董世坤

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036）

國(guó)務(wù)院“新36條”①“新36條”是國(guó)務(wù)院于2010年5月13日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。的出臺(tái)，村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等地方性金融機(jī)構(gòu)如雨后春筍般出現(xiàn)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也集聚了風(fēng)險(xiǎn)。如何有效防范與化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，重新認(rèn)識(shí)地方政府在地方金融管理中的作用，理順中央與地方金融權(quán)力關(guān)系成為重中之重②《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第一次明確指出：“完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。”2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次明確要求“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。。本文通過(guò)對(duì)中央與地方金融權(quán)力關(guān)系變遷的歷史梳理和成因分析，提出優(yōu)化中央與地方金融權(quán)力關(guān)系的建議。

一、中央與地方金融權(quán)力關(guān)系的歷史演變

1949年建國(guó)之后，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國(guó)一度建立了“大一統(tǒng)”的金融體制，直至1978年改革開放，市場(chǎng)化的金融體制改革才真正開始。1983年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中國(guó)人民銀行行使中央銀行職能的決定》，中國(guó)人民銀行與各省級(jí)分行承擔(dān)金融管理職責(zé)。地方政府依靠其政治影響力和地緣優(yōu)勢(shì)，利用銀行等金融機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與商業(yè)性的不足，針對(duì)中央的金融制度供給實(shí)施策略性行為，以爭(zhēng)奪更多的金融資源。這種行為不僅造成金融混亂、通貨膨脹等負(fù)面效應(yīng)，而且直接影響到中央的成本收益，削弱了中央的宏觀調(diào)控能力。

為此，中央推進(jìn)金融領(lǐng)域改革。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》，將國(guó)有銀行的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)予以分離，進(jìn)一步推進(jìn)銀行系統(tǒng)的商業(yè)化改革，強(qiáng)化內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制。1995年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《商業(yè)銀行法》，以商業(yè)銀行安全性、流動(dòng)性和盈利性為原則導(dǎo)向，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革。在金融管理體制的改革層面，1992年成立中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)；1998年成立中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；1998年改革中國(guó)人民銀行管理體制，撤銷省級(jí)分行，設(shè)置跨省區(qū)九家分行；2003年成立中國(guó)銀行監(jiān)督管理委員會(huì)，自此形成“一行三會(huì)”的垂直監(jiān)管模式。金融監(jiān)管權(quán)上移至中央。

垂直管理模式確立了中央在金融領(lǐng)域的主導(dǎo)話語(yǔ)權(quán)，但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求關(guān)注不足。地方政府試圖通過(guò)金融組織創(chuàng)新緩解困境。2002年成立的上海市金融辦是全國(guó)最早成立的地方金融辦，隨后北京、廣東等地也紛紛成立地方金融辦。但這一時(shí)期的地方金融辦，主要定位為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不享有金融管理職權(quán)。直到2008年政府機(jī)構(gòu)改革，中央才給予了一定的制度空間。

綜觀我國(guó)金融改革進(jìn)程，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

第一，地方政府金融權(quán)力呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。從1993年改革前的中央地方共享，到1993年后中央金融集權(quán)，再到近年來(lái)的地方金融分權(quán)，盡管不同時(shí)期地方政府金融管理權(quán)大小各異，但是地方政府“明修棧道，暗度陳倉(cāng)”，一直在積極爭(zhēng)奪金融權(quán)力。無(wú)論是旨在平息“金融三亂”的金融管理權(quán)力上移，抑或是旨在集聚金融資源的地方金融管理體制創(chuàng)新，又或是旨在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任下移，這一特征都已經(jīng)暴露無(wú)遺。

