫(yī)療、就業(yè)、消費等問題，其中未婚者大多數(shù)以收入為導(dǎo)向，已婚者由于收入相對充裕、能力相對較高，愿意且有能力承擔(dān)更換地點去其他城市工作的代價;C類群體(大約占到一成多)，打工年限明顯高于平均水平，很多都是20歲左右就開始外出打工，工作經(jīng)驗比較豐富，收入比較高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過平均水平，這些人繼續(xù)培養(yǎng)可以發(fā)展成為城市的中產(chǎn)階層，面臨的主要是教育、醫(yī)療、就業(yè)等問題，只要住房問題解決，這類人會一直在所在城市生活下去。對于A類進城務(wù)工人員群體，城市政府如果繼續(xù)維持傳統(tǒng)的外來人口排斥政策，則導(dǎo)致嚴(yán)重社會問題，應(yīng)該將目前“廉租房”政策覆蓋范圍擴大到這部分人群;對于B類進城務(wù)工人員群體，可以存續(xù)改造部分城中村繼續(xù)發(fā)揮其廉租(但不是廉租房)的功能，政府出資建造或鼓勵企業(yè)建造城市外來務(wù)工人員公寓，將外來務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)公積金制度，將國家用于“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移財政支付一部分用于城市針對外來務(wù)工人員的住房貨幣或?qū)嵨镅a貼;對于C類進城務(wù)工人員群體，應(yīng)規(guī)劃建設(shè)與“新移民”需求相匹配的社區(qū)，為其提供最低零首付、額外的住房信貸，推行政府、企業(yè)與“新移民”混合型住房產(chǎn)權(quán)制度模式。

最后，將進城務(wù)工人員租住房問題劃分為“居住空間”(數(shù)量)和“居住環(huán)境”(質(zhì)量)兩部分分類解決，對于前者主要通過市場機制供給，對于后者要加大政府公共投入。研究發(fā)現(xiàn)，在城市化早期，當(dāng)城市中的產(chǎn)業(yè)對人力資本質(zhì)量依賴度不高時，廉價住房大量供給能夠有效地降低城市中低技能勞動力的成本，其供給彈性越大，例如城市對“城中村”、住人地下室的存在放任自流，對GDP增長的推動作用就越明顯，這正是城市容忍“城中村”和住人地下室等進城務(wù)工人員聚居區(qū)存在的邏輯;當(dāng)資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟中的比重逐步上升時，這類住房社區(qū)在居住環(huán)境上的劣勢不利于人力資本的充分積累，單純的數(shù)量供給對經(jīng)濟增長的推動力將逐漸衰減，這時，需要針對政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的缺位，積極改善其居住環(huán)境并為其提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以大幅度提高外來務(wù)工群體的福利水平低下和人力資本積累水平，避免低收入弱勢群體在空間上的過度集中。目前，出口導(dǎo)向型的制造業(yè)對中國經(jīng)濟的驅(qū)動力正逐步下降，很多城市開始向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在這樣的大背景下，致力于改良進城務(wù)工人員聚居區(qū)的居住環(huán)境并推動其社會融合的公共政策將有利于可持續(xù)的經(jīng)濟增長;更為重要的是，改善這類社區(qū)的居住環(huán)境和進城務(wù)工人員生活境遇，能夠減少潛在的社會沖突和社會資源的非生產(chǎn)性損耗。因此，無論是從推動經(jīng)濟增長還是有利于城市原有居民利益的角度出發(fā)，改善進城務(wù)工人員居住環(huán)境的公共政策都具有重要現(xiàn)實意義。