第二，中央地方金融權(quán)力關(guān)系變遷的政策主導(dǎo)性。按照憲法和經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，中央與地方金融事權(quán)的劃分應(yīng)取決于該公共物品的外部效應(yīng)覆蓋范圍。但是在我國(guó)，盡管憲法及相關(guān)政策中對(duì)中央與地方的金融權(quán)力的分配問(wèn)題有所涉及，但是并沒有任何法律明確界定二者金融權(quán)力的邊界。中央地方的金融權(quán)力分割依賴政策路徑，存在穩(wěn)定性較差，正當(dāng)性較弱等痼疾，導(dǎo)致中央地方金融權(quán)力關(guān)系變化隨意性較為明顯，法治化程度極弱，科學(xué)性與民主性也因此大打折扣。

第三，中央與地方金融權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。從上述演變歷程來(lái)看，我國(guó)金融改革依循自上而下的路徑，這決定了金融權(quán)力縱向配置的中央利益主導(dǎo)性，導(dǎo)致中央與地方金融權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。這種失衡突出表現(xiàn)為：中央與地方金融權(quán)力的分配邊界不明晰、地方政府金融管理機(jī)構(gòu)定位不清、地方政府金融管理職能混亂、地方政府金融職權(quán)職責(zé)不對(duì)等等。權(quán)力的失衡會(huì)引發(fā)地方金融過(guò)度擴(kuò)張，導(dǎo)致地方金融生態(tài)環(huán)境難現(xiàn)改善，進(jìn)而出現(xiàn)地方金融風(fēng)險(xiǎn)集聚等新問(wèn)題。

二、中央與地方金融權(quán)力關(guān)系變遷的成因分析

（一）金融發(fā)展的地方化趨勢(shì)

在我國(guó)，國(guó)家長(zhǎng)期壟斷金融資源配置，主要體現(xiàn)在：一是金融產(chǎn)權(quán)的高度國(guó)有化。2009年的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)范圍內(nèi)，國(guó)有銀行存、貸款占比偏高是普遍現(xiàn)象。從區(qū)域分布來(lái)看，東北地區(qū)、東部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)，國(guó)有銀行貸款占比分別為53.91%、62.52%、57.2%、54.02%[1]；二是金融資源配置的行政化。以國(guó)有資本為主導(dǎo)的金融資源主要流向壟斷性企業(yè)或國(guó)有大中型企業(yè)，服務(wù)于政府管理目標(biāo)。2009年信貸資源流向數(shù)據(jù)顯示，東北地區(qū)、東部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門獲得貸款所占份額分別為13.76%、20.58%、16%、18.33%[1]2；三是金融資源配置的中央集中。國(guó)有銀行對(duì)金融資源的高度壟斷、縱向分割的金融改革，促使中央政府成為金融資源配置的主要掌控者。中央政府“一支獨(dú)大”的地位在金融管理權(quán)配置上表現(xiàn)更為明顯?！吨袊?guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)架構(gòu)了“一行三會(huì)”的垂直監(jiān)管模式，地方政府并未能“分一杯羹”。

盡管如此，地方政府和民間資本也從未放棄對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪，金融組織地方化日漸明顯。最初地方政府熱衷于動(dòng)用行政權(quán)力干預(yù)國(guó)有金融。但是商業(yè)銀行信貸管理體制的改變，引發(fā)國(guó)有金融從落后地區(qū)的撤離，嚴(yán)重削弱地方金融的可獲性。地方政府轉(zhuǎn)向關(guān)注地方性金融組織的培育，地方政府對(duì)金融資源的需求，結(jié)合民間資本對(duì)金融業(yè)的投資欲望，逐漸形成了地方性金融體系，這一趨勢(shì)在一系列政策文件的指導(dǎo)下得以迅猛發(fā)展。①2010年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“新36條”）明確規(guī)定“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域”。隨后銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)相繼發(fā)布鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融業(yè)的政策和措施。區(qū)域性商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、擔(dān)保公司、小額貸款公司在地方金融市場(chǎng)急速發(fā)展，中國(guó)人民銀行數(shù)據(jù)顯示：截止2008年末，包括小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助合作社在內(nèi)的全國(guó)農(nóng)村新型金融組織共計(jì)291家[2]。2012年末，包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司和小額貸款公司在內(nèi)的各類新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)共計(jì)6923家，其中小額貸款公司數(shù)量占比87.8%。全國(guó)小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額合計(jì)15.6萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)21.9%[3]。

與迅速膨脹的地方金融業(yè)相比，地方金融監(jiān)管卻出現(xiàn)萎縮弱化?！耙恍腥龝?huì)”垂直監(jiān)管“鞭長(zhǎng)莫及”。不僅證券、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置并不覆蓋縣域，而且中國(guó)人民銀行在縣域金融管理中作用甚微，地方金融監(jiān)管不足，迫切要求金融監(jiān)管體制變革?！蛾P(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件的出臺(tái)將地方政府納入金融監(jiān)管體制，地方政府金融辦、工商局、財(cái)政局等部門對(duì)小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等地方性金融機(jī)構(gòu)的審批、發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)處置承擔(dān)一定職責(zé)。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、地方政府組成的“3+2”模式由此形成。金融監(jiān)管呈現(xiàn)出地方化趨勢(shì)。

（二）中央與地方的利益博弈

作為一個(gè)地域廣闊、民族多元的國(guó)家，中國(guó)無(wú)法回避中央與地方分權(quán)的問(wèn)題。1949年的中國(guó)雖然也考慮過(guò)地方自治或聯(lián)邦制，但最終建立了高度中央集權(quán)的單一制。因?yàn)閺倪壿嬌峡?，在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中，也根本談不上分權(quán)；只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后，分權(quán)才能作為一個(gè)政制問(wèn)題提出來(lái)[4]。1978年改革開放，中國(guó)正式步入中央與地方分權(quán)進(jìn)程。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》確定了“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。然而，隱藏在權(quán)力關(guān)系變革背后的是雙方的利益之爭(zhēng)。1978年之前，中央與地方利益重合，地方以中央代理人身份履行職責(zé)。但是1978年“放權(quán)讓利”改革打破了這一局面，1994年開始實(shí)行的分稅制進(jìn)一步確立了中央與地方利益分立的格局。就地方政府而言，既是中央的委托機(jī)關(guān)，又是地方人民的利益代表?！罢稳恕焙汀敖?jīng)濟(jì)人”的雙重角色使得地方政府在決策和行動(dòng)過(guò)程中存在權(quán)衡，并且產(chǎn)生了與中央政府進(jìn)行博弈的可能[5]。

利益結(jié)構(gòu)的變遷引發(fā)中央與地方在金融領(lǐng)域的博弈。雖然分稅制改革形成了“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”，但是并未實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)的匹配對(duì)等。地方政府面臨“捉襟見肘”的財(cái)政困境，并在GDP競(jìng)賽、政績(jī)考核導(dǎo)向機(jī)制下進(jìn)一步惡化。地方政府意在利用融資功能，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持，實(shí)現(xiàn)地方政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的最大化。而中央旨在確保和壯大可控金融資源規(guī)模，保證中央宏觀調(diào)控的有效性，防止地方政府對(duì)金融的不當(dāng)干預(yù)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定。利益的實(shí)現(xiàn)有賴于對(duì)資源的追逐。在金融資源有限的狀況下，金融發(fā)展與金融安全成為二者利益競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。

利益競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序化導(dǎo)致中央與地方集權(quán)分權(quán)失衡。金融權(quán)力劃分規(guī)則不明晰的情況下，中央與地方利益表達(dá)、利益競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)無(wú)序化狀態(tài)。地方與中央“討價(jià)還價(jià)”，通過(guò)政策授權(quán)、制度創(chuàng)新等體制內(nèi)途徑表達(dá)訴求，同時(shí)也通過(guò)政治影響金融資源等非正常途徑來(lái)限制資金在地區(qū)間的流動(dòng)，地方利益出現(xiàn)惡性膨脹，危及中央利益，出現(xiàn)“公用地悲劇”。而中央根據(jù)自己的利益偏好對(duì)可能的方案進(jìn)行選擇并自上而下地組織實(shí)施，對(duì)危及自身利益的方案予以排除，同時(shí)對(duì)已出臺(tái)制度，根據(jù)實(shí)際施行結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步修正和調(diào)整，在總體上把握和控制整體改革的方向和進(jìn)程[6]。中央不斷推進(jìn)金融體制的縱深化改革，將金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)、金融資源的配置權(quán)逐漸收歸中央，以減少地方政府對(duì)金融業(yè)的干預(yù)與影響，限制地方自身利益的無(wú)限膨脹。但是，伴隨著金融一體化的推進(jìn)，國(guó)有商業(yè)銀行加快信貸投放和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，地方金融資源稀缺、金融壓抑的困境反而加劇。金融發(fā)展、金融公平與金融安全失衡這一新問(wèn)題產(chǎn)生。如此，當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益格局不一致，當(dāng)利益競(jìng)爭(zhēng)與行為規(guī)則不匹配，中央與地方金融關(guān)系出現(xiàn)失衡。

（三）中央與地方金融權(quán)力關(guān)系法律調(diào)整的“空缺”

中央與地方金融權(quán)力劃分歷經(jīng)多次變革，但是中央主導(dǎo)的金融權(quán)力分割依賴政策路徑，法治化程度極弱。其一，我國(guó)尚無(wú)專門中央與地方關(guān)系法?，F(xiàn)有法律對(duì)中央與地方權(quán)力的劃分籠統(tǒng)，如《憲法》第三條規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！钡诎耸邨l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)?！薄兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：……（五）執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算、管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作?！蹦男┙?jīng)濟(jì)權(quán)力歸屬中央？那些經(jīng)濟(jì)權(quán)力歸屬地方，在法律中并無(wú)詳細(xì)規(guī)定。其二，金融權(quán)力劃分法律依據(jù)不足?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定：“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律。何為金融基本制度？《立法法釋義》認(rèn)定：金融是各種金融機(jī)構(gòu)之間以及他們與公民、個(gè)人或者其他組織之間，從事的貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算、信托、保險(xiǎn)、票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌往來(lái)、證券交易等活動(dòng)。據(jù)此，我國(guó)制定了中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、票據(jù)法、證券法、保險(xiǎn)法等法律。但是小額信貸、典當(dāng)?shù)刃滦徒鹑陬I(lǐng)域法律闕如。

法律調(diào)整空缺、民主機(jī)制匱乏引發(fā)中央與地方的機(jī)會(huì)主義行為，也造成中央與地方金融權(quán)力配置失衡。其一，就中央而言，在金融體制改革中也傾向于采取對(duì)自己更為有利的政策，出現(xiàn)金融抉擇的機(jī)會(huì)主義。如中央在壟斷金融監(jiān)管權(quán)和金融資源配置權(quán)的同時(shí)，卻將金融供給、金融風(fēng)險(xiǎn)的處置職責(zé)授予地方政府，采納“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱”原則，直接導(dǎo)致地方政府金融管理權(quán)責(zé)不對(duì)等，催生地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。其二，就地方政府而言，雖然囿于權(quán)力關(guān)系的非對(duì)稱性，中央對(duì)地方的行為發(fā)揮主導(dǎo)控制，但是地方政府也會(huì)利用權(quán)力的雙向性，對(duì)中央產(chǎn)生反作用。由于現(xiàn)有制度環(huán)境下激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的非均衡安排，地方政府的利益訴求無(wú)法在制度內(nèi)解決，而“將更多的注意力轉(zhuǎn)向?qū)χ醒肟刂频墓步鹑谫Y源的競(jìng)爭(zhēng)上，并且在轄區(qū)內(nèi)企業(yè)面臨逃廢債法律訴訟時(shí)，它們還傾向于充當(dāng)?shù)胤狡髽I(yè)的保護(hù)傘”[1]3。

三、優(yōu)化中央與地方金融權(quán)力關(guān)系的建議

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方金融權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一監(jiān)管下的差異化授權(quán)

在憲政法治框架內(nèi)，重新認(rèn)識(shí)地方政府在金融監(jiān)管中的作用，慎重考量金融監(jiān)管權(quán)的縱向劃分問(wèn)題，科學(xué)規(guī)范配置中央地方金融權(quán)力。具體路徑如下：

其一，遵循安全、效率、民主原則。從憲法“功能解釋論”的角度來(lái)看，應(yīng)以“最有效達(dá)到目的，又合乎迅速與經(jīng)濟(jì)原則，而最重要的又不違反憲法的精神”原則來(lái)分配國(guó)家權(quán)力。因此，金融安全、金融效率、金融公平民主是中央與地方關(guān)系的改革進(jìn)路。首先，以金融安全為核心理念。金融安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的核心，也是金融權(quán)力配置的核心。金融領(lǐng)域的地方分權(quán)，應(yīng)以不危害金融安全為底線，以更加有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)為追求。因此，金融機(jī)構(gòu)的外部性、傳染性、系統(tǒng)性是確定中央與地方權(quán)力邊界的一個(gè)重要標(biāo)尺。其次，以金融效率為基本導(dǎo)向。金融效率是金融體制改革導(dǎo)向，也是金融權(quán)力配置的內(nèi)在動(dòng)力。因?yàn)椤爱?dāng)國(guó)家發(fā)現(xiàn)給予地方政府以金融制度創(chuàng)新的機(jī)會(huì)使該地區(qū)的生產(chǎn)能力得到充分利用，金融資源得到有效配置并引起更為迅速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與稅收收入增加，從而抵消其因金融資源直接控制權(quán)力的出讓而付出的成本（或減少的收益）時(shí)，它便會(huì)與地方達(dá)成某種程度的合作并有誠(chéng)意相互維護(hù)承諾”[7]。所以金融資源的有效配置、金融管理的有效性是中央與地方權(quán)力劃分的另一邊界。另外，以金融民主公平為重要目標(biāo)。對(duì)民主公平的追求與維護(hù)，是現(xiàn)代法治的第一要義。然而在金融領(lǐng)域，中央集權(quán)體制引發(fā)金融資源上移，金融排斥滋生并日益嚴(yán)重，已經(jīng)背離民主公平這一憲政精髓。在不危害金融安全的前提下，如何最大化地發(fā)揮地方政府金融創(chuàng)新積極性、踐行普惠金融之目標(biāo)是中央與地方權(quán)力劃分的又一重要因素。

其二，實(shí)行選擇性集權(quán)的集分平衡模式?，F(xiàn)有中央集權(quán)的金融管理體制是與我國(guó)長(zhǎng)期形成的工業(yè)化體制相適應(yīng)的，但現(xiàn)在是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化并舉，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，是謂“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治”，盡快改變現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)是金融發(fā)展之需，更是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型之需。差異化、多樣化、層次化才是金融管理改革方向。一是構(gòu)建“一行三會(huì)”和地方統(tǒng)分結(jié)合的雙層管理體制。一方面，宏觀事務(wù)必要集權(quán)，即國(guó)家主權(quán)密切相關(guān)的貨幣、利率、匯率等金融調(diào)控權(quán)應(yīng)集中于中央，這是國(guó)家金融安全、經(jīng)濟(jì)安全的基本保障。另一方面，微觀事務(wù)適度分權(quán)，即根據(jù)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度的輕重不同，將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較大的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)集中于中央，將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較小金融機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)差異性下放。二是實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則下的地方差異化規(guī)定。以金融市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，考慮我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)育程度和金融機(jī)構(gòu)的異質(zhì)性，在地方政府金融監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi)，賦予相應(yīng)金融立法權(quán)，達(dá)成中央金融法律法規(guī)統(tǒng)一制定與地方金融立法有效補(bǔ)充的均衡。

（二）平衡兼顧地方政府多重角色利益訴求，形成權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)相稱的地方金融管理體制

地方政府在金融領(lǐng)域扮演著多重角色，存在不同利益訴求。其一，需求者、發(fā)展者角色。分稅制改革后對(duì)金融資源的渴望達(dá)到前所未有狀況。積極推動(dòng)地方金融創(chuàng)新、規(guī)劃建設(shè)地方金融集聚區(qū)、培育完善地方金融生態(tài)成為地方政府的首要目標(biāo)。其二，出資人角色。由于中央對(duì)金融控制的加強(qiáng)，地方不得不面臨交易成本過(guò)高、國(guó)有金融資源獲取困難的窘境。國(guó)有金融領(lǐng)域的潰退促使地方政府尋求交易成本更低的新金融制度安排，即出資設(shè)立地方性金融機(jī)構(gòu)，以直接的產(chǎn)權(quán)介入替代間接的權(quán)力尋租。擴(kuò)張機(jī)構(gòu)規(guī)模、推動(dòng)機(jī)構(gòu)上市、實(shí)現(xiàn)股東利益最大化是其基本訴求。其三，監(jiān)管者角色。地方層面，雨后春筍般出現(xiàn)的地方金融辦陸續(xù)完成了從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)到政府組成部門的蛻變，從最初的協(xié)調(diào)發(fā)展擴(kuò)展至規(guī)劃、監(jiān)管等多重職能。如2013年成立的溫州地方金融監(jiān)管局，職責(zé)明確界定為對(duì)地方金融組織監(jiān)管①2011年11月，溫州成立地方金融監(jiān)管服務(wù)中心，歸口金融辦管理。2012年3月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)，批準(zhǔn)實(shí)施《浙江省溫州金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》。隨后成立溫州市地方金融管理局，承擔(dān)對(duì)小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務(wù)中心、融資性擔(dān)保公司、非融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、股權(quán)投資企業(yè)、各類投資（咨詢、管理）企業(yè)和寄售行等各類地方金融相關(guān)市場(chǎng)主體的監(jiān)管工作。參見溫政發(fā)（2013）28號(hào)《溫州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方金融監(jiān)管工作的實(shí)施意見》。。監(jiān)管者角色要求地方政府維護(hù)金融穩(wěn)定、關(guān)注金融安全、保護(hù)社會(huì)公眾利益。

上述不同角色之間存在著利益沖突。需求者角色旨在最大程度獲取金融資源，甚至?xí)o(wú)視金融風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)公眾利益；出資人角色旨在實(shí)現(xiàn)股東利益最大化，易輕視其他利益相關(guān)者的權(quán)益；監(jiān)管者角色旨在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公眾利益，但過(guò)度的審慎監(jiān)管會(huì)抑制金融創(chuàng)新，阻礙金融發(fā)展。因此兼顧多重身份、化解角色沖突、平衡利益訴求，是理順中央地方金融權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)和前提。應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場(chǎng)邊界，實(shí)現(xiàn)金融資源配置的市場(chǎng)化，弱化地方政府需求者角色；加強(qiáng)地方性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理，確保其穩(wěn)健運(yùn)行，完善金融國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，規(guī)范地方政府出資人決策，推動(dòng)地方政府逐步從地方性金融機(jī)構(gòu)中退出，全面推行民營(yíng)化戰(zhàn)略；進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府金融監(jiān)管的責(zé)任與意識(shí)，建立規(guī)范高效的監(jiān)管職能職責(zé)法律體系[8]。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理配置地方政府的金融管理權(quán)力與職責(zé)。地方政府承擔(dān)維護(hù)地方金融穩(wěn)定、化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)的同時(shí)，明確授予對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理職權(quán)，構(gòu)建權(quán)責(zé)相稱、激勵(lì)約束的地方金融管理體制。同時(shí)，在地方政府金融辦、中小企業(yè)局、財(cái)政局、商務(wù)局等多機(jī)構(gòu)內(nèi)部明確劃分彼此監(jiān)管界限，設(shè)置監(jiān)管合作協(xié)調(diào)機(jī)制，防止管理權(quán)限的部門分化導(dǎo)致監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空，實(shí)現(xiàn)地方金融的無(wú)縫隙管理。

（三）健全完善立法，填補(bǔ)中央與地方金融權(quán)力關(guān)系的法律“空缺”

中央與地方金融權(quán)力關(guān)系是金融制度建設(shè)的重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》等政策文件的相繼出臺(tái)，顯示政府推進(jìn)改革的決心。中央與地方金融權(quán)力關(guān)系不是要不要分權(quán)的問(wèn)題，而是如何分權(quán)的問(wèn)題。

首先，以法律尊重和保障地方政府的雙重地位。盡快出臺(tái)《中央與地方關(guān)系法》，完善中央與地方關(guān)系的法律法規(guī)，以保障地方政府由憲法所賦予的雙重地位，實(shí)現(xiàn)中央與地方利益多元化、利益權(quán)力（權(quán)利）化、地位平等化。同時(shí)健全金融立法，加快地方性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管立法，明晰中央與地方金融權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

其次，堅(jiān)守法律性分權(quán)的制度方式。即分權(quán)方式由以政策為基礎(chǔ)的行政性放權(quán)轉(zhuǎn)向以憲法和法律為基礎(chǔ)的法律性分權(quán)。這樣可以保證金融管理權(quán)力配置的合憲性合法性，中央與地方關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性，規(guī)避中央地方收權(quán)放權(quán)的盲目性和隨意性，加強(qiáng)對(duì)中央的權(quán)力制衡，強(qiáng)化對(duì)地方政府的制度約束，降低中央與地方的雙向“機(jī)會(huì)主義”。

最后，建構(gòu)中央與地方平等溝通的平臺(tái)和機(jī)制。即在肯定與尊重中央與地方的不同利益主張的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，尤其是地方利益表達(dá)的制度化、規(guī)范化，引導(dǎo)與規(guī)范地方利益訴求實(shí)現(xiàn)方式的法定化；通過(guò)法定程序授予地方在利益分配中享有一定的發(fā)言權(quán)，防止地方政府體制外的討價(jià)還價(jià)，行為扭曲現(xiàn)象，增強(qiáng)利益分配結(jié)果的可接受性和權(quán)威性；構(gòu)建利益溝通平臺(tái)，解決中央與地方金融管理權(quán)限爭(zhēng)議。易言之，通過(guò)憲政程序的完善實(shí)現(xiàn)中央與地方金融資源的體制內(nèi)溝通。

[1]中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)（2009－2010）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

[2]中國(guó)人民銀行貨幣政策分析小組.2008年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告主報(bào)告[M].北京：中國(guó)金融出版社，2009.

[3]中國(guó)人民銀行貨幣政策分析小組.2012年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告主報(bào)告[M].北京：中國(guó)金融出版社，2013.

[4]蘇力.當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東“論十大關(guān)系”第五節(jié)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2004，（2）.

[5]方先明.金融生態(tài)建設(shè)中的地方政府行為[J].中國(guó)行政管理，2013，（8）.

[6]魏倩.金融制度變遷中的中央政府與地方政府博弈[J].世界經(jīng)濟(jì)情況，2009，（1）.

[7]武志.中國(guó)地方金融體系的改革與重構(gòu)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

[8]董世坤.地方金融要破四道題[N].光明日?qǐng)?bào)，2013－10－08（16）.